事業(yè)單位基建項(xiàng)目內(nèi)部控制建設(shè)探討——以氣象部門為例

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，事業(yè)單位基建項(xiàng)目作為推動(dòng)城市發(fā)展和提升公共服務(wù)水平的重要抓手，有力推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但隨之相關(guān)財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算中也暴露出一些問題。通過研究氣象部門從項(xiàng)目申報(bào)、過程監(jiān)督到后期管理的全流程，從財(cái)務(wù)視角分析事業(yè)單位基建內(nèi)部控制存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制在決策、審批、施工等方面存在內(nèi)外部問題?；诖?，設(shè)計(jì)一套具體可執(zhí)行的流程，以期為今后重點(diǎn)工程立項(xiàng)執(zhí)行提供參考。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；基建項(xiàng)目；內(nèi)部控制；財(cái)務(wù)管理；氣象部門

0 引言

氣象部門基建項(xiàng)目具有規(guī)模大、包含子項(xiàng)目多、投資周期長、地方配套無法同步、具體業(yè)務(wù)區(qū)域性強(qiáng)等特點(diǎn)。由于是垂直管理單位，全國氣象部門一盤棋，也間接導(dǎo)致其基建項(xiàng)目鋪設(shè)范圍很廣，項(xiàng)目管理面臨諸多挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)[1-2]。

大型在建項(xiàng)目實(shí)施中，投資決策失誤導(dǎo)致巨額虧損，截留、擠占、挪用建設(shè)資金，預(yù)決算超標(biāo)等現(xiàn)象比比皆是，嚴(yán)重影響了投資效益。這些問題產(chǎn)生的原因是多方面的，但毋庸置疑，最重要的原因之一是氣象部門在基建項(xiàng)目管理中缺乏有效的內(nèi)部控制制度。加強(qiáng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，提高項(xiàng)目管理水平，建立健全基建項(xiàng)目內(nèi)部控制體系，研究出一套可行、可控的內(nèi)部控制流程，對(duì)于提升事業(yè)單位基建項(xiàng)目管控水平，提高資金使用效率，提升基建項(xiàng)目社會(huì)效益，具有十分重要的意義。

本文基于氣象部門視角，闡述在基建項(xiàng)目中建立完善內(nèi)部控制制度的必要性。這不僅有助于優(yōu)化資金利用效率，而且有助于預(yù)防項(xiàng)目建設(shè)中的腐敗問題，從根本上確保基建項(xiàng)目的順利實(shí)施。

1 氣象部門基建項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.1 內(nèi)部控制環(huán)節(jié)薄弱

內(nèi)部控制環(huán)節(jié)薄弱主要表現(xiàn)為：疏于建立一套完整、可控的決策管理機(jī)制，具體來說就是由于制度設(shè)計(jì)不周全、管理者能力受限等[3]，項(xiàng)目缺乏有效的議事決策機(jī)制和流程，可能出現(xiàn)個(gè)人專斷、盲目決策的現(xiàn)象，從而引發(fā)工程管理風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告編審缺乏專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，后期實(shí)施過程中無法落地，或者與國家相關(guān)法律法規(guī)不符、與實(shí)施單位的實(shí)際發(fā)展需要不吻合，使項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；設(shè)計(jì)與預(yù)算編制不合理、不科學(xué)，與實(shí)際情況不符，導(dǎo)致項(xiàng)目投資估算不準(zhǔn)確，概算、預(yù)算脫離實(shí)際，概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算[4]。

1.2 外部不可控因素較多

外部不可控因素較多主要為：未提前與相關(guān)審批部門做好及時(shí)、有效的溝通，或者材料提供不齊全，導(dǎo)致審批不通過或?qū)徟Y(jié)果不理想，項(xiàng)目立項(xiàng)后無法實(shí)施；抑或未按規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，招標(biāo)程序不規(guī)范，缺乏公平、公開、公正，導(dǎo)致人為操縱和控制，帶來廉政風(fēng)險(xiǎn)；招標(biāo)文件編制不準(zhǔn)確、不完整，未經(jīng)嚴(yán)格審查，可能影響招標(biāo)質(zhì)量和后期工作的開展[5]。工程施工管理過程中缺乏有效管理機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致施工進(jìn)度、施工質(zhì)量、施工安全等各方面出現(xiàn)不可控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[6]。

1.3 項(xiàng)目監(jiān)督不規(guī)范

基建項(xiàng)目在氣象部門的實(shí)施往往跨越數(shù)個(gè)財(cái)政年度，周期較長。這種項(xiàng)目周期導(dǎo)致個(gè)別氣象部門在項(xiàng)目實(shí)施過程中逐漸放松了監(jiān)管。此外，很多大型基建項(xiàng)目往往涉及多個(gè)單位參與建設(shè)。這些單位所分包的基建項(xiàng)目相關(guān)合同資金不能得到有效、合理配置，導(dǎo)致極個(gè)別單位對(duì)自己所承擔(dān)項(xiàng)目的重視程度大大降低。同時(shí)，氣象部門的基建資金來源多種多樣，特別是地方財(cái)政的配套資金時(shí)常無法按時(shí)到位，這些因素都加大了項(xiàng)目監(jiān)管的難度。

1.4 預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

氣象部門基建項(xiàng)目往往在較晚的時(shí)間點(diǎn)發(fā)布資金使用計(jì)劃，而這些資金多以年度末追加的方式進(jìn)行分配。這種資金分配模式可能導(dǎo)致氣象部門難以根據(jù)建設(shè)流程合理地規(guī)劃和使用資金。為了保證預(yù)算執(zhí)行如期完成，部分氣象部門可能會(huì)違背合同條款，提前支付工程款或進(jìn)行不合規(guī)的預(yù)付款操作，試圖加快項(xiàng)目資金使用進(jìn)度。

2 氣象部門基建項(xiàng)目內(nèi)部控制設(shè)計(jì)具體流程

2.1 工程前期工作主要流程

氣象部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室根據(jù)實(shí)際情況提出初步的基建工程意向并編制項(xiàng)目建議書，或者委托有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制項(xiàng)目建議書，經(jīng)單位內(nèi)部決議后，決定是否啟動(dòng)項(xiàng)目立項(xiàng)工作。重要項(xiàng)目還需要經(jīng)政府審批部門審批或備案。完成立項(xiàng)審批后，相關(guān)業(yè)務(wù)科室開始籌備基建項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)前的準(zhǔn)備工作，并對(duì)前期設(shè)計(jì)單位、勘察單位的成果進(jìn)行審核，提出修改意見，經(jīng)氣象部門內(nèi)部審批后，最終確定施工方案和總預(yù)算并辦理建設(shè)、人防、消防、用地等審批手續(xù)。基建管理科室進(jìn)行招標(biāo)前準(zhǔn)備工作，履行內(nèi)部審批程序；通過后，委托招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行招投標(biāo)，并在確認(rèn)結(jié)果后進(jìn)行中標(biāo)公示；公示結(jié)束后，與施工單位簽訂合同。

2.2 工程施工主要流程

施工單位根據(jù)施工合同編制施工進(jìn)度計(jì)劃，依據(jù)進(jìn)度計(jì)劃組織施工，確保工期質(zhì)量和安全，按時(shí)提供進(jìn)度情況；監(jiān)理單位監(jiān)督進(jìn)度計(jì)劃落實(shí)情況，現(xiàn)場監(jiān)督落實(shí)。施工單位定期與氣象部門相關(guān)業(yè)務(wù)科室溝通并召開工程專題例會(huì)，研究解決施工中出現(xiàn)的問題；氣象部門基建科室安排專人進(jìn)行項(xiàng)目管理，定期收集工程進(jìn)度相關(guān)資料，并留存影像資料，協(xié)調(diào)施工管理，施工過程中如有需要調(diào)整的事項(xiàng)，提出調(diào)整意見，確保工程順利進(jìn)行；完工后，監(jiān)理單位進(jìn)行分部、分項(xiàng)驗(yàn)收，做好相關(guān)記錄。

2.3 工程竣工驗(yàn)收主要流程

施工單位完成施工建設(shè)后，向監(jiān)理單位提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)。如果不合格，根據(jù)驗(yàn)收意見責(zé)成施工單位整改并重新申請(qǐng)驗(yàn)收。監(jiān)理單位組織相關(guān)單位進(jìn)行現(xiàn)場預(yù)驗(yàn)收，提出意見并交由施工單位整改；之后，若預(yù)驗(yàn)收合格，就向氣象部門報(bào)驗(yàn)，提交竣工報(bào)告。施工單位整改完成后，負(fù)責(zé)檢查項(xiàng)目是否符合合同約定及相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?；剖医M織設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位、業(yè)務(wù)單位、使用單位對(duì)工程進(jìn)行全面驗(yàn)收。驗(yàn)收通過后，基建科室正式提交當(dāng)?shù)刭|(zhì)量監(jiān)督部門進(jìn)行驗(yàn)收，由其出具質(zhì)量驗(yàn)收意見書；氣象部門將工程項(xiàng)目移交使用部門投入使用，將工程檔案進(jìn)行整理后移交單位檔案室；施工單位根據(jù)合同約定、工程洽商調(diào)整及實(shí)際工程量編制工程價(jià)款結(jié)算書，報(bào)送監(jiān)理單位；監(jiān)理單位對(duì)結(jié)算書進(jìn)行初步審核，核減不實(shí)的工程價(jià)款并出具付款證明；基建科室組織審核，并委托第三方中介機(jī)構(gòu)對(duì)工程竣工結(jié)算價(jià)款進(jìn)行審計(jì)；第三方工程審計(jì)機(jī)構(gòu)最終確定工程價(jià)款，出具審計(jì)報(bào)告，并取得相關(guān)單位確認(rèn)；氣象部門根據(jù)第三方審計(jì)單位審計(jì)結(jié)果，按照合同約定扣除工程質(zhì)量保證金后支付工程款，由基建科室組織相關(guān)部門共同編制竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告；氣象部門內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審核，通過后，上報(bào)上級(jí)氣象主管部門；上級(jí)主管部門對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)告和審計(jì)報(bào)告進(jìn)行審批；氣象部門根據(jù)批準(zhǔn)后的竣工決算結(jié)果，進(jìn)行財(cái)務(wù)和資產(chǎn)系統(tǒng)的入賬處理。

3 氣象部門基建項(xiàng)目內(nèi)部控制措施

3.1 項(xiàng)目決策機(jī)制控制

與基建項(xiàng)目相關(guān)的重大決策必須由內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)集體研究決定，任何個(gè)人不得單獨(dú)決策或擅自改變集體決策的意見。決策過程應(yīng)有完整的書面記錄，確保項(xiàng)目決策流程科學(xué)、合理、順暢。為了保證決策質(zhì)量，研究之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專家論證和技術(shù)咨詢[7]。決策形成后，相關(guān)部門必須不折不扣地貫徹落實(shí)。

3.2 項(xiàng)目立項(xiàng)控制

對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)或較為復(fù)雜的基建項(xiàng)目，氣象部門應(yīng)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資分析，編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告?；?xiàng)目建議書編制完畢，氣象部門需進(jìn)行審核，必要時(shí)可成立專家組或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，承擔(dān)評(píng)審任務(wù)的專家組或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)不得參與項(xiàng)目建議書的編制。基建項(xiàng)目立項(xiàng)前，氣象部門必須提前與政府相關(guān)審批部門做好及時(shí)有效的溝通；基建項(xiàng)目立項(xiàng)后，氣象部門需持國家批準(zhǔn)的基建項(xiàng)目有關(guān)文件，盡快向相關(guān)政府主管部門提出申請(qǐng)，及時(shí)辦理工程相關(guān)許可證。

3.3 項(xiàng)目設(shè)計(jì)與預(yù)算控制

施工圖設(shè)計(jì)審查由氣象部門基建科室、相關(guān)業(yè)務(wù)科室、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等共同負(fù)責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和溝通解決問題，確保施工圖科學(xué)、合理并符合實(shí)際。氣象部門還應(yīng)將施工圖報(bào)送主管單位審核備案，并組織相關(guān)專業(yè)人員進(jìn)行會(huì)審。如果施工圖專業(yè)性較強(qiáng)，氣象部門還應(yīng)委托具有專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。經(jīng)批準(zhǔn)的工程概算未經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意突破。

3.4 項(xiàng)目招標(biāo)與采購控制

氣象部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和地方相關(guān)法律法規(guī)，明確招標(biāo)范圍和要求，規(guī)范招標(biāo)程序，不得人為拆解工程項(xiàng)目，以及規(guī)避招標(biāo)；采用招標(biāo)方式確定施工單位，遵循公開、公正、平等競爭原則，發(fā)布招標(biāo)公告。

3.5 項(xiàng)目施工與資金結(jié)算控制

氣象部門應(yīng)當(dāng)安排專人作為甲方代表，對(duì)項(xiàng)目施工過程進(jìn)行監(jiān)督，具體包括項(xiàng)目進(jìn)度監(jiān)督、項(xiàng)目施工質(zhì)量監(jiān)督、項(xiàng)目施工安全生產(chǎn)監(jiān)督、投資造價(jià)監(jiān)督等，督促施工單位、監(jiān)理單位及相關(guān)方履行職責(zé)，保證工程工期、質(zhì)量與生產(chǎn)安全。施工單位要制訂詳細(xì)的施工進(jìn)度計(jì)劃，報(bào)監(jiān)理單位審批后，嚴(yán)格按照進(jìn)度計(jì)劃開展工作。基建科室應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注基建項(xiàng)目的實(shí)施情況，跟進(jìn)基建項(xiàng)目的進(jìn)度，確保其按照進(jìn)度計(jì)劃開展工作，按時(shí)完成工程建設(shè)；在簽署施工合同時(shí)，必須約定全程對(duì)材料、工程設(shè)備及工程各部位和施工工藝進(jìn)行質(zhì)量檢查和檢驗(yàn)，同時(shí)記錄并簽字確認(rèn)，定期審查施工單位提交的工程質(zhì)量報(bào)告。所有相關(guān)單位，包括勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等，必須嚴(yán)格遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)，確保建設(shè)工程的安全生產(chǎn)，并依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?；?xiàng)目資金控制應(yīng)嚴(yán)格，確保項(xiàng)目概算為投資上限，不得擅自超支。資金使用需規(guī)范，經(jīng)規(guī)定程序報(bào)批，禁止挪用超額支出。

3.6 項(xiàng)目竣工決算控制

施工單位在完成工程建設(shè)后，向監(jiān)理機(jī)構(gòu)提出完工申請(qǐng)。監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)工程完成情況進(jìn)行檢查，簽署報(bào)驗(yàn)單，提交氣象部門。氣象部門在收到竣工驗(yàn)收申請(qǐng)后，會(huì)同施工單位、監(jiān)理單位的各專業(yè)人員，根據(jù)該工程的實(shí)際功能分別組成幾個(gè)專業(yè)小組，對(duì)工程進(jìn)行全面、細(xì)致的竣工預(yù)驗(yàn)收。確認(rèn)具備驗(yàn)收條件后，氣象部門基建科室負(fù)責(zé)通知勘察、設(shè)計(jì)、施工圖審查、規(guī)劃、公安消防、環(huán)保、節(jié)能、人防、電梯、檔案、監(jiān)理、施工等部門，對(duì)竣工項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)檢查，并寫出各自的專項(xiàng)檢查合格報(bào)告或準(zhǔn)許使用文件，投入使用或試運(yùn)行合格后，應(yīng)盡快編報(bào)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，并做好項(xiàng)目檔案和資金移交工作。

3.7 項(xiàng)目資產(chǎn)移交控制

工程竣工驗(yàn)收后，氣象部門基建科室負(fù)責(zé)辦理工程移交的所有手續(xù)，將上級(jí)主管部門下發(fā)的竣工財(cái)務(wù)決算批復(fù)作為工程項(xiàng)目移交的依據(jù)。資產(chǎn)使用單位可以接收工程項(xiàng)目并投入使用。保修期內(nèi)出現(xiàn)問題，由施工單位負(fù)責(zé)維修。相關(guān)業(yè)務(wù)科室應(yīng)該辦理固定資產(chǎn)登記手續(xù)，將工程項(xiàng)目作為固定資產(chǎn)進(jìn)行管理。

3.8 項(xiàng)目檔案管理控制

氣象部門應(yīng)建立完善的檔案管理制度，確立清晰的檔案管理政策和流程，包括檔案的創(chuàng)建、歸檔、保存期限和銷毀規(guī)定等方面；確保所有項(xiàng)目相關(guān)文件和信息按照統(tǒng)一的規(guī)范進(jìn)行管理，包括文件命名、分類、歸檔和檢索等流程；采用專業(yè)的檔案管理工具，使用專門的檔案管理軟件或系統(tǒng)，以便有效管理和跟蹤項(xiàng)目檔案，確保信息安全性和準(zhǔn)確性。

4 結(jié)語

氣象部門應(yīng)通過建立內(nèi)部控制體系，梳理規(guī)范各類業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其應(yīng)對(duì)策略，充分利用內(nèi)部控制“使其不能腐”的作用機(jī)理，及時(shí)堵塞制度漏洞，消除各種隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤和舞弊行為，促進(jìn)單位加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控與廉政機(jī)制建設(shè)[8]。

氣象部門應(yīng)通過基建項(xiàng)目內(nèi)部控制制度建設(shè)，重新審視和梳理現(xiàn)行的各項(xiàng)管理制度，進(jìn)一步創(chuàng)新管理機(jī)制，強(qiáng)化、優(yōu)化管理措施，提升及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和有效處置風(fēng)險(xiǎn)的能力，破解內(nèi)部監(jiān)管薄弱問題，確保各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法、合規(guī)，保障財(cái)政資金安全，不斷提高資產(chǎn)使用效益，保證項(xiàng)目信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，全面提升內(nèi)部管理水平。

氣象部門應(yīng)通過內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)，培育和塑造良好的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理文化，樹立正確的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理理念，增強(qiáng)職工內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，將內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)轉(zhuǎn)化為職工的共同認(rèn)識(shí)和自覺行動(dòng)，促進(jìn)單位建立系統(tǒng)、規(guī)范、高效的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

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收稿日期：2024-10-21

作者簡介：

王玨，男，1984年生，本科，會(huì)計(jì)師，主要研究方向：事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。

張寧，女，1991年生，本科，會(huì)計(jì)師，主要研究方向：預(yù)算會(huì)計(jì)。

吳宏榮，男，1983年生，本科，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向：事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理。

吳亞琳，女，1998年生，本科，助理工程師，主要研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。

徐飛英，女，1983年生，本科，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向：管理會(huì)計(jì)。