基層治理法治化為鄉(xiāng)村旅游護航

摘要：大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是加快推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，也是引領中國式現(xiàn)代化實現(xiàn)轉型升級的有效方式?；鶎又卫矸ㄖ位侨轿煌七M鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的重要保障環(huán)節(jié)，文章在基層治理法治化建設對鄉(xiāng)村旅游的影響的背景下，通過觀察甘肅省武威市天?？h旅游景點Z，指出景點Z在建設、運營過程中出現(xiàn)的法律風險和問題，以及形成這些風險和問題的原因，并從立法、執(zhí)法、司法三個層面的建設提出解決天祝縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題的實踐路徑，為民族地區(qū)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供法律方面的保障，助力民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興法治化建設。

近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設的不斷推進，以鄉(xiāng)村旅游為代表的新興產(chǎn)業(yè)逐漸成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的具體發(fā)展措施之一。作為地域特色鮮明、旅游資源豐富的甘肅省，為大力發(fā)展全域旅游產(chǎn)業(yè)，出臺了一系列促進旅游發(fā)展的地方性法規(guī)和行政規(guī)章；通過推動基層治理法治化的方式提升基層治理能力水平，全方位提升當?shù)芈糜螛I(yè)的服務與保障水平，在各市縣推動“旅游甘肅”的建設，在近年內(nèi)取得了一定成效。

然而，在現(xiàn)有的基層治理法治化的建設下，鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)實發(fā)展狀況是否真實地得以推進和發(fā)展？在鄉(xiāng)村旅游的維度中，如何體現(xiàn)法律與社會之間的相互影響和作用？為解釋上述問題，文章以甘肅省天?？h景點Z草原作為觀察對象，探尋基層治理法治化對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展建設的關系與影響，在法治的軌道下提出對景點Z的改進和發(fā)展建議。

景點Z的發(fā)展現(xiàn)狀

景點Z位于天祝縣域西北部，距縣城40km。西、南面以馬牙雪山為靠山，北面以烏鞘嶺為屏障，東面與松山草原遙遙相望，金強河縱流全境，地勢開闊、草原廣袤、水草豐美，高原牧場特色十分鮮明。天祝白牦牛和甘肅高山細毛羊群隨處可見。地勢平緩、地域遼闊、景色秀麗，是放牧、游玩、賽馬的理想場所。現(xiàn)今，有許多游客在夏季炎熱時節(jié)慕名前來游玩，當?shù)匾岔槕袌鲂枨螅呀?jīng)形成一定程度的發(fā)展規(guī)模，但景點Z仍存在許多法律糾紛的風險與問題。

土地使用性質(zhì)不明晰

1.土地使用需求沖突

景點Z原先只是作為當?shù)啬撩竦南募灸翀觯瑑?yōu)先保障草場的承包和放牧的需求和畜牧收入，近年來，該地區(qū)開始作為旅游景區(qū)進行開發(fā)，雖然為當?shù)啬撩駧砹诵碌慕?jīng)濟收入來源，但尚未從根本上改變牧民的主要收入結構。同時，由于牧民的土地使用需求與景區(qū)的土地利用之間存在一定的協(xié)調(diào)問題，這使得相關問題變得更加復雜，也在一定程度上給鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

2.土地使用權不明晰

根據(jù)《中華人民共和國草原法》的規(guī)定，草原的所有權屬于國家或集體。草原的使用權可通過承包的方式確定給全民所有制單位、集體經(jīng)濟組織。使用草原的單位或組織，應當履行保護、建設和合理利用草原的義務。草原承包經(jīng)營權受法律保護，可以按照自愿、有償?shù)脑瓌t依法轉讓。草原承包經(jīng)營權轉讓的受讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應當履行保護、建設和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務。在草原權屬爭議解決前，任何一方不得改變草原利用現(xiàn)狀，不得破壞草原和草原上的設施。這些規(guī)定是對草原的承包經(jīng)營權的使用和保護，但作為游客和民眾對法律規(guī)定的了解有限，是無法了解所有權人、承包經(jīng)營權單位或組織等與草原土地使用權人的相關信息，這也增加了景點Z出現(xiàn)糾紛時確定責任方的難度。

3.使用權能的認定沖突

我國的《中華人民共和國草原法》旨在保障草原的生產(chǎn)生活和基本使用，當草原作為旅游景點時，出現(xiàn)旅游的法律糾紛是通過《中華人民共和國旅游法》等進行規(guī)制的，當草原同時兼具旅游景點和草原生產(chǎn)生活使用的性質(zhì)之時，認定糾紛性質(zhì)較難。

周期性突出

景點Z是一種周期性循環(huán)的旅游景點，景點Z的價值量是波動的，當夏季逐漸結束，其旅游景點能提供的價值逐漸減少，只能在相應的周期和旅游季期間才能發(fā)揮其旅游收入和發(fā)展經(jīng)濟的作用。季節(jié)不同導致周圍環(huán)境產(chǎn)生變化，其景點范圍不能準確界定，導致《中華人民共和國旅游法》等相關法律難以確定規(guī)制對象及范圍，這種周期性特征更難以進行糾紛的定性和解決。

缺乏有效監(jiān)管

景點Z缺乏有效的監(jiān)管措施和綜合性治理。如為游客設置停車場，但缺少注意事項和警示標注，停車區(qū)和非停車區(qū)劃分不明顯，旅游區(qū)和非旅游區(qū)的設置不明晰；垃圾桶的垃圾未及時清理，時而出現(xiàn)外溢情況；景點Z在草原內(nèi)有草場劃分的鐵柵欄，但并未標注鐵柵欄的具體設置原因和用途，并未對游客乃至有效的說明和提示義務。

問題的成因

鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃推進力度不足

1.全域旅游意識執(zhí)行不足

近幾年，天?？h根據(jù)本省的旅游宣傳指示，將旅游發(fā)展建設實行“步驟化”“具體化”，出臺了《武威市“十四五”旅游業(yè)發(fā)展實施方案》《武威市文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項行動計劃》等具體計劃，雖取得了一定成效，但執(zhí)行力不足，收效欠佳。地方政策對鄉(xiāng)村旅游的制度要求與景區(qū)實際經(jīng)營層面，仍存在不少未解決的爭議問題，這些都經(jīng)歷了復雜的權責分配過程。當前法治意識的不足，一定程度上影響了全域旅游意識的有效執(zhí)行，進而可能帶來旅游糾紛風險的上升。

2.鄉(xiāng)村旅游缺乏科學規(guī)劃

“理論是一回事，實踐又是另外一回事”?；镜墓猜糜卧O施才開始啟動保障建設，不符合上位規(guī)劃的建設要求；在旅游規(guī)劃方面，地區(qū)的總體規(guī)劃與經(jīng)濟水平的現(xiàn)實狀況出現(xiàn)了不兼容的狀況。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的總體過程中，并未進行詳細規(guī)劃，這無疑給旅游景點Z的發(fā)展帶來更多問題。

基層服務體系缺乏

在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的過程中，資金、人才以及全面有效的服務也是重要的組成部分。目前，景區(qū)Z的基層服務和保障方面的工作水平還需進一步提升，但現(xiàn)已進入了發(fā)展的“瓶頸期”。

1.鄉(xiāng)村旅游基礎設施建設水平低

景區(qū)Z的基礎設施配置勉強達到基本水平，旅游季時期，專門的停車場、公廁等配套設施標注不明確，建設不足，導致停車位置和數(shù)量不能滿足游客的基本需求，這些問題在景區(qū)Z、整個甘肅的鄉(xiāng)村旅游景點都有類似問題，如果不提升基礎設施的建設水平，只會進入惡性循環(huán)的狀態(tài)。

2.鄉(xiāng)村旅游土地要素保障不到位

當?shù)貙皡^(qū)Z的土地要素保障并不到位，一方面，當前景區(qū)Z的草地屬國家所有，但在此基礎上做旅游開發(fā)，導致土地的使用性質(zhì)出現(xiàn)旅游開發(fā)和草場放牧之間識別不明。目前，草原鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，景區(qū)Z的土地尚未得到充分有效的利用，仍有較大的優(yōu)化空間。另一方面，由于草地本身的特殊性，同一塊草地是由不同的經(jīng)營者和承包者去承包和使用，在承包和使用方面更容易產(chǎn)生草地使用糾紛。一旦解決糾紛方式并不完善，很容易引發(fā)草場糾紛。在不能確認責任人的情況下，哪怕發(fā)生了糾紛都難以厘清責任方和糾紛性質(zhì)。

基層治理法治保障不完備

1.立法層面的滯后

翻閱整個甘肅省關于旅游和草地、土地資源相關的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，以及《中華人民共和國旅游法》《中華人民共和國草原法》等相關國家法律文件，《甘南藏族自治州旅游條例》中對農(nóng)田、草原等土地與旅游的保障做了規(guī)定，但在針對游客行為的規(guī)范及相應處罰措施方面，仍有進一步細化和完善的空間?！陡拭C省草原保護條例》中規(guī)定了“開發(fā)草場應遵循保護環(huán)境的準則”，體現(xiàn)了對生態(tài)保護的重視。然而在具體條款中，對于旅游導致的環(huán)境污染以及其他問題，在過錯責任的認定和解決的措施以及后續(xù)開發(fā)等方面，仍有進一步完善和細化的必要。目前，《中華人民共和國旅游法》在游客行為規(guī)范及相關處罰方面，缺少翔實的規(guī)定，這在一定程度上給執(zhí)法工作帶來挑戰(zhàn)，需要進一步完善相關法律法規(guī)，以更好地適應旅游市場發(fā)展的需求，為執(zhí)法工作提供更充分的依據(jù)。在推進“全域旅游”的法治模式過程中，如何更具體地通過法治手段進行保障和體現(xiàn)，仍需進一步深入研究和探索。因此，需要進一步完善旅游法律法規(guī)體系，以更好地適應旅游行業(yè)的發(fā)展。

2.執(zhí)法層面的缺失

在草原保護方面，當?shù)爻雠_了一系列地方性法規(guī)，對當?shù)芈眯兄挟a(chǎn)生糾紛進行調(diào)解。但在景點Z的管理工作中，公權力機關的監(jiān)督作用未得到充分發(fā)揮，地方性法規(guī)和具體制度有待進一步完善。《甘肅省草原條例》規(guī)定：在草原上開展經(jīng)營性旅游活動應當符合有關草原保護、建設、利用規(guī)劃，并不得侵犯草原所有者、使用者和承包經(jīng)營者的合法權益，不得破壞草原植被?！陡拭C省天祝藏族自治縣草原條例》第四條規(guī)定：村民委員會應當組織、支持農(nóng)牧民進行草原保護、建設和合理利用。第三十三條規(guī)定了在草原上他人征用草原從事旅游經(jīng)營活動，要征得牧民和政府的同意和建設用地的許可，雖然對旅游開發(fā)過程中出現(xiàn)環(huán)境污染的問題做出了相關的處罰規(guī)定和依據(jù)，但在涉及草原使用與游客之間糾紛的處理方面，相關的具體措施仍需進一步完善。而在景區(qū)Z，當?shù)氐哪撩窦仁遣菰氖褂谜?，也是草原的承包?jīng)營者，同時作為旅游經(jīng)營開發(fā)的直接責任人，然而，在牧民與游客之間產(chǎn)生糾紛時，目前尚未有足夠具體、可操作性強的法律依據(jù)和執(zhí)法標準來有效應對，這在一定程度上增加了執(zhí)法工作的難度。

3.司法層面的不足

從司法保障的角度而言，旅游景點糾紛中最為突出的是土地使用糾紛、游客人身損害賠償糾紛以及生態(tài)環(huán)境破壞的系列糾紛。在現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游景區(qū)的保障體系中，相關的救濟渠道和司法保障機制還有待進一步完善。在天祝縣，目前尚未發(fā)現(xiàn)有關旅游糾紛的直接具體判決案例，景區(qū)Z內(nèi)也未明確展示通過司法途徑解決問題的聯(lián)系渠道和方式，司法保障手段的豐富性仍有提升空間。

基層治理法治建設意識不充分

提升法治建設的意識是保持法治建設長期性、系統(tǒng)性的前提，如果不能從根本層面認識到基層治理法治化建設的重要性，且不能長久堅持下去，再多的政策和法律的制定也難以改善旅游景點的建設，與普通旅游景區(qū)相比，草原景區(qū)本身聯(lián)系渠道并不方便，更需要提升當?shù)芈糜尉皡^(qū)法律糾紛“就地解決”的能力。

基層治理法治化推進鄉(xiāng)村旅游的解決路徑

提升基層法治化建設水平

應構建一個由政府牽頭、發(fā)揮牧民及游客主觀能動性、行業(yè)協(xié)會和第三方平臺監(jiān)督的自我管理和自我發(fā)展建設的良性治理機制，從根本上提升各個主體的法治意識，將法治化思維貫徹到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與建設的始終，將旅游景區(qū)的執(zhí)法水平納入基層治理考核機制。例如，在景點附近設立宣傳警示牌，在警示牌中標明發(fā)表建議的郵箱、公眾號、電話等聯(lián)系渠道，確保在發(fā)生旅游糾紛后，第一時間能夠聯(lián)系到執(zhí)法部門。司法層面，提升司法保障形式的多樣性，暢通聯(lián)系渠道，并做好法治教育和宣傳工作，尤其是對旅游法和生態(tài)環(huán)境保護等相關法律的宣傳，將糾紛出現(xiàn)的風險扼殺在萌芽狀態(tài)，共同推動旅游景區(qū)的法治化發(fā)展。

發(fā)揮當?shù)啬撩竦闹饔^能動性

政府的旅游管理體制要與當?shù)卮迕褡灾沃贫扔袡C結合，牧民應對草場具體界線的劃分做好明確的標識，勸導游客不要跨越鐵柵欄，防止、減少當?shù)啬撩窨赡墚a(chǎn)生的草場糾紛來源。激活景區(qū)Z的發(fā)展動力，讓當?shù)啬撩裰苯酉硎艿骄皡^(qū)發(fā)展的收益。開展提升當?shù)啬撩穹ㄖ埔庾R的教育培訓，形成牧民對景區(qū)的直接監(jiān)督，使牧民及時制止游客破壞旅游設施和污染環(huán)境的行為，避免旅游開發(fā)損害生態(tài)環(huán)境，可通過草場補貼或其他激勵形式補償當?shù)啬撩?。提升當?shù)啬撩駞⑴c景區(qū)經(jīng)營建設的參與感和自豪感。

隨著鄉(xiāng)村振興的不斷深入，鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展程度與鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉型升級等指標高度掛鉤，對基層社會治理體系和能力的執(zhí)行需求提出了更高的要求?；鶎又卫矸ㄖ位荒苤煌Ａ粼谡卫恚€要更深一步指導并提升當?shù)氐泥l(xiāng)村旅游發(fā)展和建設。在立法、執(zhí)法、司法三個環(huán)節(jié)，加強景區(qū)Z周邊地區(qū)的旅游法治保障，推進新時代鄉(xiāng)村旅游地區(qū)的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

湖南省教育廳重點項目“協(xié)同視域下鄉(xiāng)村‘五治融合’的機理及機制研究”（23A0409）；湘西自治州法學會重點項目“司法改革背景下基層法院隊伍建設的問題及對策——以湘西州為例”（ZSP2024147）。