鄉(xiāng)村振興背景下寧夏星海鎮(zhèn)鄉(xiāng)村服務能力建設研究

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目的在于在現(xiàn)階段農村發(fā)展的基礎上，提升農村地區(qū)的整體發(fā)展水平，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要倡導者，在加強政府和工作人員的自身能力建設、強化公共服務的思想意識、提高公共服務的質量和水平、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化等方面具有至關重要的作用。在鄉(xiāng)村振興視域下，以政府服務能力和協(xié)同理論為基礎，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設為主要研究內容，以寧夏星海鎮(zhèn)為研究對象，從“需求側”和“供給側”兩方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設現(xiàn)狀進行實證調查，發(fā)現(xiàn)存在的問題，分析主要原因，提出解決措施。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；服務能力；公共服務

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A 文章編號：1002-204X（2025）01-0069-04

doi：10.3969/j.issn.1002-204x.2025.01.011

黨的十八大以來，中國政府始終將解決“三農”問題視為全局工作的首要任務，到2020年我國已全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，現(xiàn)行標準下832個貧困縣、12.8萬個貧困村、9 899 萬農村貧困人口全部脫貧，解決了絕對貧困這一歷史性難題，完成了全面建成小康社會的歷史任務，也標志著我國第一個百年奮斗目標的勝利實現(xiàn)。但目前，脫貧地區(qū)發(fā)展基礎總體仍然比較薄弱，部分群眾脫貧基礎比較脆弱，收入水平仍然不高，公共服務能力和水平還有待提升，鄉(xiāng)村治理能力同建設現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系還不相適應。在2017年召開的中央農村工作會議上明確指出，政府必須致力于鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新，構建并完善一種以黨委為領導核心、公眾積極參與、政府承擔主體責任、法治提供堅實保障、社會廣泛協(xié)同的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理機制，從而邁向鄉(xiāng)村善治的新征程[1]。當前，我國正處于建設現(xiàn)代化農業(yè)的關鍵時期，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要時期。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我國鄉(xiāng)村治理已初步形成了一定的格局，然而，在實際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理領域面臨著一系列難題與挑戰(zhàn)，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中的主要障礙。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體實施過程中，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力和水平對于推動“三農”問題的解決具有重要意義[2]。

基于此，本文以寧夏回族自治區(qū)星海鎮(zhèn)作為研究對象，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設為主要研究內容，通過調查分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設現(xiàn)狀及存在的問題，有針對性地提出相關的對策建議。

1 寧夏星海鎮(zhèn)基本概況

寧夏位于我國西北地區(qū)，東鄰陜西省，西部、北部與內蒙古自治區(qū)接壤，南部與甘肅省相連，地形南北狹長，轄5個地級市，總面積6.64萬km2，常住人口729萬人。寧夏中南部的西海固地區(qū)，涵蓋了西吉、涇源、海原等9個國家級貧困縣（區(qū)），是全國脫貧攻堅的重要戰(zhàn)場之一。自20 世紀80 年代起，寧夏陸續(xù)實施了一系列扶貧開發(fā)舉措，星海鎮(zhèn)是基于吊莊移民工程實施形成的一個群眾聚居的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。歷經多年開發(fā)建設，星海鎮(zhèn)已從昔日經濟落后、交通不便、生態(tài)環(huán)境嚴重退化、土地貧瘠的吊莊移民鎮(zhèn)，發(fā)展為基礎設施完善、特色農業(yè)鮮明、二三產業(yè)蓬勃發(fā)展的經濟開發(fā)區(qū)。星海鎮(zhèn)的蛻變，被國務院扶貧開發(fā)領導小組贊譽為我國“扶貧開發(fā)歷程中的一大創(chuàng)舉”，2021 年榮獲寧夏回族自治區(qū)脫貧攻堅先進集體。

2 寧夏星海鎮(zhèn)政府服務能力存在的問題及原因

2.1 寧夏星海鎮(zhèn)政府服務能力存在的問題

2.1.1 政府服務供給能力不足

星海鎮(zhèn)作為轄區(qū)內唯一的鎮(zhèn)級行政單位，政府服務的供給能力主要表現(xiàn)在供給總量、供給效率及供給方式三個方面。①供給總量不足。目前星海鎮(zhèn)公共服務面臨的挑戰(zhàn)在于，其基礎設施相對薄弱，后續(xù)資金投入不足，難以滿足群眾的各項現(xiàn)實需求。②供給方式不科學。由于當前群眾參與程度有限，星海鎮(zhèn)政府仍然在農村公共服務供給上占據主導地位。這表明，“供給驅動”的公共服務模式仍是當前的主要供給方式，意味著政府能夠或愿意提供的公共服務產品，直接決定了農民群眾獲得的公共服務內容。

2.1.2 資源運用配置能力欠缺

政府資源整合與運用配置是政府綜合能力體現(xiàn)的最主要指標之一，充足的、高效的資源配置，不僅是檢驗政府資源運用能力的體現(xiàn)，也是提高服務供給質量、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的基礎和手段[3]。對星海鎮(zhèn)政府公共服務能力的調查涉及了資源獲取能力和資源運用配置能力。查詢星海鎮(zhèn)政府年度決算資料得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要收入是財政撥款收入。資金作為星海鎮(zhèn)政府公共服務能力建設的基石，在財權與事權相對分離的狀態(tài)下，資金的使用調配不靈活，在公共服務的建設方面，資金優(yōu)先流向了地理位置優(yōu)越、基礎設施相對完善、產業(yè)結構發(fā)展齊全和經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)。此外，在獲取鄉(xiāng)村振興相關扶持政策過程中，也存在不同方面的不均衡待遇，表現(xiàn)為更多優(yōu)惠政策不同程度地傾向某些地區(qū)。

2.1.3 政府公共服務職能認知模糊

相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在維護社會穩(wěn)定和促進經濟發(fā)展方面所展現(xiàn)出的較強能力，其在公共服務領域的能力建設卻顯得相對滯后。這一差異體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務、滿足民眾多樣化需求方面，尚未達到與穩(wěn)定社會秩序和推動經濟增長相同步的水平和效率[4]。這種滯后性不僅制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務的整體水平，也影響了政府公信力和民眾滿意度的進一步提升。目前星海鎮(zhèn)政府日常工作的主要精力放在促進當?shù)亟洕l(fā)展和維護社會穩(wěn)定上，相比之下，為群眾提供公共服務方面則在人力、物力及財力投入上明顯不足，不盡如人意。

2.2 寧夏星海鎮(zhèn)政府服務能力存在問題的原因

2.2.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展定位不明確

自改革開放以來，計劃經濟體制下形成的全能型政府模式由于財力有限、投入不足，造成公共服務欠賬多、功能不完善、質量不高的局面，已難以適應市場經濟環(huán)境下群眾的新要求和新需求。為此，我國政府治理體系踏上了深刻變革之路，核心在于推動政府職能從全面干預、資源汲取，向更加聚焦于有限職責、強化服務供給的新模式轉變。這一轉型不僅是對政府角色的重新定位，更是國家治理現(xiàn)代化的關鍵步驟。在農村地區(qū)，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，重新定位角色，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務職能，構建以農民為核心的服務導向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體系顯得尤為重要。星海鎮(zhèn)政府在重新定位角色這方面存在同樣的問題。

2.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務資金缺乏有效保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務資金缺乏有效保障主要有三個方面的原因，分別是產業(yè)基礎不牢靠、政府撥款不足、社會投資支持體系不健全。①在產業(yè)基礎方面，星海鎮(zhèn)作為所在市轄內最大的移民搬遷地之一，主要的群體是農民，當?shù)仉m然有耕地，但大部分面積都存在不同程度的鹽堿化，導致根本不適宜作為農田使用。②政府撥款不足。自國地稅合并改革之后，基層政府財政收入大幅減少，星海鎮(zhèn)政府公共財政預算支出大于收入，當上級財政轉移支付不能足額到位時，各村面臨沉重的經濟壓力，與其承擔責任不相符，導致收支失衡，出現(xiàn)收入缺口。③社會投資支持體系不健全。當前星海鎮(zhèn)依舊存在著農村公共物品供應短缺和基礎設施薄弱等問題。

2.2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務供給方式缺乏創(chuàng)新

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務供給方式缺乏創(chuàng)新的具體表現(xiàn)主要集中在兩個方面：①供給方式不科學。星海鎮(zhèn)公共服務的供給方式仍未擺脫自上而下的、單向的、指令性的供給方式，提供給農民群眾公共服務的出發(fā)點與落腳點有差距，導致服務內容與基層民眾的實際需求相脫節(jié)，進而引發(fā)了供需不匹配的問題。目前，在星海鎮(zhèn)的實際情況往往是政府作為唯一的供給主體，很少有群眾主動參與到公共活動中來。②在星海鎮(zhèn)的建設進程中，鎮(zhèn)政府公共服務職能的發(fā)揮受限，主要是因為缺乏一套全面、系統(tǒng)的考核體系，這一方面的缺失阻礙了星海鎮(zhèn)政府公共服務職能的有效實現(xiàn)。

2.2.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設管理機制不健全

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設管理機制不健全的表現(xiàn)主要集中在三個方面：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設落后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分工作人員在面對新時代“三農”問題時，仍然存在傳統(tǒng)觀念和慣性思維，習慣于依靠舊思維、舊模式、用傳統(tǒng)經驗和辦法思考問題、作出決策、處理工作，忽略了服務型政府的基本職能。同時星海鎮(zhèn)雖然交通較方便，但仍然屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在沒有特殊人才政策的支撐下，很難吸引專業(yè)能力較強的專業(yè)型、復合型人才[5]。②工作隊伍結構老化。年輕優(yōu)秀人才越來越少，干部隊伍結構存在較大問題，造成保守僵化思想嚴重，沒有能力去接觸新事物，進而影響了治理能力的提升。③干部隊伍作風還需改進。面對新時代農民群眾對公共服務需求的新變化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員無所適從，產生了厭倦、畏難情緒，甚至被動應付。

3 寧夏星海鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)村服務能力提升路徑選擇

3.1 提高政府資源配置能力，改進公共服務投入機制

星海鎮(zhèn)所在市是我國西北重要的重工業(yè)化工基地，依托其固有的資源優(yōu)勢，并響應轉型期的發(fā)展需求，該鎮(zhèn)應將特色農業(yè)產業(yè)作為核心驅動力，通過優(yōu)化產業(yè)結構布局，提高政府資源配置能力，改進公共服務投入機制，逐步構建一個高品質、高效率的特色農業(yè)產業(yè)系統(tǒng)，進而培育出具備市場競爭力的主導產業(yè)，結合當?shù)匦蓍e旅游，挖掘農產品特色，打造專屬品牌，形成特色產業(yè)基地。此外，在推進一二三產業(yè)深度融合發(fā)展的過程中，應堅持以市場為主導導向，借助先進科學技術和科研基地，研發(fā)新型農產品，打造企業(yè)—產品—農民一體化發(fā)展模式[6]。一方面保證可靠穩(wěn)定的農產品來源，另一方面，通過促進農業(yè)產業(yè)的橫向擴展，增強農戶與農民合作社等小型經濟實體的協(xié)作，不僅提高農民的經濟收入，同時形成良性的正向循環(huán)發(fā)展。

3.2 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設人才支撐，彌補人才不足現(xiàn)狀

破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才流失難題，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才資源短缺問題，其根本措施在于，在保持城鎮(zhèn)化總的方向不變的前提下，通過完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人才引進渠道，建立健全有利于各類人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動的政策支持體系[7]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在強化人才隊伍建設的過程中要利用好自身優(yōu)勢去完善人才引進機制。根據實際工作需求，柔性引進和選拔聘用一部分工作人員，同時結合工作屬性的不同，以長中短期相結合、產學研相結合等多種形式引進工作人員。

3.3 暢通公民參與渠道，提升政府政務回應能力

在實際工作中，星海鎮(zhèn)應該結合農民群眾實際需要，暢通公民參與渠道，合理優(yōu)化鎮(zhèn)村發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌鎮(zhèn)村基礎設施和公共服務布局，完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提升農房建設質量，加強傳統(tǒng)村落保護利用，加強村級綜合服務設施建設，持續(xù)改善農村人居環(huán)境。提高農村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、社會保障等服務水平，加快義務教育優(yōu)質發(fā)展，逐步使農村基本具備現(xiàn)代生活條件[8]。

3.4 建立綜合合作體系，促進政府治理

現(xiàn)階段，企業(yè)、社會組織在參與公共服務過程中多數(shù)處于發(fā)展起步階段：①主體規(guī)模較小，經營范圍有限，社會資本和新型經營主體投入不足，抗風險能力弱；②市場主體在利用公共資源能力上有限，且保障和運行機制不完善，導致企業(yè)、社會組織等市場主體帶動公共服務發(fā)展的積極性不高、可行性不夠。因此，要實現(xiàn)更多的扶持政策、資金流入到農業(yè)農村建設，必須制定切實可行的實際工作方案，明確重點，創(chuàng)新模式，營造良好的發(fā)展氛圍。

4 結論

本文以鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設為主要研究內容，以寧夏星海鎮(zhèn)為研究對象，以多元主體和協(xié)同理論等為理論基礎，從“需求側”和“供給側”兩方面，即群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供服務的意愿需求、滿意度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在服務供給、資源運用配置及應變處理這三方面的能力等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設現(xiàn)狀進行實證調查，找到發(fā)展過程中存在的不足，分析造成不足的主要原因和影響因素，在此基礎上提出農民與政府能力建設協(xié)同治理的路徑選擇。

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責任編輯：周慧