整治“內(nèi)卷式”競爭，有何良策？

過去一整年熱議的“內(nèi)卷式”競爭首次被寫入政府工作報(bào)告。

今年的政府工作報(bào)告指出，縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，要加快建立健全基礎(chǔ)制度規(guī)則，破除地方保護(hù)和市場分割，打通市場準(zhǔn)入退出、要素配置等方面制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的卡點(diǎn)堵點(diǎn)，綜合整治“內(nèi)卷式”競爭。

為什么今年將綜合整治“內(nèi)卷式”競爭寫入政府工作報(bào)告？“當(dāng)你看到新能源汽車開始惡性降價(jià)，太陽能電池板在歐洲國家被當(dāng)作‘籬笆墻’……就知道問題出現(xiàn)了?！比珖f(xié)委員、上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘接受《中國報(bào)道》記者專訪時(shí)指出。

高質(zhì)量發(fā)展越來越重要

陸銘長期關(guān)注中國城市化進(jìn)程，他認(rèn)為“內(nèi)卷式”競爭出現(xiàn)的根源之一在于地方以經(jīng)濟(jì)增長（GDP）和稅收增長為重的考核體制。

2012年，陸銘在西部某省調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，2011年，該省絕大多數(shù)的縣級固定資產(chǎn)投資增長速度超過50%，有5個(gè)縣（區(qū)）的投資增速超過100%。為了爭取項(xiàng)目，地方紛紛采取零地價(jià)和稅收優(yōu)惠的政策，甚至有地方采取配贈(zèng)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)權(quán)的手段，對于環(huán)境保護(hù)等長期發(fā)展目標(biāo)則較為輕視。

地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)在當(dāng)?shù)氐娜温殨r(shí)間通常為3—4年，地方政府官員為了GDP增長，紛紛采取“大干快上”的工作方式。10多年過去，地方政府官員“大干快上”的工作方式是否有所轉(zhuǎn)變？

陸銘告訴記者，現(xiàn)在地方政府的考核維度比以前更多元，在人口流出地沒有那么強(qiáng)調(diào)GDP總量考核，但總體上還是沒有擺脫掉GDP的“緊箍咒”。

“如果你去問地方政府現(xiàn)在最大的考核壓力是什么？恐怕還是招商引資。”陸銘在地方調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建設(shè)工業(yè)園都非常感興趣，但對于發(fā)展服務(wù)業(yè)、提升教育質(zhì)量和醫(yī)療條件，相對來說積極性不高。他認(rèn)為，以GDP增長為中心的考核機(jī)制，已經(jīng)成為當(dāng)前加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的一個(gè)“頑疾”。

陸銘指出，對于過去的中國而言，數(shù)字的增長、量的積累是第一要義。但對現(xiàn)在的中國而言，高質(zhì)量發(fā)展和幸福生活的實(shí)現(xiàn)變得越來越重要。短期的、單維度的增長，長期看不一定有回報(bào)，反而有可能導(dǎo)致投資過度。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒2024年的研究發(fā)現(xiàn)，石化原料、常規(guī)非高端芯片、燃油汽車、新能源汽車、動(dòng)力電池五行業(yè)出現(xiàn)了新一輪產(chǎn)能過剩壓力?！扒把匦袠I(yè)很快出現(xiàn)過剩的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，是從未有過的?！北R鋒說。

在發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的過程中，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要因地制宜，但地方在實(shí)際操作時(shí)也不乏盲目?！霸朴?jì)算、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域，因?yàn)槿狈τ?jì)量指標(biāo)，所以無法準(zhǔn)確判斷，但也不排除潛在的過剩風(fēng)險(xiǎn)?！标戙懕硎荆澳阋苍鲩L，我也增長，加在一起可能就會(huì)產(chǎn)能過剩?？v深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，綜合整治‘內(nèi)卷式’競爭，就是要解決這個(gè)問題?！?/p>

人均GDP和消費(fèi)稅“入場”

如何破解地方“內(nèi)卷式”競爭，縱深推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)？

陸銘認(rèn)為，最重要的是改革地方政府激勵(lì)機(jī)制。地方政府是會(huì)對激勵(lì)機(jī)制的改變作出反應(yīng)的。

陸銘建議，在改革激勵(lì)機(jī)制時(shí)，弱化對GDP增長和稅收增長的考核，如果仍需保持GDP考核，也要區(qū)分GDP總量和人均GDP增長。在人口流入地區(qū)，加大GDP總量增長考核的權(quán)重；在人口流出地區(qū)，則賦予人均GDP增長更高權(quán)重。如果欠發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)、旅游、自然資源導(dǎo)向?yàn)橹?，人口流出?shí)際上有利于提高人均GDP，便不需要一味追求GDP總量。

但在土地出讓收入嚴(yán)重下滑，近些年來持續(xù)實(shí)施減稅政策的背景下，由于缺乏穩(wěn)定可持續(xù)的收入作為支撐，加大投資和大項(xiàng)目的招商引資仍是地方政府短期增收的主要舉措。如果著眼更長期、更高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)，地方政府發(fā)展的支撐從哪兒來？我國四大稅種中唯一尚未實(shí)行央地共享的消費(fèi)稅成為突破口。

在財(cái)稅體制改革方面，陸銘建議加快推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，逐步拓展消費(fèi)稅征收的范圍，并把消費(fèi)稅過渡到普遍征收的零售稅。隨著消費(fèi)稅逐步增長，逐步調(diào)低增值稅稅率，直到消費(fèi)稅和所得稅成為主要稅種的時(shí)候，可以取消增值稅。

“隨著消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，收入來源可以更多反映本地人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)總量，稅收高低更多與消費(fèi)者在哪兒掛鉤，這會(huì)帶來地方政府行為邏輯的根本改變，為了增加消費(fèi)，政府會(huì)更有動(dòng)力提升城市生活品質(zhì)和營商環(huán)境?！标戙懼赋?，對于那些人口大量流出的地方，則要保障由上級政府轉(zhuǎn)移支付來提供公共支出。

這兩年開始，消費(fèi)稅央地共享、消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移議題被頻繁提及。今年的政府工作報(bào)告也特別提到，加快推進(jìn)部分品目消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方，增加地方自主財(cái)力。

破除地方保護(hù)和市場分割

陸銘認(rèn)為，加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的另一桎梏來自地方保護(hù)和市場分割。

“你到上海和江蘇的交界處會(huì)看到，一邊是昆山的高樓和開發(fā)區(qū)，一邊是上海的農(nóng)田，按理說，這里早就應(yīng)該連片發(fā)展了?！标戙懱岬降默F(xiàn)象，在中國很常見。按行政管轄邊界進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致在行政邊界出現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)營活動(dòng)、車流等諸多變量的不連續(xù)，也束縛了地方政府推進(jìn)統(tǒng)一大市場建設(shè)的手腳。

尤其是在北京、上海等跨省的都市圈，地方政府因?yàn)槭苤朴谝呀?jīng)批復(fù)的長期的城市發(fā)展規(guī)劃，在推進(jìn)都市圈一體化發(fā)展方面缺乏動(dòng)力和能力。

對此，陸銘建議，應(yīng)在都市圈范圍之內(nèi)重新科學(xué)估計(jì)人口增長形勢，并且在都市圈范圍之內(nèi)形成與人口增長掛鉤的建設(shè)用地增長機(jī)制，以及一體化的軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制，打破按行政區(qū)劃設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)邊界的傳統(tǒng)做法，探索都市圈內(nèi)深層次的成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制。

以行政區(qū)劃為界的地方保護(hù)和市場分割，還有諸多表現(xiàn)，返投本地也是其中一種。陸銘在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這種現(xiàn)象近些年在地方極為普遍。通俗來說，返投本地就是政府基金在投資時(shí)通常要求被投資主體將一定比例的投資收益再次投入本地企業(yè)或項(xiàng)目。珠海市財(cái)政局去年2月發(fā)布的一份文件即規(guī)定，珠海市市級政府投資基金投資主體的返投比例應(yīng)不低于1.2倍。

“為什么市場投資沒有這樣的要求？”陸銘認(rèn)為，核心還是激勵(lì)機(jī)制不一樣，市場考慮投資回報(bào)，政府考慮的是地方GDP最大化。因而他建議，將公平競爭審查范圍擴(kuò)展到此類地方主導(dǎo)的投資行為，嚴(yán)格規(guī)定不能設(shè)置返投本地的要求?！胺赐侗镜貙?shí)際上就是市場分割，不利于資源優(yōu)化配置?！?/p>

去年開始，破除壁壘的“有形之手”陸續(xù)發(fā)揮效力。2024年8月《公平競爭審查條例》開始實(shí)施，其中明確，禁止各地政府給予特定經(jīng)營者以稅收優(yōu)惠或財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。2025年1月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》也明確，鼓勵(lì)降低或取消返投比例。