時隔20年，應(yīng)對突發(fā)事件“總指南”更新了什么？

4月8日，河北省承德市隆化縣一養(yǎng)老院發(fā)生火災(zāi)，共造成20人死亡。河北省、承德市兩級專家組前往事故發(fā)生地指導(dǎo)救助和善后工作。次日，國務(wù)院安委會決定對該起重大事故查處實行掛牌督辦，應(yīng)急管理部派出工作組緊急赴當(dāng)?shù)囟酱僦笇?dǎo)。近些年，類似這樣的突發(fā)事件引發(fā)關(guān)注、牽動人心。

黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)，建立大安全大應(yīng)急框架，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《應(yīng)急預(yù)案》），成為我國組織應(yīng)對突發(fā)事件的總體制度安排?！稇?yīng)急預(yù)案》的出臺，是在2005年頒布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，時隔近20年的修訂頒布。

業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，《應(yīng)急預(yù)案》的發(fā)布是我國應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的重要里程碑，也是我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化全面推進(jìn)的一個重要節(jié)點(diǎn)。

健全體系明確責(zé)任

《應(yīng)急預(yù)案》適用于黨中央、國務(wù)院應(yīng)對特別重大突發(fā)事件工作，指導(dǎo)全國突發(fā)事件應(yīng)對工作，它是近年來我國及時有效處置有關(guān)事件的重要經(jīng)驗總結(jié)。其所稱突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。

例如，2024年5月1日凌晨，廣東梅州至大埔高速公路東延線K11+900～K11+950（營運(yùn)樁號）路段發(fā)生塌方災(zāi)害，導(dǎo)致23輛車掉落，造成52人死亡、30人受傷。事發(fā)當(dāng)天，廣東省委書記黃坤明、省長王偉中指揮調(diào)度應(yīng)急處置工作。當(dāng)天10時，梅州市減災(zāi)委啟動自然災(zāi)害救助II級響應(yīng)。5月2日，習(xí)近平總書記作出重要指示。同日下午，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理張國清率隊趕赴梅州，梅州市通報救援救治情況。5月4日，廣東省政府成立以省長為組長的災(zāi)害調(diào)查評估組，2025年1月22日，災(zāi)害調(diào)查評估報告發(fā)布。1月25日，廣東省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)發(fā)布梅大高速“5·1”塌方災(zāi)害涉災(zāi)路段工程建設(shè)和運(yùn)營養(yǎng)護(hù)問題追責(zé)問責(zé)情況通報，對4個責(zé)任單位及32名公職人員進(jìn)行了追責(zé)問責(zé)。

這種突發(fā)事件往往伴隨著重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。在突發(fā)事件和意外面前，災(zāi)情、險情就是命令，時間就是生命。要及時有序有效響應(yīng)，則需要完善的制度體系支撐。

中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理研究院副院長、教授，中國應(yīng)急管理學(xué)會秘書長鐘開斌指出，《應(yīng)急預(yù)案》融法律法規(guī)的原則性、規(guī)范性、約束性與預(yù)案方案的操作性、指導(dǎo)性、靈活性于一體，對上銜接和落實黨中央關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對重大決策部署以及《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等要求，對下指導(dǎo)和規(guī)范應(yīng)對相關(guān)類別突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案以及應(yīng)急保障、重大活動保障、重要目標(biāo)保護(hù)等專項應(yīng)急預(yù)案、基于部門職責(zé)和應(yīng)對工作任務(wù)的部門應(yīng)急預(yù)案等。

《應(yīng)急預(yù)案》明確，“建立健全統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急管理體制和綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的工作體系，完善應(yīng)急預(yù)案體系，壓實各方責(zé)任”。

“統(tǒng)一指揮”即在國家層面由“黨中央、國務(wù)院”統(tǒng)一指揮，在地方由“縣級以上地方黨委和政府”統(tǒng)一指揮，還可由前面各主體授權(quán)的具體應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)組織指揮。

“專常兼?zhèn)洹敝械摹俺！奔聪嚓P(guān)的國家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)由公安部、國家衛(wèi)生健康委、應(yīng)急管理部、生態(tài)環(huán)境部、中央網(wǎng)信辦等5個中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門分別負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)工作；“?！眲t是指各行業(yè)主管部門及專家組。

“反應(yīng)靈敏”即國家層面在“必要時派出工作組或者設(shè)立前方指揮部”，地方可視情況“設(shè)立現(xiàn)場指揮機(jī)構(gòu)”等。

“上下聯(lián)動”即工作體系上的綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主保障縱向橫向聯(lián)動的秩序。

分類分級與時俱進(jìn)

記者對比2005年出臺的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》發(fā)現(xiàn)，此次《應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)一步完善了突發(fā)事件的分級響應(yīng)機(jī)制，對突發(fā)事件的分類仍為4大類：包括7種自然災(zāi)害、10種事故災(zāi)難、7種公共衛(wèi)生事件和7種社會安全事件，共31種具體突發(fā)事件。

《應(yīng)急預(yù)案》按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大、一般4級。突發(fā)事件分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定，作為突發(fā)事件信息報送和分級處置的依據(jù)。同時要求“對于小概率、高風(fēng)險、超常規(guī)的極端事件要果斷提級響應(yīng)，確?？焖儆行Э刂剖聭B(tài)發(fā)展”。

此次與時俱進(jìn)地在“事故災(zāi)難”大類中增加了“海上溢油”“核事故”“火災(zāi)和生態(tài)環(huán)境”“網(wǎng)絡(luò)安全”“網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全”“信息安全事件”；在“公共衛(wèi)生事件”大類中增加了“群體性中毒”“藥品安全事件”；在“社會安全事件”大類中增加了“刑事案件”“金融、涉外和其他影響市場、社會穩(wěn)定的突發(fā)事件”等具體事項。

其中一些新的具體事項隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而逐漸顯現(xiàn)。

比如，當(dāng)前我國原油進(jìn)口大部分通過海上運(yùn)輸，船舶在航行中發(fā)生碰撞、觸礁等造成的溢油事故，對海洋生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。例如，2021年4月27日，利比里亞籍油輪“交響樂”輪與巴拿馬籍雜貨船“義?！陛喸邳S海海域相撞，約9400噸船載貨油泄漏入海，污染青島、威海、煙臺4360平方公里海域、786.5公里海岸線，構(gòu)成特別重大船舶污染事故。2024年1月8日，“義海”輪船長馬某某以重大責(zé)任事故罪被判處有期徒刑二年，緩刑二年。

又比如，隨著生成式人工智能等一系列新技術(shù)的發(fā)展，我國網(wǎng)絡(luò)安全日益面臨新的挑戰(zhàn)。2025年初，深度求索（DeepSeek）的橫空出世震撼全球業(yè)界，1月28日，深度求索（DeepSeek）官網(wǎng)顯示，其線上服務(wù)受到大規(guī)模惡意攻擊。據(jù)360安全專家介紹，此次針對深度求索的攻擊類型多樣，呈現(xiàn)出高度組織化、規(guī)模化特征。

另外值得注意的是，當(dāng)前全球貿(mào)易關(guān)系正處在一個關(guān)鍵的十字路口，全球經(jīng)濟(jì)正面臨著貿(mào)易保護(hù)主義抬頭等諸多挑戰(zhàn)。此次《應(yīng)急預(yù)案》明確將“金融、涉外和其他影響市場、社會穩(wěn)定的突發(fā)事件”列入分類中，體現(xiàn)了黨中央對總體國家安全觀的科學(xué)認(rèn)識、精準(zhǔn)把握，對金融安全、經(jīng)濟(jì)安全的高度重視、未雨綢繆。

保障體系更加完備

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授王宏偉認(rèn)為，滿足瞬間膨脹的應(yīng)急峰值需求，呼喚著規(guī)模龐大的人力、物力、財力快速調(diào)集與有力支撐。為此，應(yīng)急準(zhǔn)備必須整合全社會的各方力量和資源，構(gòu)建龐大的協(xié)力共治保障網(wǎng)絡(luò)。

對此，新修訂的《應(yīng)急預(yù)案》針對巨災(zāi)大難應(yīng)對提出系統(tǒng)性制度機(jī)制設(shè)計，打破“單兵作戰(zhàn)”模式，構(gòu)建全社會協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急保障網(wǎng)絡(luò)，以提升極端情況下的資源調(diào)度效率和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

在人力資源保障方面，形成“骨干+專業(yè)+社會”的立體化力量架構(gòu)。國家綜合性消防救援隊伍為救援主力，政府部門及專業(yè)機(jī)構(gòu)隊伍提供技術(shù)支撐，社會與基層應(yīng)急力量作為重要補(bǔ)充。值得注意的是，軍隊?wèi)?yīng)急專業(yè)力量依法被納入國家應(yīng)急力量體系，作為應(yīng)急處置與救援的突擊力量，形成平戰(zhàn)結(jié)合、軍地協(xié)同的救援格局。

在財力保障方面，形成“央地財政+商業(yè)保險+社會捐贈與援助”的局面。資金保障體系強(qiáng)調(diào)多方共擔(dān)，中央與地方財政明確支出責(zé)任；健全保險體系發(fā)揮商業(yè)保險作用，強(qiáng)化風(fēng)險分散功能；鼓勵公民、法人和其他組織進(jìn)行捐贈和援助，形成政府主導(dǎo)、市場和社會力量補(bǔ)充的可持續(xù)保障模式。

針對巨災(zāi)中物資需求激增的痛點(diǎn)，應(yīng)急管理部聯(lián)合多部門建立多元儲備機(jī)制。政府實物儲備確保緊急調(diào)撥，企業(yè)、社區(qū)等社會儲備擴(kuò)大基數(shù)，重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能儲備增強(qiáng)抗壓韌性。此外，鼓勵公民、法人和其他組織儲備基本的應(yīng)急自救物資和生活必需品。

《應(yīng)急預(yù)案》強(qiáng)調(diào)，“各級各類應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)做到上下協(xié)調(diào)、左右銜接，防止交叉、避免矛盾”，并發(fā)揮應(yīng)急管理部門牽頭抓總的作用，通過加強(qiáng)報批等手段，做好相關(guān)應(yīng)急預(yù)案銜接工作。這些制度機(jī)制設(shè)計可以避免預(yù)案沖突，助力多元多層級主體同頻共振、凝心聚力，讓巨災(zāi)大難的應(yīng)對更為高效統(tǒng)一、運(yùn)行順暢。