推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐與啟示

摘" 要" 推進(jìn)數(shù)字技術(shù)賦能城市治理，提高城市數(shù)字化治理水平，是加快數(shù)字中國建設(shè)和打造智慧城市的有力舉措。上海市普陀區(qū)將推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)作為推動城市數(shù)字化治理的牛鼻子工程，通過創(chuàng)新體制機(jī)制、搭建應(yīng)用平臺和強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)功能等方式，推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在實(shí)踐中取得了積極成效，為激發(fā)數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的潛力和提升城市治理效能提供了經(jīng)驗(yàn)啟示。

關(guān)鍵詞" 城市治理；數(shù)字技術(shù)；一網(wǎng)統(tǒng)管；上海市普陀區(qū)

城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其是大城市治理，是一道世界級難題。黨的二十大以來，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和建設(shè)數(shù)字中國被反復(fù)提及。上海市提出要以治理數(shù)字化牽引治理現(xiàn)代化，依托城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智慧城市建設(shè)，推進(jìn)城市治理的科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。上海市普陀區(qū)（以下簡稱普陀區(qū)）積極探索符合自身實(shí)際的城市治理實(shí)踐路徑，推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)落地見效。

一、普陀區(qū)推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的實(shí)踐做法

越是大城市，越要以科學(xué)化、精細(xì)化、智能化為抓手來提升大城市治理能力。[1]上海市將城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)作為推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的牛鼻子工程，普陀區(qū)于2020年建成區(qū)級城市運(yùn)行管理中心，積極探索符合自身實(shí)際的城市治理實(shí)踐路徑，推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)落地見效。

（一）創(chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)“制度+技術(shù)”融合發(fā)展

一是創(chuàng)新組織領(lǐng)導(dǎo)體制，理順管理指揮流程。普陀區(qū)設(shè)立區(qū)推進(jìn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作和政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，形成由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥、分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌推進(jìn)、業(yè)務(wù)部門具體落實(shí)的工作格局。普陀區(qū)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的日常運(yùn)維由區(qū)城運(yùn)中心負(fù)責(zé)，相關(guān)城市治理事項(xiàng)由區(qū)城運(yùn)中心牽頭相關(guān)委辦局和街鎮(zhèn)聯(lián)合處置，并搭建相應(yīng)治理平臺，完善相關(guān)處置流程。圍繞“模式革新、方式創(chuàng)新、流程重塑、體系重構(gòu)、能力升級”的總體要求，以數(shù)字化、精細(xì)化、場景化、需求化為導(dǎo)向，在市級層面“三級平臺、五級應(yīng)用”的基本組織架構(gòu)下，持續(xù)深化“1+10+N”（1個(gè)區(qū)級平臺、10個(gè)街鎮(zhèn)平臺、N個(gè)應(yīng)用場景）組織架構(gòu)和平臺建設(shè)，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的組織框架。

二是創(chuàng)新事件處置機(jī)制，完善治理閉環(huán)程序。普陀區(qū)對城市治理事件進(jìn)行全面梳理和分類，并根據(jù)各相關(guān)單位的職責(zé)職能，制定詳細(xì)的責(zé)任清單，明確各單位在各類型城市治理事件中的具體職責(zé)和分工。普陀區(qū)還制定了統(tǒng)一的處置標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各類事件的處置流程和方法，確保事件能夠得到及時(shí)和有效的處理。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的工作體系，搭建了一個(gè)具備“一屏發(fā)現(xiàn)、一口派單、一站處置、一網(wǎng)評效”功能的高效平臺，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告各類城市治理事件，并通過統(tǒng)一的派單系統(tǒng)，將事件分派給相關(guān)單位進(jìn)行處理。此外，普陀區(qū)建立了一套完整的評效體系，對事件處置的效果進(jìn)行全面評估和反饋，實(shí)現(xiàn)了“問題發(fā)現(xiàn)派單、督察處置、反饋結(jié)案、分析研判、考核評效”的事件處置全流程閉環(huán)管理。

三是創(chuàng)新制度標(biāo)準(zhǔn)體系，明晰運(yùn)營運(yùn)作規(guī)范。普陀區(qū)立足制度化保障和程序化推進(jìn)，制定一系列制度規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。例如，先后制定了《普陀區(qū)全面推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動方案》《普陀區(qū)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范》《普陀區(qū)推進(jìn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”工作要點(diǎn)》和《“數(shù)智普陀”城市運(yùn)行管理平臺接入技術(shù)規(guī)范》等規(guī)章制度，明確了平臺建設(shè)、系統(tǒng)接入、數(shù)據(jù)集成和安全保護(hù)等方面的一系列標(biāo)準(zhǔn)和要求，形成以“系統(tǒng)、引領(lǐng)、協(xié)調(diào)、開放、前瞻”為特征的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，為普陀區(qū)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營和規(guī)范化運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。

（二）搭建應(yīng)用平臺，推進(jìn)“技術(shù)+平臺”協(xié)同發(fā)展

一是強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能事件處置全流程。普陀區(qū)在事件處置全流程各個(gè)環(huán)節(jié)專門打造相對應(yīng)的應(yīng)用平臺，切實(shí)提升技術(shù)賦能城市治理的精準(zhǔn)性。第一，搭建感知和識別應(yīng)用平臺。例如，“數(shù)智普陀·物聯(lián)感知”應(yīng)用平臺，接入全區(qū)32類11余萬個(gè)物聯(lián)感知設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)物聯(lián)感知設(shè)備的統(tǒng)一接入、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一應(yīng)用，還接入人工智能算法，能夠自動識別事件性質(zhì)、類型和應(yīng)對方式，從而構(gòu)建起城市治理事件智能感知和識別的基石和底座，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)城市治理事件全方位、全時(shí)空、全鏈路智能感知。第二，搭建派單和處置應(yīng)用平臺。例如，“普陀區(qū)城運(yùn)中心綜合受理派單系統(tǒng)”應(yīng)用平臺，統(tǒng)一接入12345熱線、網(wǎng)格巡查、智能識別等360余類管理事項(xiàng)，可以對全區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一受理和一站處置。目前，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)智能派單率達(dá)90％以上，研判準(zhǔn)確率達(dá)85％以上。第三，搭建評效應(yīng)用平臺。例如，“普陀區(qū)城運(yùn)中心一網(wǎng)評效系統(tǒng)”將業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)和派單處置信息進(jìn)行匯聚，全流程追蹤城市運(yùn)行管理事項(xiàng)的處置過程，并對處置部門和工作人員進(jìn)行量化評效。同時(shí)，在匯聚大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，圍繞“安全、有序、整潔”等維度運(yùn)行指數(shù)，對城市運(yùn)行質(zhì)量進(jìn)行全方位跟蹤和評價(jià)，形成“運(yùn)行—評價(jià)—提升”的正向循環(huán)。

二是強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)賦能區(qū)域治理全領(lǐng)域。普陀區(qū)圍繞區(qū)域重點(diǎn)領(lǐng)域的事務(wù)，搭建涉及“社情民意—社會民生—公共安全”全領(lǐng)域應(yīng)用平臺，切實(shí)提高數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的實(shí)效性。第一，搭建社情民意的感知和分析應(yīng)用平臺。例如，“數(shù)智普陀·社情民意感知平臺”通過運(yùn)用10多類AI算法，對網(wǎng)格片區(qū)、12345熱線的數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析，提供熱詞排行、新詞抓取、預(yù)判預(yù)警、趨勢預(yù)判、規(guī)律預(yù)判等功能，及時(shí)、精準(zhǔn)研判社情民意的輿情態(tài)勢，為市民提供更加精準(zhǔn)的公共服務(wù)。第二，搭建一系列民生服務(wù)的應(yīng)用平臺。例如，“普陀區(qū)智慧交通管理系統(tǒng)”應(yīng)用平臺，可以監(jiān)測全區(qū)道路路況和公共交通運(yùn)輸客流，從而實(shí)時(shí)掌握全區(qū)交通運(yùn)行態(tài)勢；還可以根據(jù)停車場實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)解決城市的“停車難”等問題。此外，還接入共享單車企業(yè)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，及時(shí)掌握共享單車投放和使用情況，為優(yōu)化區(qū)域共享單車的投放布局提供支撐。第三，搭建一系列公共安全應(yīng)用平臺。例如，“普陀區(qū)互聯(lián)網(wǎng)+工地綜合監(jiān)管”應(yīng)用平臺，聚合多部門條線，促進(jìn)綜合聯(lián)動執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)對工地的全流程一體化在線管理。同時(shí)，還運(yùn)用遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)測預(yù)警等非現(xiàn)場監(jiān)管模式，提升智能化監(jiān)管水平。

（三）強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)功能，推進(jìn)“技術(shù)+需求”聯(lián)動發(fā)展

一是兼顧平急功能融合，做強(qiáng)“平急兩用”功能。普陀區(qū)圍繞“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺的“觀、管、防、聯(lián)、處”功能，建立涵蓋常態(tài)下日常城市運(yùn)行監(jiān)測管理和非常態(tài)下應(yīng)急處置管理機(jī)制。在“平時(shí)”，區(qū)級城運(yùn)系統(tǒng)發(fā)揮日常城市運(yùn)行監(jiān)測管理功能，圍繞“態(tài)勢全面感知、趨勢智能研判、資源全面統(tǒng)籌、行動人機(jī)協(xié)同”，加強(qiáng)實(shí)時(shí)分析研判；各街鎮(zhèn)城運(yùn)中心聚焦區(qū)域內(nèi)的整體運(yùn)行態(tài)勢，與區(qū)城運(yùn)中心保持緊密溝通。在“急時(shí)”，區(qū)、街鎮(zhèn)城運(yùn)中心圍繞節(jié)假日、重大活動、自然災(zāi)害、重大公共衛(wèi)生事件、應(yīng)急處突等情況，第一時(shí)間與專業(yè)部門組建指揮集群，形成聯(lián)動指揮響應(yīng)機(jī)制，以最小的成本解決最突出的問題，更好保障城市安全運(yùn)行。

二是圍繞基層實(shí)際需求，發(fā)揮縱向到底功能。例如，長壽路街道開發(fā)“長壽企業(yè)智慧管理平臺”，升級“樓長一點(diǎn)通”小程序，切實(shí)提升營商服務(wù)水平；曹楊新村街道增設(shè)智能充電樁，守護(hù)電動自行車充電安全；長風(fēng)新村街道新增垃圾廂房動態(tài)分析系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控垃圾分類情況；甘泉路街道在區(qū)內(nèi)首個(gè)試點(diǎn)創(chuàng)建“智慧菜場”，把數(shù)字技術(shù)與民生服務(wù)緊密結(jié)合起來，提升老百姓買菜便利度；石泉路街道為轄區(qū)老人安裝“一鍵通”應(yīng)急呼叫設(shè)備；真如鎮(zhèn)街道試點(diǎn)建設(shè)櫻花苑“智慧社區(qū)”，探索社區(qū)數(shù)字治理轉(zhuǎn)型新路徑；萬里街道推進(jìn)社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施智能化改造和安防系統(tǒng)智能化建設(shè)，推動綠色低碳生活新風(fēng)尚；桃浦鎮(zhèn)制定安全生產(chǎn)“職責(zé)清單”和年度“工作清單”，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”兩網(wǎng)融合賦能，加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)測預(yù)警。

三是立足委辦局職能，做實(shí)橫向到邊功能。例如，區(qū)委政法委著眼商務(wù)樓宇安全隱患風(fēng)險(xiǎn)防范，打造“智慧樓宇”；區(qū)重大辦將區(qū)內(nèi)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息接入“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“一屏總覽”，保障重大項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)；區(qū)綠化市容局針對環(huán)衛(wèi)工作，建立“可視化+智能研判+微信智能推送”的“三結(jié)合”應(yīng)用場景，推動環(huán)衛(wèi)管理工作智能化、精細(xì)化；區(qū)應(yīng)急管理局啟動“安全隱患動態(tài)清零一件事”，優(yōu)化安全生產(chǎn)，抵御自然災(zāi)害；區(qū)市場監(jiān)管局打造“普陀區(qū)一網(wǎng)統(tǒng)管智慧電梯平臺”，實(shí)現(xiàn)對電梯的數(shù)字化監(jiān)控和管理；區(qū)城管執(zhí)法局運(yùn)用無人機(jī)，為高空巡查打開“新視角”；區(qū)消防救援支隊(duì)運(yùn)用智能充（換）電設(shè)施，治理電動自行車消防安全隱患等。

二、普陀區(qū)推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的突出特征

普陀區(qū)依托數(shù)字技術(shù)手段，推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對城市運(yùn)行的全面感知、實(shí)時(shí)監(jiān)測和智能分析，實(shí)現(xiàn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動城市治理的智能化和精細(xì)化，提高城市治理效能，其突出特征如下：

（一）打破數(shù)字孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“大融合”

普陀區(qū)通過系列數(shù)智系統(tǒng)平臺的建設(shè)和聯(lián)通，打通20余個(gè)政府部門和10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)平臺系統(tǒng)，匯聚起11萬余路智能感知設(shè)備和2萬余路視頻監(jiān)控，接通80余個(gè)數(shù)字應(yīng)用場景，進(jìn)一步打破數(shù)字孤島、數(shù)字分割和數(shù)字壁壘，推進(jìn)數(shù)字融合與互通，有效支撐城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（二）緊緊圍繞城市體征，實(shí)現(xiàn)全周期“大感知”

普陀區(qū)持續(xù)對區(qū)域內(nèi)感知設(shè)備使用情況進(jìn)行評估，并根據(jù)評估情況及實(shí)際需求，動態(tài)調(diào)整和按需布設(shè)全區(qū)各類感知設(shè)備，提升物聯(lián)感知準(zhǔn)確率，使其達(dá)到97％以上，為全周期城市體征精準(zhǔn)感知打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，普陀區(qū)還依托指標(biāo)管理系統(tǒng)和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一定義、分類和管理了700余項(xiàng)城市生命體征指標(biāo)，極大地豐富了城市生命體征指標(biāo)體系，進(jìn)一步增強(qiáng)了對城市治理中趨勢性、苗頭性風(fēng)險(xiǎn)隱患的分析研判，實(shí)現(xiàn)了對城市生命體征數(shù)據(jù)的全方位、全時(shí)空和全生命周期管理。

（三）立足數(shù)據(jù)智能分析，實(shí)現(xiàn)社情民意“大研判”

普陀區(qū)依托社情民意感知系統(tǒng)，運(yùn)用AI算法對各類社情民意數(shù)據(jù)進(jìn)行智能分析，綜合研判社情民意，為相關(guān)部門提供及時(shí)的民情民意數(shù)據(jù)。同時(shí)，“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺通過對各類涉民數(shù)據(jù)的詳細(xì)分析，歸納出民眾關(guān)心的重點(diǎn)問題及突出需求，推送相關(guān)部門高效處置，從源頭解決問題，助力提升民眾滿意度。

（四）強(qiáng)化融合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)指揮“大聯(lián)合”

普陀區(qū)立足實(shí)現(xiàn)應(yīng)急處突的高效統(tǒng)一指揮，積極打造融合通信系統(tǒng)，打通各類指揮鏈條和設(shè)備平臺的壁壘，實(shí)現(xiàn)了多終端聯(lián)動和多功能指揮平臺協(xié)同運(yùn)行。打破了時(shí)空限制和設(shè)備平臺阻隔，可以在任意時(shí)空和任何終端登錄指揮平臺，及時(shí)跟進(jìn)相關(guān)事件進(jìn)展，了解一線實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，助力精準(zhǔn)指揮、高效協(xié)調(diào)和科學(xué)決策。

（五）高效辦好一件事，實(shí)現(xiàn)事件處置“大閉環(huán)”

普陀區(qū)立足統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、明確的事件定義和高效的處置流程，將全區(qū)感知設(shè)備和接報(bào)平臺進(jìn)行統(tǒng)管，借助智能識別和派單系統(tǒng)，統(tǒng)籌解決城市運(yùn)行管理中發(fā)生的各類事件，形成“事件報(bào)警、自動推送、接單處置、結(jié)果反饋、監(jiān)督考核”的事件完整處置閉環(huán)，力圖“在最低層級、最早時(shí)間，以相對最小成本解決最突出問題，實(shí)現(xiàn)線上線下協(xié)同高效處置一件事”。[2]

三、普陀區(qū)推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)啟示

普陀區(qū)以數(shù)字技術(shù)助力城市治理效能提升，通過創(chuàng)新制度、搭建場景和做實(shí)應(yīng)用等舉措，推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)躍升高能級，助推城市治理更智能、更高效、更精準(zhǔn)，取得了良好成效，積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（一）建設(shè)以人民為中心的智慧城市

在推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，必須始終堅(jiān)守“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，秉承一切為了人民和服務(wù)人民的價(jià)值立場。普陀區(qū)推進(jìn)城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，堅(jiān)持“實(shí)用為要、管用為王”，提升城市管理的精細(xì)化水平，保障城市安全高效運(yùn)行，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

（二）做實(shí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的場景應(yīng)用

數(shù)字技術(shù)賦能城市治理效能提升不是空洞的口號，不能只停留在思想認(rèn)知上，而是要落實(shí)到具體行動中，要在實(shí)實(shí)在在的場景化應(yīng)用中提升數(shù)字技術(shù)賦能城市治理的效能。要主動順應(yīng)數(shù)字時(shí)代發(fā)展新趨勢，積極利用大數(shù)據(jù)和人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，以場景化應(yīng)用持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，真正讓數(shù)字技術(shù)賦能城市治理，提升為民服務(wù)水平。

（三）完善數(shù)字治理制度體系

數(shù)字技術(shù)賦能城市治理表面上是技術(shù)手段的廣泛使用，實(shí)質(zhì)上是管理模式的深度革新，是業(yè)務(wù)流程的徹底重塑，是體制機(jī)制的整體變革。制度設(shè)計(jì)關(guān)系到技術(shù)發(fā)揮的程度。[3]在推進(jìn)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，要秉持實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)賦能城市治理制度化和程序化的革新要求，通過流程再造和體制創(chuàng)新，推動治理模式變革、治理方式重塑、治理體系重構(gòu)和治理能力升級。

（四）創(chuàng)新數(shù)字技術(shù)賦能城市治理模式

數(shù)字技術(shù)賦能城市治理是新事物，不僅需要用新的視野和新的思路去思考和研究相關(guān)理論問題，還需要用新的舉措和新的策略去推動和促進(jìn)相關(guān)實(shí)踐發(fā)展。這些“新”既包含了理念和技術(shù)的創(chuàng)新，也包含了規(guī)則和組織的創(chuàng)新。在推進(jìn)數(shù)字技術(shù)賦能城市治理過程中，要有敢于創(chuàng)新的精神和勇于創(chuàng)新的品格，以進(jìn)一步全面深化改革持續(xù)推進(jìn)城市治理的模式創(chuàng)新、服務(wù)優(yōu)化和效能提升。

參考文獻(xiàn)：

[1]顧麗梅，宋曄琴.超大城市敏捷治理的路徑及其優(yōu)化研究——基于上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”回應(yīng)社情民意實(shí)踐的分析[J].中國行政管理，2023（06）：6-14.

[2]翁士洪.技術(shù)驅(qū)動與科層統(tǒng)合：城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的交互機(jī)制[J].中國行政管理，2023（06）：42-50.

[3]陳水生.城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型：動因、內(nèi)涵與路徑[J].理論與改革，2022（01）：33-46+156.

【責(zé)任編輯：方曉紅】