透視“小馬拉大車”困局：基層治理負(fù)重突圍

晚上9點(diǎn)，川北某鎮(zhèn)黨委書(shū)記的辦公室仍亮著燈。于震成的桌上擺著兩份文件：一份是警方要求“接回上訪戶”的協(xié)查函，另一份是本地村民土地糾紛的調(diào)解記錄。“這個(gè)人在外省打工十幾年，村里房子都荒廢了，可是只要他的戶籍還在我們鎮(zhèn)上，他的事就得我們兜著?！庇谡鸪煽嘈χ嬖V廉政瞭望·官察室記者，上面反饋給他的不少信訪件，當(dāng)事人都已不在當(dāng)?shù)鼐幼?，但根?jù)屬地責(zé)任制，鎮(zhèn)黨委卻要負(fù)責(zé)解決這些人提出的問(wèn)題，“既不在轄區(qū)生活，他們提出的信訪內(nèi)容也和本地毫無(wú)關(guān)聯(lián)，我們?cè)趺唇o人家解決嘛？”

“小馬拉大車”是當(dāng)前基層治理中權(quán)責(zé)失衡的典型隱喻，指鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社等基層單位在資源匱乏、權(quán)力受限的情況下，被迫承擔(dān)遠(yuǎn)超自身能力的治理任務(wù)。

“這一困局的本質(zhì)是‘無(wú)限責(zé)任’與‘有限資源’之間的撕裂。”四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、行政管理系主任范逢春認(rèn)為，當(dāng)前基層治理中存在？“小馬拉大車”難題，集中體現(xiàn)為基層負(fù)擔(dān)過(guò)重，具體表現(xiàn)為任務(wù)超載、責(zé)任超載、壓力超載。“要破解這個(gè)難題，不能把減負(fù)簡(jiǎn)單理解為工作‘減量’，而是要注重標(biāo)本兼治，通過(guò)治理轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、作風(fēng)轉(zhuǎn)變等手段達(dá)到減負(fù)目標(biāo)?！?/p>

任務(wù)超載，干部身心俱疲

林宇是一名“上岸”沒(méi)幾年的“95后”干部，進(jìn)入鎮(zhèn)黨委后他最大的感受就是忙不過(guò)來(lái)：填報(bào)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目進(jìn)度，錄入防汛隱患點(diǎn)位，回復(fù)12345熱線投訴，？“24小時(shí)在線”微信工作群。

“上周剛報(bào)完改廁數(shù)據(jù)，這周又讓重新統(tǒng)計(jì)‘廁所使用滿意度’?！彼嘈χ鍪謾C(jī)相冊(cè)——上百?gòu)埍砀窠貓D中，連母親住院手術(shù)當(dāng)天都在填報(bào)“老年人助餐需求調(diào)查表”。

在采訪中不少干部對(duì)記者表示，多線任務(wù)的下派，讓加班成為常態(tài)?！盎鶎痈刹慷嗌俣加悬c(diǎn)多重人格分裂癥，我們需要同時(shí)扮演多個(gè)‘角色’——防火期是巡山員，汛期是搶險(xiǎn)隊(duì)員，醫(yī)保收繳季變身推銷員，信訪高峰期又成‘盯梢專員’。有時(shí)候一天就要轉(zhuǎn)變多個(gè)工作內(nèi)容和形式?！绷钟钭猿坝袝r(shí)已經(jīng)麻木，有時(shí)候和村民說(shuō)事時(shí)，腦子還沒(méi)從上一件事中回過(guò)神來(lái)。

“我們鎮(zhèn)常住人口2萬(wàn)多，但鎮(zhèn)政府工作人員只有五十幾號(hào)人，大家的年齡偏大，每年都有人退休，遇到創(chuàng)新型工作，或者需要操作計(jì)算機(jī)、政務(wù)系統(tǒng)的時(shí)候，年齡大的干部明顯沒(méi)有年輕干部效率高?！蓖踔驹阪?zhèn)政府民政辦工作，他告訴記者，除他以外，民政辦的另外兩名工作人員都年紀(jì)偏大，家中還有小孩需要照顧?！盎鶎用裾k要面對(duì)民政系統(tǒng)落實(shí)到基層的所有工作，但整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)事項(xiàng)都只靠3個(gè)人完成，我可以感覺(jué)到大家的精神壓力很大。而我除了民政工作還分管著其他工作，有時(shí)候遇到超出能力范圍的事情，就會(huì)感到非常不踏實(shí)?！?/p>

一名鎮(zhèn)黨委“一把手”講到，之前省環(huán)保廳的人下來(lái)檢查，途經(jīng)其所在鎮(zhèn)的公路時(shí)看見(jiàn)一個(gè)秸稈焚燒冒煙點(diǎn)，隨手拍了張照片發(fā)給市里?！笆欣镛D(zhuǎn)給我們縣，縣里連夜讓鎮(zhèn)上查。結(jié)果3天后突然要倒追責(zé)任，一群人翻箱倒柜找去年秸稈禁燒的會(huì)議記錄，數(shù)宣傳單發(fā)了多少?gòu)?。”他提到，最哭笑不得的是，隔壁兩個(gè)鎮(zhèn)遇到了同樣的問(wèn)題，“批評(píng)教育了分管干部”，但這名“一把手”認(rèn)為他們鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)在秸稈焚燒這件事上已經(jīng)盡到責(zé)任，便只給了他“談話提醒”，上面卻暗示“要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，硬讓補(bǔ)個(gè)處理意見(jiàn)?！澳阏f(shuō)干部們能不寒心嗎？活干了，汗流了，最后還得自己給自己記個(gè)過(guò)?！?/p>

“隨著治理重心下移，大量任務(wù)向基層轉(zhuǎn)移，任務(wù)繁重成為當(dāng)前基層治理的突出特點(diǎn)?！狈斗甏合蛴浾呓榻B，基層黨建、信訪維穩(wěn)、應(yīng)急管理、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、安全生產(chǎn)等都已經(jīng)成為基層的政治任務(wù)，越來(lái)越多黨政部門(mén)的業(yè)務(wù)工作也通過(guò)各種渠道轉(zhuǎn)化為基層黨委政府的政治任務(wù)，一些基層領(lǐng)導(dǎo)為了政績(jī)“亮點(diǎn)”在轄區(qū)內(nèi)或多或少地創(chuàng)設(shè)了特色政治任務(wù)，基層政治任務(wù)的日常性越來(lái)越凸顯。

“而相應(yīng)的資源卻并未下移，超負(fù)荷任務(wù)突破了基層組織的資源承載力?；鶎尤耸志o缺成為常態(tài)。例如，基層市場(chǎng)監(jiān)管所、派出所，連所長(zhǎng)在內(nèi)往往都只有四五名執(zhí)法人員，難以滿足目前市場(chǎng)監(jiān)督與社會(huì)治理的需求。一些基層政府只能通過(guò)‘臨聘人員’來(lái)緩解人員緊張的困境。”范逢春說(shuō)。

“馬車”超載，工作質(zhì)效打問(wèn)號(hào)

于震成在鎮(zhèn)街道工作9年，他坦言最深的感受就是責(zé)任像擊鼓傳花，最后全砸在基層頭上。從區(qū)里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層層都在喊“屬地管理”，可落到實(shí)際就成了“屬地背鍋”。老百姓常說(shuō)“上面千條線，下面一根針”，然而這針早被磨禿了——現(xiàn)在更像是“上面舉著錘，下面頂著釘”，甚至有些地方干部私下吐槽“上面拎把刀，下面懸顆頭”。

“比如森林草原防滅火工作，大家就是既要當(dāng)偵察兵又要當(dāng)消防員?！庇谡鸪烧f(shuō)，上級(jí)督查組一來(lái)，開(kāi)口就會(huì)問(wèn)：“你們應(yīng)急隊(duì)伍組建得怎么樣？受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)嗎？撲救能力如何？”

“我們能有多少撲救能力呢？可一旦發(fā)生火情，鎮(zhèn)街道的分管干部勢(shì)必被問(wèn)責(zé)最重?，F(xiàn)在鎮(zhèn)上老同志見(jiàn)面都互相打趣多干多錯(cuò)，少干少錯(cuò)，不干不錯(cuò)。這話聽(tīng)著消極，可看看值班表上越來(lái)越難安排的工作分工，再看看辦公室里越來(lái)越厚的檔案盒，誰(shuí)心里不清楚呢？”于震成無(wú)奈道。

然而在采訪中記者了解到，完成“能力之外”的事是這些基層干部時(shí)常經(jīng)歷的。王志經(jīng)常被要求協(xié)助上級(jí)部門(mén)檢查鎮(zhèn)上商戶的消防安全問(wèn)題，而他坦言，自己作為外行人，哪怕是走進(jìn)商戶上看下看，也看不出什么名堂。“這項(xiàng)工作我確實(shí)做了，但我不懂專業(yè)知識(shí)，我說(shuō)沒(méi)問(wèn)題就真的沒(méi)問(wèn)題了嗎？可是一旦出了事就會(huì)問(wèn)責(zé)到我頭上?！?/p>

會(huì)計(jì)這一崗位的困境更具有代表性?！霸诖迳?，會(huì)計(jì)也是文書(shū)，甚至要負(fù)責(zé)檢查各類合同的擬定、合規(guī)。”四川某開(kāi)發(fā)區(qū)村“兩委”會(huì)計(jì)張昕笑稱，基層會(huì)計(jì)大多是半路出家?！拔覀兇迕娣e很大，又因?yàn)樵谛聟^(qū)，建設(shè)規(guī)劃不少，經(jīng)常涉及各類項(xiàng)目合作，村委會(huì)本該請(qǐng)律師，但因?yàn)闆](méi)有專項(xiàng)資金，就只能我們自己學(xué)、自己看。”

除了上級(jí)下派工作方面的能力不足，在群眾工作方面于震成也時(shí)常感覺(jué)到力不從心?！盎鶎幽芰τ邢?，上級(jí)也不提供幫助。最后是老百姓不滿意，上級(jí)單位還要問(wèn)責(zé)?！币幻诖彐?zhèn)負(fù)責(zé)“市長(zhǎng)熱線”相關(guān)問(wèn)題件處理的干部告訴記者，群眾的要求五花八門(mén)，近年來(lái)需要處理的問(wèn)題反映件成倍增加，有時(shí)候基層職能并不能覆蓋這類問(wèn)題，人手也不夠，但上級(jí)仍舊會(huì)把問(wèn)題件轉(zhuǎn)接給村、社區(qū)，最后經(jīng)常形成空轉(zhuǎn)。最終，問(wèn)題懸置，群眾反復(fù)投訴，工作質(zhì)效難以提高。

“基層單位責(zé)任泛化確實(shí)嚴(yán)重。部分地區(qū)的上級(jí)部門(mén)上面開(kāi)個(gè)會(huì)、下個(gè)文件分分鐘就可以將責(zé)任‘甩鍋’基層，美其名曰‘責(zé)任下沉’，自己當(dāng)起‘甩手掌柜’，而基層無(wú)力拒絕，只能聽(tīng)之任之?！狈斗甏焊嬖V記者，比如某縣市場(chǎng)監(jiān)管局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不具備食品鑒別和藥品鑒定能力和條件情況下，將轄區(qū)內(nèi)有關(guān)食品安全、假藥制售等監(jiān)管責(zé)任下派至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。再加上基層組織權(quán)力配備不足，他們處在政權(quán)架構(gòu)的底層，除極少數(shù)法律直接授權(quán)之外，其權(quán)力較小。近年來(lái)，基層的目標(biāo)設(shè)定權(quán)、人事統(tǒng)籌權(quán)、激勵(lì)分配權(quán)等還在不斷被上收。

減負(fù)并非工作“減量”

“當(dāng)前基層治理中存在的‘小馬拉大車’現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上是治理能力與治理任務(wù)失衡的表現(xiàn)，我認(rèn)為這一問(wèn)題的危害主要體現(xiàn)在4個(gè)關(guān)鍵層面：影響黨的執(zhí)政根基、損害群眾切身利益、阻礙國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程、制約鄉(xiāng)村振興發(fā)展?！?？四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所所長(zhǎng)廖沖緒向記者解釋，治理效能低下會(huì)直接損害黨政機(jī)關(guān)公信力。當(dāng)群眾反映的問(wèn)題得不到有效解決，基層干部陷入事務(wù)性泥潭，黨和政府形象就會(huì)在反復(fù)消耗中受損。而治理資源與治理任務(wù)的嚴(yán)重錯(cuò)位，必然導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降?；鶎痈刹科Ｓ趹?yīng)付各類事務(wù)性工作，難以及時(shí)響應(yīng)群眾訴求，容易引發(fā)政策執(zhí)行偏差、民生項(xiàng)目縮水等問(wèn)題。這種“超載”運(yùn)行最終可能會(huì)轉(zhuǎn)化為群眾獲得感、幸福感的實(shí)際損耗。

“可以明確的是，當(dāng)基層單位長(zhǎng)期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，既難以建立規(guī)范化的治理機(jī)制，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)治理效能的持續(xù)提升，直接影響國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體推進(jìn)。這種狀況下，基層既缺乏制度創(chuàng)新的實(shí)踐空間，也難以形成可持續(xù)的治理能力提升路徑?！绷螞_緒說(shuō)，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵階段，基層治理能力不足將嚴(yán)重制約政策落地效果。

“基層負(fù)擔(dān)過(guò)重是長(zhǎng)期形成的問(wèn)題，也是帶有普遍性的問(wèn)題。為基層減負(fù)，如果把握不住問(wèn)題的核心本質(zhì)，就會(huì)陷入以形式主義解決形式主義的思維誤區(qū)?！狈斗甏罕硎荆平饣鶎又卫怼靶●R拉大車”難題，不能把減負(fù)簡(jiǎn)單理解為工作“減量”，而是要注重標(biāo)本兼治，通過(guò)治理轉(zhuǎn)型、制度創(chuàng)新、作風(fēng)轉(zhuǎn)變等手段達(dá)到減負(fù)目標(biāo)。

“比如推動(dòng)擴(kuò)權(quán)賦能，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。根治基層負(fù)擔(dān)過(guò)重的頑疾，要從優(yōu)化政府權(quán)責(zé)配置入手，建立邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效的基層治理體制?！狈斗甏簭?qiáng)調(diào)，這里最關(guān)鍵的是按照“依法下放、非準(zhǔn)禁入”的原則，防止職責(zé)任務(wù)隨意下沉。設(shè)置職責(zé)任務(wù)下沉的標(biāo)準(zhǔn)和門(mén)檻，職能部門(mén)下放職責(zé)任務(wù)要按照事前醞釀、提出申請(qǐng)、組織審核的程序進(jìn)行。其次，按照“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，為基層提供必要的人、財(cái)、物、權(quán)等各類保障，推動(dòng)管理權(quán)限和民生服務(wù)下放到基層，改變“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的不對(duì)等關(guān)系，確?；鶎印敖拥米?、辦得好”。

“令基層干部苦不堪言的屬地管理也必須得到科學(xué)管理，要有效減少基層屬地管理事項(xiàng)，切實(shí)解決屬地責(zé)任擴(kuò)大化等問(wèn)題，建立權(quán)力清單、規(guī)范責(zé)任清單，防止有關(guān)部門(mén)隨意‘甩鍋’。”范逢春認(rèn)為，還有就是深化精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)、規(guī)范問(wèn)責(zé)，避免問(wèn)責(zé)泛化、簡(jiǎn)單化，嚴(yán)禁任性問(wèn)責(zé)，防止問(wèn)責(zé)走樣，落實(shí)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)性和懲戒性的平衡，營(yíng)造理性與寬容的干事創(chuàng)業(yè)氛圍。

“治理‘小馬拉大車’，重在減形式主義、減官僚主義、減層層加碼?；鶎迂?fù)擔(dān)過(guò)重，問(wèn)題出在基層，根子在一些上級(jí)部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)。只有讓上級(jí)部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立和踐行正確政績(jī)觀與權(quán)力觀，改變工作作風(fēng)，才能真正將基層干部從繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)。”范逢春說(shuō)。（應(yīng)受訪者要求，文中部分人物為化名）