對菏澤市加強防洪非工程體系建設的思考

張 瑜 趙春燕

（菏澤市洙趙新河流域工程管理處 274000）

1 菏澤市防洪體系現(xiàn)狀

菏澤市位于山東省西南部，境內除黃河灘區(qū)的379km2屬黃河流域外，其余均屬淮河流域南四湖水系，河道徑流注入南四湖。內河主要有：東魚河、洙趙新河、萬福河、勝利河、鄆巨河、鄄鄆河洙水河、太行堤河等，流域面積大于30km2的內河和河溝共199條，長3157km，平均河網(wǎng)密度0.26km/km2。其中，大于300km2的河流18條，長949km；300～100km2的河溝151條，長1376km。境內河流豐枯變化較大，屬季節(jié)性河流。

黃河流經(jīng)菏澤市西北邊境，自東明縣王夾堤村進入菏澤市，經(jīng)東牡丹區(qū)、鄄城、鄆城四縣區(qū)，至高堂村進入梁山縣境內，菏澤市黃河堤長度157km。

菏澤市引黃河有兩條重要防洪河道：一是南部的東魚河，源于東明縣劉樓村，注入昭陽湖，全長174.6km，總流域面積5923km2，其中在菏澤市的長度123.2km，流域面積5206km2，干流上建有7座大中型節(jié)制閘。二是北部的洙趙新河，它是由南四湖以西地區(qū)洙水河、趙王河截源而形成的。從東明縣穆莊至入湖口，全長140.7km，流域面積4030km2，在干流上建有6座大中型節(jié)制閘。

2 目前菏澤市防洪體系存在的問題

新中國成立以來，菏澤市政府及水管部門高度重視防洪體系建設，大力實施江河治理工程。在市管的東魚河、東魚河北支、萬福河、洙趙新河、鄆巨河、鄄鄆河、洙水河等七條大中型防洪河道上，清淤疏浚河道，修筑堤防，已初步建立了防洪工程體系，開展了水文氣象測報預報、防汛通信及計算機網(wǎng)絡、防洪法規(guī)等非工程措施建設，并為歷次戰(zhàn)勝大洪水、保障人民生命財產(chǎn)安全、為國家經(jīng)濟發(fā)展做出了重大貢獻。

但是，菏澤市現(xiàn)有防洪體系不能很好地適應新形式的需要。除工程體系上存在的問題外，從整體上講，還存在著“一手硬、一手軟”的問題，即工程體系相當較“硬”，非工程體系則十分“軟”，整個防洪體系并不完善。目前菏澤市防洪體系基本上仍是以工程體系為主，側重河道治理與堤防的修筑，而以對全社會防災管理為特征的非工程措施建設則相對薄弱，還沒有形成體系。

3 建立現(xiàn)代防洪非工程體系的必要性

工程防洪體系的減災作用無疑是最為明顯和有效的，是一項必不可少的基礎性措施，將繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的重要作用。然而工程的防災標準總是有限的，而超標準洪澇的發(fā)生是不以人的意志為轉移的，人類還不能制止它的發(fā)生，所以從某種意義上講，災害是不可避免的。同時，也并不是防洪工程的標準越高就越好，高標準工程一旦失事，所造成的災害程度往往大大超過沒有工程或者標準較低的工程的情況。所以，我們在進行江河治理的過程中，不僅要確定適當?shù)姆罏臉藴剩疫€應該探索和實施人類適應自然規(guī)律的減災措施。

防洪的根本目的就是要減免洪澇災害對經(jīng)濟社會造成的損失，保障社會和經(jīng)濟的發(fā)展。工程措施和傳統(tǒng)的抗洪搶險可以起到減免災害的作用，而通過對全社會的防災管理，諸如控制洪水危險地區(qū)的社會和經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)布災害警報、施行救災社會保障、推行公民防災教育等非工程措施也可以起到有效的減免災害的作用。社會的防災管理有其獨到的優(yōu)點，那就是它不需要以損失自然生態(tài)環(huán)境為代價，而是通過政策法規(guī)來規(guī)范社會的行為，引導社會和經(jīng)濟活動向著環(huán)境安全的地方轉移，使得人與自然能夠和諧相處，從而促進社會和經(jīng)濟的良性循環(huán)，達到可持續(xù)發(fā)展的目的，而這正是我國現(xiàn)狀防洪體系所欠缺和不足的，急需加快建設步伐。

工程防洪體系和非工程防洪體系是防洪體系的兩個方面，兩者功能各不相同，相互不能替代，只有將它們有機地結合起來，取長補短，相得益彰，才能形成一個完整的防洪體系，才能真正有效地實現(xiàn)“人與自然和諧共處，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”的目的。因此，菏澤市盡快建立適應新時代要求的現(xiàn)代防洪體系是十分必要和迫切的。

4 菏澤市防洪非工程體系的基本設想

為了適應現(xiàn)代水利的要求，加快防洪非工程體系建設，促進水利現(xiàn)代化，在繼續(xù)進行防洪工程體系建設的同時，應加快防洪非工程體系建設。非工程防洪體系的功能與工程防洪體系不同，非工程防洪體系是通過對社會的防災管理，來實現(xiàn)減免災害的。根據(jù)這一特點，菏澤市需要在大力實施防洪體系建設的同時，積極加強防洪非工程體系建設，使兩者結合起來統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調，努力構筑現(xiàn)代化防洪體系，形成社會化防洪體制。

4.1 健全防汛指揮體系

a.健全組織機構，認真落實各項防汛責任制。目前，菏澤市已制定以行政首長負責制為核心的各項防汛責任制，明確了目標、任務、責任，應在此基礎上進一步做好落實工作。一是充實調整市、縣、鄉(xiāng)防汛機構。二是落實工程責任制各技術落后崗位責任制。三是落實清障責任，按照誰設障誰清除的原則，加大組織管理力度，于主汛期前完成清障任務。四是對在建工程落實度汛跨汛施工方案，責任到人，確保安全度汛。

b.制定和完善防洪預案。制定和完善防御洪水方案、水利工程調度方案和調度規(guī)程，完善洙趙新河、東魚河等市區(qū)內主要防洪河道基本資料的調查、整理工作，各縣區(qū)防汛指揮部針對本轄區(qū)內防洪工程現(xiàn)狀，修訂與完善轄區(qū)內主要防洪河道的防洪預案。

4.2 大力推行洪水保險制度

洪水保險被發(fā)達國家視為與防洪工程建設同等重要的防洪減災措施。隨著傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利的轉變，要大力推行洪水保險制度，把它作為一項系統(tǒng)工程，建立一套完善的法規(guī)體系和工作體系，與行蓄洪區(qū)建設等結合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，整體推進。

4.3 重視河道淤積問題

為解決河道和河口淤積問題，應通過實踐、認識，再實踐、再認識，不斷總結經(jīng)驗，開展科學研究，尋求防沙、治沙、減淤的理論和措施。

4.4 加強公民防災教育

加強公民防災教育，提高公民對自然規(guī)律的認識。只有全體公民自覺地積極地參與防災減災，防災減災事業(yè)才能步入良性循環(huán)的機制，社會和經(jīng)濟發(fā)展才能得到可靠的環(huán)境安全保障。

公民教育的形式是多層面的。對中小學生，自然知識和防災減災知識應該進入教科書中，予以普及；對全社會，可以通過廣播電影電視、報刊雜志書籍、公益廣告宣傳、網(wǎng)絡信息等媒體，宣傳防災知識；對不同地區(qū)，還可以重點宣傳本地區(qū)的災害特點和防范措施。

4.5 建立健全救災保障體系

救災保障體系的作用是幫助和促進受災的群眾和企業(yè)及時有效地恢復生活和生產(chǎn)，減輕災害對家庭和社會造成的影響，是一項必不可少的措施，應屬于社會保障體系的范疇。救災保障體系主要可以包括：政府救濟和補償、災害保險、社會捐助等方面。

a.政府救濟和補償是各級政府的重要職責。政府救濟的重點主要是對災民的吃、穿、住、醫(yī)實施應急救濟，而對于個人和企業(yè)的財產(chǎn)損失可以通過保險賠償。對于蓄滯洪區(qū)的運用，國務院已于2000年5月頒布了《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》，有關政府將依照該《辦法》對由于分蓄洪水而受到損失的蓄滯洪區(qū)群眾實施經(jīng)濟補償。

b.災害保險是一種災害風險分擔的經(jīng)濟行為。通過實施范圍廣泛的災害保險，可以對局部受災地區(qū)的企業(yè)和家庭財產(chǎn)損失實施部分經(jīng)濟賠償，促進他們恢復生產(chǎn)、生活，達到對當事人減輕直接、間接損失和穩(wěn)定社會的目的。由于災害的發(fā)生往往是局部性的，因此災害保險的實施范圍越大、參加人越多，效果就越好。我國疆域遼闊，洪水災害具有時空分布不均的特點，實施災害保險有十分有利的條件。

5 結語

當前在大力實施工程體系建設的同時，應該盡快加強非工程體系的建設，使兩者有機地結合起來，才能形成完整的防洪體系。非工程體系不是水利部門一家的事，而是一項跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的工作，各級政府應該盡快把它擺上議事日程，統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合協(xié)調，分工實施。