政府引導(dǎo)基金與股權(quán)財(cái)政轉(zhuǎn)型：政策創(chuàng)新與實(shí)踐路徑

摘"要：

面對(duì)傳統(tǒng)“土地財(cái)政”模式增長(zhǎng)乏力的困境，中國(guó)地方政府正加速向“股權(quán)財(cái)政”轉(zhuǎn)型，以政府引導(dǎo)基金為核心工具，通過(guò)資本運(yùn)作撬動(dòng)社會(huì)資本，驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。本文結(jié)合南漳縣實(shí)踐案例及行業(yè)數(shù)據(jù)，系統(tǒng)剖析股權(quán)財(cái)政的邏輯優(yōu)勢(shì)與轉(zhuǎn)型必然性，揭示政府引導(dǎo)基金“杠桿撬動(dòng)、長(zhǎng)期收益、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向”的核心價(jià)值，并以合肥“以投帶引”模式為例，驗(yàn)證其在產(chǎn)業(yè)集群培育中的有效性。文章進(jìn)一步指出當(dāng)前政府引導(dǎo)基金發(fā)展面臨的瓶頸，包括隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、績(jī)效管理短板、縣級(jí)基金盲目擴(kuò)張等，并提出分級(jí)審批、市場(chǎng)化遴選、強(qiáng)化投后管理等政策優(yōu)化路徑。研究強(qiáng)調(diào)，隨著《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“2025國(guó)辦1號(hào)文”）的落地，政府引導(dǎo)基金將進(jìn)入規(guī)范化與高質(zhì)量發(fā)展新階段，其功能定位從“招商引資”轉(zhuǎn)向“政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)”，未來(lái)需在合規(guī)性、市場(chǎng)化與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向間尋求平衡，為全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)提供長(zhǎng)效動(dòng)能。

關(guān)鍵詞：

政府引導(dǎo)基金；股權(quán)財(cái)政；基金招商；財(cái)政資本化；高質(zhì)量發(fā)展

一、股權(quán)財(cái)政的價(jià)值邏輯與轉(zhuǎn)型必然性

（一）土地財(cái)政的局限性

土地財(cái)政長(zhǎng)期依賴國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，但近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，土地出讓收入占GDP比重逐年下降。2024年土地出讓收入較上年下降16%，相較于2021年高位累計(jì)下降441%，接近于商品房銷售額近三年的累計(jì)降幅，占GDP比重僅為36%。地方財(cái)政自給率普遍不足，2024年各省份的財(cái)政自給率有所下降，平均財(cái)政自給率僅為44%，低于2023年的444%，依賴中央轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)融資的模式難以為繼。

（二）股權(quán)財(cái)政的崛起

股權(quán)財(cái)政通過(guò)政府投資基金參與市場(chǎng)化投資，以“財(cái)政資金引導(dǎo)+社會(huì)資本協(xié)同”的模式，實(shí)現(xiàn)資本增值與產(chǎn)業(yè)扶持雙重目標(biāo)。其核心優(yōu)勢(shì)包括：

1杠桿效應(yīng)：財(cái)政資金通過(guò)母子基金架構(gòu)放大投資規(guī)模，南漳縣成立政府引導(dǎo)基金和國(guó)投母基金，即為例證。

2長(zhǎng)期收益：股權(quán)投資收益覆蓋全生命周期，相較土地財(cái)政的短期性更具可持續(xù)性。

3產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向：聚焦硬科技、產(chǎn)業(yè)鏈補(bǔ)鏈等領(lǐng)域，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（三）合肥模式的啟示

合肥市通過(guò)“以投帶引”模式，以政府投資基金入股京東方、蔚來(lái)等企業(yè)，帶動(dòng)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集群落地，驗(yàn)證了股權(quán)財(cái)政在產(chǎn)業(yè)培育中的有效性。其成功關(guān)鍵在于：精準(zhǔn)選擇賽道、市場(chǎng)化決策機(jī)制及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)設(shè)計(jì)。合肥市通過(guò)股權(quán)財(cái)政推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。數(shù)據(jù)顯示，京東方和蔚來(lái)等項(xiàng)目落地后，合肥的相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條逐步完善，吸引了大量的上下游企業(yè)投資，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和稅收的增長(zhǎng)。特別是在半導(dǎo)體和新能源汽車領(lǐng)域，合肥的產(chǎn)業(yè)集群已成為全國(guó)乃至全球的重要制造基地。

二、政府引導(dǎo)基金的發(fā)展現(xiàn)狀與運(yùn)作模式

（一）政府引導(dǎo)基金發(fā)展概況

政府引導(dǎo)基金是指由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金，旨在通過(guò)投資參股、跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞揭龑?dǎo)社會(huì)資本投向重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。其與股權(quán)投資的關(guān)系在于，政府引導(dǎo)基金通常作為有限合伙人參與股權(quán)投資基金，通過(guò)股權(quán)投資的形式，既發(fā)揮了財(cái)政資金的杠桿作用，又有效整合了社會(huì)資本，共同支持具有創(chuàng)新能力和成長(zhǎng)潛力的企業(yè)，為我國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)的發(fā)展注入活力，實(shí)現(xiàn)政府意圖與市場(chǎng)力量的有機(jī)結(jié)合。

公司制、有限合伙制和契約制是政府引導(dǎo)基金的三種主要組織形式，它們?cè)谶\(yùn)作機(jī)制、法律責(zé)任和管理結(jié)構(gòu)上各有特點(diǎn)。公司制政府引導(dǎo)基金以股份有限公司或有限責(zé)任公司形式設(shè)立，具有獨(dú)立法人地位，決策流程規(guī)范，股東責(zé)任明確，但可能面臨較高的稅負(fù)和較復(fù)雜的決策程序。有限合伙制政府引導(dǎo)基金由普通合伙人和有限合伙人組成，普通合伙人負(fù)責(zé)管理，有限合伙人負(fù)責(zé)出資，具有較好的激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)隔離，但合伙協(xié)議的變更較為復(fù)雜，且對(duì)普通合伙人的依賴性較強(qiáng)。契約制政府引導(dǎo)基金基于信托契約建立，管理靈活，成本較低，但權(quán)益調(diào)整和利益分配機(jī)制較為復(fù)雜，且契約的變更相對(duì)困難。比較而言，公司制更側(cè)重于穩(wěn)定性與規(guī)范性，有限合伙制更強(qiáng)調(diào)靈活性與激勵(lì)性，而契約制則在中短期項(xiàng)目中更具成本優(yōu)勢(shì)（表1）。

截至2024年年末，中國(guó)政府引導(dǎo)基金累計(jì)規(guī)模已達(dá)335萬(wàn)億元，累計(jì)數(shù)量達(dá)1627只。2024年，新增省級(jí)政府引導(dǎo)基金規(guī)模為1944億元，較2023年同期上升175%，也是自2016年以來(lái)規(guī)模增長(zhǎng)較快的年份，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)了不可替代的力量。政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)三大趨勢(shì)，具體如下。

1層級(jí)下沉：省級(jí)以下基金占比提升，縣級(jí)基金逐步興起，如南漳縣5億元政府引導(dǎo)基金。

2專業(yè)化分工：從綜合性基金轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，如深圳“20+8”產(chǎn)業(yè)基金集群。

3政策松綁：2025國(guó)辦1號(hào)文明確“降低返投比例”“取消注冊(cè)地限制”，推動(dòng)基金回歸市場(chǎng)化本質(zhì)。

（二）政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作模式

國(guó)資和政府引導(dǎo)基金持續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位。具體來(lái)看，2024年在4556家機(jī)構(gòu)有限合伙人（LP）中，國(guó)資背景和政府引導(dǎo)基金的數(shù)量達(dá)到2709家，較2023年的2266家增長(zhǎng)1955%。其占比也從5176%提升至5946%，成為市場(chǎng)主力。從出資活躍度來(lái)看，2024年國(guó)資和政府引導(dǎo)基金共完成3993筆出資，占全部機(jī)構(gòu)LP總出資筆數(shù)的6550%。從出資規(guī)模來(lái)看，其累計(jì)認(rèn)繳出資額高達(dá)1254277億元，占總額的8158%，較2023年的7743%進(jìn)一步提升。

國(guó)資和政府引導(dǎo)基金在2024年的大規(guī)模出資，為股權(quán)投資市場(chǎng)注入了穩(wěn)定資金，在市場(chǎng)整體收縮的背景下發(fā)揮了逆周期調(diào)節(jié)作用。它們?cè)谝龑?dǎo)社會(huì)資本、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新和發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

1架構(gòu)設(shè)計(jì)：主流采用“引導(dǎo)基金—母基金—子基金”三級(jí)架構(gòu)，南漳縣同時(shí)設(shè)立政府引導(dǎo)基金（財(cái)政出資5億元）、國(guó)投母基金（國(guó)有資本出資10億元）以及南漳縣清大水鏡項(xiàng)目子基金（國(guó)有資本出資5億元），形成差異化定位。

2投資限制：根據(jù)《政府引導(dǎo)基金暫行管理辦法》，禁止從事股票、期貨等高風(fēng)險(xiǎn)投資，并要求單項(xiàng)目投資額不超過(guò)基金規(guī)模的20%。

3返投機(jī)制：傳統(tǒng)返投比例多為1～3倍，但2025年國(guó)辦1號(hào)文試點(diǎn)地區(qū)已逐步取消硬性要求，轉(zhuǎn)向“政策目標(biāo)綜合考核”。

政府引導(dǎo)基金的協(xié)同監(jiān)管體系是由財(cái)政部門、發(fā)展改革部門以及證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成的綜合性監(jiān)管架構(gòu)。在這一體系中，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)政府引導(dǎo)基金的預(yù)算管理、資金撥付和績(jī)效評(píng)價(jià)，確保基金運(yùn)作符合財(cái)政資金使用的規(guī)定和要求，同時(shí)監(jiān)督基金的風(fēng)險(xiǎn)控制和財(cái)務(wù)穩(wěn)健。發(fā)展改革部門則側(cè)重于政府引導(dǎo)基金的投資方向和政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，負(fù)責(zé)審批基金設(shè)立、投資計(jì)劃和政策指導(dǎo)，確?；鹜断蚍蠂?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)對(duì)政府引導(dǎo)基金的市場(chǎng)行為進(jìn)行監(jiān)管，包括基金募集、投資運(yùn)作、信息披露等環(huán)節(jié)，以維護(hù)股權(quán)投資市場(chǎng)的秩序，保護(hù)投資者合法權(quán)益。這三個(gè)部門的協(xié)同監(jiān)管形成了一個(gè)全方位、多層次的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，有效保障了政府引導(dǎo)基金的健康運(yùn)行和功能發(fā)揮（表2）。

根據(jù)2025國(guó)辦1號(hào)文，后續(xù)有關(guān)部門將按職責(zé)分工制定出臺(tái)政府引導(dǎo)基金預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)管理、績(jī)效考核、信息統(tǒng)計(jì)、信用建設(shè)、登記備案等配套細(xì)則，以《政府投資基金暫行管理辦法》和《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》為核心，配以諸多配套細(xì)則，構(gòu)建“1+N”制度體系。2025國(guó)辦1號(hào)文件將地區(qū)政府引導(dǎo)基金的統(tǒng)籌管理工作收歸于省級(jí)政府，具體而言，省級(jí)政府將對(duì)于其轄區(qū)內(nèi)的省級(jí)、市級(jí)乃至區(qū)級(jí)政府引導(dǎo)基金的總體布局、投資領(lǐng)域和設(shè)立要求予以明確。未來(lái)，部分省級(jí)政府可能將結(jié)合2025國(guó)辦1號(hào)文精神和本省的產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件修訂及完善該省政府引導(dǎo)基金管理規(guī)定。

三、政府引導(dǎo)基金發(fā)展瓶頸與政策應(yīng)對(duì)措施

（一）基金發(fā)展瓶頸

1資金來(lái)源不規(guī)范，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇。部分地方政府在基金資金來(lái)源上存在不規(guī)范行為，通過(guò)違規(guī)舉債或強(qiáng)制國(guó)企注資基金。這不僅增加了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。同時(shí)，部分地方政府未充分評(píng)估財(cái)力，導(dǎo)致財(cái)政緊張，影響公共服務(wù)，甚至可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定。

2績(jī)效管理薄弱，短期考核主導(dǎo)。地方政府在基金績(jī)效考核中過(guò)度關(guān)注短期財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視了政策目標(biāo)與長(zhǎng)期效益的評(píng)估。這導(dǎo)致基金過(guò)于注重短期收益，忽視產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和長(zhǎng)期戰(zhàn)略價(jià)值。缺乏科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致管理缺乏有效監(jiān)督與激勵(lì)機(jī)制，影響基金的健康發(fā)展。

3縣級(jí)基金盲目擴(kuò)張，資源配置失衡。近年來(lái)，部分縣區(qū)政府盲目跟風(fēng)設(shè)立基金，未考慮產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源稟賦和財(cái)政承受能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2024年6月，全國(guó)縣級(jí)政府引導(dǎo)基金已突破2000只，其中近30%存在重復(fù)設(shè)立問(wèn)題?；鹨?guī)模普遍不足3億元，難以形成有效投資能力。部分縣區(qū)將超過(guò)15%的財(cái)政收入投入基金，嚴(yán)重?cái)D壓民生支出，影響財(cái)政可持續(xù)性。

4招商引資過(guò)度依賴，政策目標(biāo)偏離。地方政府將基金過(guò)度作為招商引資工具，導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離。為吸引企業(yè)落戶，部分地方政府設(shè)定過(guò)高的返投比例和嚴(yán)格的注冊(cè)地限制，忽視基金的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)功能。例如，某沿海開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)定200%的返投比例，強(qiáng)制將60%資金投入本地基建，背離產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)初衷。這種“賠本招商”模式導(dǎo)致地方政府引導(dǎo)基金的平均收益率低于市場(chǎng)化基金，影響基金可持續(xù)發(fā)展。

5盲目投資熱門賽道，同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)加劇。地方政府缺乏對(duì)本地資源稟賦的分析，盲目跟風(fēng)投資熱門賽道如新能源、半導(dǎo)體等。2024年，新能源領(lǐng)域政府引導(dǎo)基金規(guī)模突破萬(wàn)億元，其中40%資金流向已產(chǎn)能過(guò)剩的鋰電池環(huán)節(jié)。過(guò)度集中投資加劇同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，推高資產(chǎn)價(jià)格，可能引發(fā)泡沫，影響基金的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。

6存量基金低效運(yùn)作，資源配置不當(dāng)。截至2024年底，全國(guó)超過(guò)600只政府引導(dǎo)基金的實(shí)際投資進(jìn)度低于30%，約40%的基金存在投資方向交叉問(wèn)題。例如，中部省份設(shè)立的三只半導(dǎo)體基金竟同時(shí)投資同一家未上市企業(yè)，反映資源配置錯(cuò)位。部分基金未結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)實(shí)際，投資方向與地方需求脫節(jié)，影響了基金的整體效能。

（二）政策核心要點(diǎn)

1概念界定：政府引導(dǎo)基金和國(guó)資基金并非同等概念。從指導(dǎo)意見(jiàn)定義的對(duì)象來(lái)看，只有最上層的財(cái)政預(yù)算出資基金屬于指導(dǎo)意見(jiàn)規(guī)制的“政府引導(dǎo)基金”。政府引導(dǎo)基金主要目標(biāo)是社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，而國(guó)資基金更側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益。

2分級(jí)審批：中央財(cái)政基金由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)地市級(jí)基金由同級(jí)政府批準(zhǔn)，縣級(jí)基金嚴(yán)控并由上級(jí)政府審批。一方面，“縣級(jí)基金”屬于嚴(yán)控范疇，需由上級(jí)政府審批并論證充分的合理性、必要性；另一方面，縣級(jí)政府新設(shè)基金管理人也是“嚴(yán)控”范疇（表3）。

3容錯(cuò)機(jī)制：參考上海、湖北等地經(jīng)驗(yàn)，對(duì)因技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)或不可抗力導(dǎo)致的損失予以免責(zé)，降低“不敢投”顧慮。例如：2024年12月25日，上海市國(guó)資委出臺(tái)全國(guó)首個(gè)省級(jí)國(guó)資基金考核評(píng)價(jià)制度文件《市國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)私募股權(quán)投資基金考核評(píng)價(jià)及盡職免責(zé)試行辦法》第16條規(guī)定了五類免責(zé)情形。

4定位重構(gòu)：明確政府引導(dǎo)基金須服務(wù)“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”，弱化招商引資職能。2025國(guó)辦1號(hào)文明確取締招商型基金后，不單是一個(gè)口號(hào)的變化，后續(xù)逐漸在設(shè)立審批、審計(jì)稽核、績(jī)效評(píng)價(jià)上也會(huì)慢慢地體現(xiàn)出引導(dǎo)效果，逐步轉(zhuǎn)向?qū)Α罢吣繕?biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況”的拆解和落地。

5市場(chǎng)化遴選：地方財(cái)政出資設(shè)立政府投資基金原則上不可以指定而應(yīng)當(dāng)一律進(jìn)行市場(chǎng)化比選?；鸸芾砣隧毠_(kāi)競(jìng)聘，南漳縣政府引導(dǎo)基金和國(guó)投母基金受托管理人——長(zhǎng)江創(chuàng)業(yè)投資基金管理有限公司通過(guò)遴選程序合規(guī)落地。

6子基金直投：市場(chǎng)化子基金應(yīng)直接投出政府資金，避免空轉(zhuǎn)。地方政府設(shè)立的基金層級(jí)受限，比如過(guò)往市級(jí)母基金投區(qū)級(jí)母基金，區(qū)級(jí)母基金再投市場(chǎng)化直投子基金，這種多層母基金結(jié)構(gòu)可能受到一些影響。

7基金分類差異：創(chuàng)投類側(cè)重投早、投小、投長(zhǎng)期、投硬科技，解決“卡脖子”問(wèn)題，鼓勵(lì)母子基金結(jié)構(gòu)，適當(dāng)提高政府出資比例、延長(zhǎng)存續(xù)期和績(jī)效評(píng)價(jià)周期；產(chǎn)業(yè)類重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合母基金和直投方式。

8強(qiáng)化投后管理：政府可通過(guò)監(jiān)督投向、跟蹤進(jìn)度、委派觀察員等間接方式監(jiān)管母基金管理人，避免行政干預(yù)；母基金加強(qiáng)對(duì)子基金的投向、運(yùn)作與財(cái)務(wù)監(jiān)督，強(qiáng)化盡職調(diào)查，為盡職免責(zé)奠定基礎(chǔ)。

9健全風(fēng)險(xiǎn)防控：“四個(gè)不得”即不得以基金財(cái)產(chǎn)與關(guān)聯(lián)方進(jìn)行不正當(dāng)交易或利益輸送；不得從事法律、法規(guī)或行業(yè)規(guī)章禁止的業(yè)務(wù)；不得新增地方政府隱性債務(wù)；不得強(qiáng)制要求國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)出資或墊資。

10．避免重設(shè)基金：原則上，同一政府不會(huì)在同一行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)重復(fù)設(shè)立政府投資基金。然而，不同的政府投資基金可以共同參與同一項(xiàng)目的投資或在同一項(xiàng)目上進(jìn)行后續(xù)投資。對(duì)于已經(jīng)存在的同類型基金，不要求強(qiáng)制合并或注銷，而是鼓勵(lì)通過(guò)基金重組的方式進(jìn)行調(diào)整。新設(shè)同類型基金將受到一定的限制。

四、基金招商模式演變與縣域招商破解之道

（一）基金招商模式演變

2015年11月，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈政府投資基金暫行管理辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)），為政府財(cái)政資金通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金進(jìn)行股權(quán)投資提供了制度支持，標(biāo)志著中國(guó)各地政府引導(dǎo)基金進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展階段。

在初期，地方政府普遍采用參股子基金模式。具體來(lái)說(shuō)，政府出資30%，基金管理人募集其余70%的社會(huì)資本，共同設(shè)立子基金。這一模式有效放大了政府財(cái)政資金的杠桿效應(yīng)，吸引社會(huì)資本參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升了財(cái)政資金使用效益。因此，政府引導(dǎo)基金成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具。

政府引導(dǎo)基金的蓬勃發(fā)展促進(jìn)了中國(guó)股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)的成長(zhǎng)。根據(jù)基金業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)，截至2024年12月，私募股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資基金管理人合計(jì)為12083家；私募股權(quán)投資基金數(shù)量為30282只，存續(xù)規(guī)模為1094萬(wàn)億元；創(chuàng)業(yè)投資基金數(shù)量為25133只，存續(xù)規(guī)模為336萬(wàn)億元。

然而，根據(jù)2025國(guó)辦1號(hào)文，以參股子基金返投方式進(jìn)行招商的基金招商模式將終結(jié)。這并不意味著地方政府失去了通過(guò)基金推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，而是要求地方政府更加科學(xué)靈活地運(yùn)用政府引導(dǎo)基金。

與傳統(tǒng)的參股子基金返投模式相比，合肥市的“基金招商”模式具有兩個(gè)顯著特點(diǎn)。一是合肥的招商基金主要來(lái)自地方國(guó)資平臺(tái)，由地方國(guó)資平臺(tái)組建基金并直接投資企業(yè)。二是合肥的基金招商聚焦鏈主企業(yè)，緊密結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。相比之下，子基金返投模式面臨較多投資困境?；鸸芾砣诵枰诳紤]財(cái)務(wù)回報(bào)的同時(shí)，還要兼顧地方返投要求，造成“既要、又要、還要”的局面，難以兼顧各方目標(biāo)。

合肥的基金招商模式則更加簡(jiǎn)潔高效。資金主要來(lái)自地方政府的國(guó)資平臺(tái)，政策目標(biāo)單一，專注于成功吸引企業(yè)落地。這使合肥的招商操作更加聚焦、靈活，并且高效執(zhí)行。根據(jù)2025國(guó)辦1號(hào)文的要求，地方政府應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，明確基金的政策目標(biāo)，并制定相應(yīng)的投資策略、管理方案，從而最大化政府引導(dǎo)基金在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

（二）縣域招商難題與破解之道

縣域地區(qū)招商面臨的主要難題包括基礎(chǔ)設(shè)施不完善、產(chǎn)業(yè)鏈單一、市場(chǎng)規(guī)模有限、人才短缺等問(wèn)題。由于縣域缺乏大城市的資源與優(yōu)勢(shì)，招商過(guò)程中的困難不言而喻。企業(yè)在選址時(shí)通?？紤]低成本要素、產(chǎn)業(yè)鏈安全和市場(chǎng)潛力，其中交通成本對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)影響較大，交通不便可能增加運(yùn)輸成本，降低投資吸引力。此外，產(chǎn)業(yè)鏈單一，配套能力不足，使得企業(yè)難以找到合適的上下游供應(yīng)商，影響生產(chǎn)效率。

解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵在于“穩(wěn)商”——通過(guò)聚焦龍頭企業(yè)或領(lǐng)軍企業(yè)，帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。具體措施包括完善基礎(chǔ)設(shè)施、提供技術(shù)研發(fā)支持、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)廠房、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等。例如，南安市通過(guò)合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)，集中資源支持九牧集團(tuán)，成功構(gòu)建了完整的產(chǎn)業(yè)鏈，并推動(dòng)了相關(guān)配套企業(yè)的落地，帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

同時(shí)，場(chǎng)景招商也是一種有效策略，即圍繞新技術(shù)和新領(lǐng)域，梳理具體的招商需求，幫助企業(yè)理解當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，降低投資成本。通過(guò)場(chǎng)景招商，可以吸引符合需求的企業(yè)進(jìn)入，提升招商效率。此外，地方政府還可以通過(guò)扶持本地有潛力的中小企業(yè)，幫助其成長(zhǎng)為鏈主企業(yè)，從而帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

五、政府引導(dǎo)基金的未來(lái)趨勢(shì)

政府引導(dǎo)基金的發(fā)展呈現(xiàn)出以下趨勢(shì)：一是基金規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，隨著“土地財(cái)政”低迷，政府將加快發(fā)展“股權(quán)財(cái)政”。二是基金質(zhì)量不斷提升，進(jìn)入整合優(yōu)化、高質(zhì)量發(fā)展的新階段。三是競(jìng)爭(zhēng)加劇，具備專業(yè)優(yōu)勢(shì)和項(xiàng)目資源的基金管理人將脫穎而出，單純依靠收取管理費(fèi)的管理人將面臨淘汰。四是財(cái)政國(guó)資主導(dǎo)地位愈加明顯，財(cái)政、國(guó)資直接投資加上LP資金，成為股權(quán)投資市場(chǎng)的主力，基金的財(cái)政化、國(guó)資化趨勢(shì)日益加劇，且部分基金的存續(xù)期已延長(zhǎng)至10年以上。五是基金業(yè)態(tài)發(fā)生變化，從“引導(dǎo)基金”到“招商基金”，再到“投資基金”，政府引導(dǎo)基金的設(shè)立不再以招商引資為主要目的，政策導(dǎo)向鼓勵(lì)降低或取消返投比例，有助于提高財(cái)政資金使用效率，推動(dòng)基金回歸本源，落實(shí)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)要求。六是免責(zé)容虧的細(xì)則仍需進(jìn)一步完善，需建立科學(xué)的考評(píng)機(jī)制，以解決“不敢投”和“不愿投”的問(wèn)題，確保容錯(cuò)免責(zé)措施適應(yīng)不同性質(zhì)的財(cái)投和國(guó)資機(jī)構(gòu)，制定可操作的細(xì)則來(lái)保障基金運(yùn)作。

六、結(jié)論

股權(quán)財(cái)政的興起標(biāo)志著中國(guó)財(cái)政體系從“土地依賴”向“資本賦能”的轉(zhuǎn)型。政府引導(dǎo)基金作為核心載體，需在政策合規(guī)性、運(yùn)作市場(chǎng)化及產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向性之間尋求平衡。2025國(guó)辦1號(hào)文的出臺(tái)為行業(yè)規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，而地方實(shí)踐如南漳縣“2+N”產(chǎn)業(yè)基金集群為全國(guó)提供了一定的借鑒價(jià)值。未來(lái)，隨著財(cái)政資金進(jìn)一步向硬科技、綠色經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域傾斜，政府引導(dǎo)基金將在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

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