海南自貿(mào)港公平競爭審查制度的完善探討

摘" "要：公平競爭審查制度要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力和潛能?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港公平競爭條例》的出臺，在地方立法層面上進一步明確了促進和保護市場公平競爭審查的重要性，建立了公平競爭審查制度，這對于促進海南自貿(mào)港建設(shè)具有舉足輕重的作用。然而，徒法不足以自行，當前的工作重點是盡快探索推進公平審查工作有序開展的方案和辦法，從而有效促進市場競爭的公平活躍發(fā)展，加快推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)。

關(guān)鍵詞：公平競爭；審查制度；自由貿(mào)易港

中圖分類號：DF127" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）02-0097-04

為了繼續(xù)深化改革，擴大開放，積極推進經(jīng)濟全球化，在海南建省三十周年之際習近平總書記發(fā)表4·13重要講話，支持海南全島建立有中國特色社會主義的自由貿(mào)易試驗區(qū)（港）。建立公平開放統(tǒng)一高效的國際化市場和一流的營商環(huán)境是海南自由貿(mào)易區(qū)（港）建設(shè)與發(fā)展的必然要求。市場機制高效運行的重要基礎(chǔ)是保證市場的公平競爭，而影響市場公平競爭的最大障礙是行政機關(guān)制定政策措施對市場進行不當干預(yù)，因此，必須建立科學的公平競爭審查制度，并推動該制度有序?qū)嵤?，對影響市場主體經(jīng)營活動的政策措施要開展公平競爭審查。建立健全科學合理、法治化公平競爭審查制度，是加快實現(xiàn)海南自貿(mào)港建設(shè)目標的一項重大舉措。公平競爭審查制度的主旨在于規(guī)范和約束地方政策措施制定主體為了實現(xiàn)地區(qū)或者部門利益，濫用權(quán)力過度和不當?shù)馗深A(yù)市場，破壞公平競爭環(huán)境。完善公平競爭審查制度就是要及時糾正、排除限制公平競爭的各種政策措施，以建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系[1]。

公平競爭審查制度對于強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，營造一流的營商環(huán)境和市場環(huán)境，確保各類市場主體的公平競爭權(quán)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和要素的自由流動，具有重要的保障性意義?？v觀全球，著名的自由貿(mào)易區(qū)（港）都有相對完善的公平競爭審查制度。海南省人大常委會非常重視公平競爭審查制度的立法工作，結(jié)合《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，制定了《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》，在地方立法層面進一步促進和保護市場公平競爭。實現(xiàn)海南自貿(mào)區(qū)（港）高質(zhì)量發(fā)展必須依據(jù)《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》，借鑒國際經(jīng)驗，構(gòu)建特色的公平競爭審查制度，加快推進公平競爭審查措施的實施。

一、構(gòu)建科學的公平競爭審查體系

營造世界一流的海南自貿(mào)港營商環(huán)境，離不開完備、高質(zhì)量的法律法規(guī)體系。

（一）要堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用

我國的《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》及《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《公平競爭審查條例》等法律法規(guī)以及有關(guān)政策確立了公平競爭審查制度的正當性基礎(chǔ)[2]?！秶鴦?wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》《公平競爭審查制度實施細則》及《海南自由貿(mào)易港公平競爭審查制度實施辦法（暫行）》等規(guī)范性文件明確了公平競爭審查制度的內(nèi)涵、適用范圍、審查模式、審查機制、審查標準、例外規(guī)定、監(jiān)督責任等內(nèi)容。但立法機關(guān)還應(yīng)當加強審查對象的類型化研究，進一步細化與市場經(jīng)濟密切相關(guān)的政府補貼、產(chǎn)業(yè)扶持、政府采購、招標投標、招商投資、資質(zhì)標準等方面的審查標準。

（二）堅持科學立法、民主立法，提升立法的質(zhì)量

海南自貿(mào)港建設(shè)要遵循社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，既要反對保守又要反對冒進。科學立法就是在尊重社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上為海南自貿(mào)港建設(shè)提供法治保障。公平競爭審查制度立法相關(guān)內(nèi)容既要保持適度的超前性，又不能無視市場主體的差異性采取“一刀切”的做法，導致壟斷資本無序擴張，反而破壞了市場的公平競爭秩序。民主立法就是要在充分了解民意、尊重民意、反映民意的基礎(chǔ)上為海南自貿(mào)港建設(shè)提供法治保障。要完善立法程序，實現(xiàn)立法程序公開化、合法化，充分保障公眾參與度和知情權(quán)，廣泛征求利益相關(guān)方的意見，認真衡量各方利益的訴求，使公平競爭審查制度相關(guān)立法內(nèi)容更加民主化、精細化、準確化。

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院推進公平競爭的有關(guān)政策，加快海南自貿(mào)港營商法治環(huán)境建設(shè)，海南省人大常委會在遵循科學立法和民主立法原則的前提下，通過廣泛征求意見，結(jié)合海南實際，出臺了《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》，在地方立法層面進一步確立和完善了公平競爭審查制度。當然，自由貿(mào)易港公平競爭條例的出臺只是一個新的開始，還需要不斷探尋配套文件的完善之路。因此，海南自貿(mào)港在制定相關(guān)立法文件時還要堅持發(fā)揮科學立法和民主立法原則，同時盡可能將立法文件草案翻譯成外文予以公布，充分征求外資市場主體的意見，使公平競爭審查制度更加國際化。

二、建立特色的公平競爭審查模式

公平競爭審查模式是在一定的審查理論指導下，開展公平競爭審查活動所采取的較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)形式，是開展公平競爭審查活動的一套方法論體系，是基于一定審查理論建立起來的比較穩(wěn)定的審查活動的框架和程序。目前，世界各國所采用的公平競爭審查模式主要分為三類：內(nèi)部審查模式（如新加坡）、外部審查模式（如澳大利亞、美國）、內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合（如韓國）的模式。《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》和《公平競爭審查制度實施細則》確立了我國公平競爭審查模式為“誰制定、誰審查”的以政策制定機關(guān)為審查主體的內(nèi)部審查模式。

我國現(xiàn)行的內(nèi)部審查模式優(yōu)缺點都比較明顯。政策制定機關(guān)作為審查主體的優(yōu)點在于：一方面可以克服存量和增量政策數(shù)量巨大，難以由外部審查統(tǒng)一完成帶來的問題；另一方面可以充分發(fā)揮政策制定機關(guān)對政策的制定背景、過程等情況熟悉的優(yōu)勢，可以節(jié)約審查成本，提高審查效率。但其缺點也比較明顯，內(nèi)部自我審查模式不僅存在邏輯悖論、動機悖論和權(quán)力監(jiān)督悖論等理論上的缺陷，還存在審查主體過于分散，審查能力不足所帶來的整體審查成本過高、審查資源浪費、審查結(jié)果公平性難以保障等問題。

從長遠來看，海南自貿(mào)港應(yīng)當確立以反壟斷執(zhí)法機構(gòu)作為審查主體的集中審查模式。公平競爭審查制度起源于反壟斷法，保護和促進公平競爭是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的重要使命。反壟斷機構(gòu)執(zhí)法人員有豐富的一線反壟斷、反不正當競爭等執(zhí)法經(jīng)驗，為其成為審查主體提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。反壟斷機構(gòu)在審查能力或人力不足時可通過聘請專家團隊、法律顧問或政府采購服務(wù)委托第三方機構(gòu)等方式開展公平競爭審查工作?？梢越梃b域外經(jīng)驗，由海南自貿(mào)港競爭委員會制定《競爭評估指南》，引導政策制定機關(guān)進行初步的自我內(nèi)部審查，然后交由反壟斷局進行深度審查。此外，隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展成熟，利用人工智能進行公平競爭審查可以較大地降低審查的成本，提高審查的效率以及確保審查結(jié)果的公正性。

三、不斷細化公平競爭審查標準

《公平競爭審查制度實施細則》從市場準入機制、商品要素流通、生產(chǎn)經(jīng)營成本和經(jīng)營行為影響等方面明確了公平競爭審查的標準指標，增強了審查標準的針對性和可操作性，并作出了兜底條款和例外條款的規(guī)定，增加了規(guī)則適用的靈活性[3]。但《公平競爭審查制度實施細則》仍然存在諸多不足亟須完善。

一是要增加公共利益衡量標準和消費者權(quán)益保護標準。《公平競爭審查制度實施細則》的審查標準規(guī)定都是站在經(jīng)營者的立場上審視政策的公平性，忽略了從消費者的視角對政策的公平性與否進行考量。比如政府出臺一項政策規(guī)定某一社區(qū)開設(shè)一家商店或開辦一所幼兒園，經(jīng)營者可以通過公平競爭的方式獲得許可證。從經(jīng)營者角度來說，并未違背公平競爭的原則，但對于小區(qū)居民而言，該項政策卻損害了其選擇的權(quán)利。因此，通過對消費者權(quán)益的保護程度考量，能夠進一步考察政策制定的公平性。二是充分考慮各個領(lǐng)域和行業(yè)的差異性和特殊性，細化各個領(lǐng)域和行業(yè)的審查標準。省級競爭委員會可對重點行業(yè)領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購等方面制定詳細的評估指南。三是通過立法從三個維度，即價值標準、規(guī)則標準和效益標準確立公平競爭審查標準。

四、提升公平競爭審查專業(yè)水平

提升公平競爭審查專業(yè)水平需要從提升公平競爭實施能力和培育第三方評估力量兩方面入手。

（一）提升公平競爭實施能力

提升公平競爭實施能力，需要從多個方面入手，以構(gòu)建更加公平、更有活力的市場環(huán)境。第一，各機關(guān)單位要結(jié)合崗位職責和工作實際情況，加強對《中華人民共和國反不正當競爭法》《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》等法律法規(guī)的學習，強化領(lǐng)導干部和部門工作人員的公平競爭意識，提升業(yè)務(wù)能力。第二，要深入貫徹實施《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《公平競爭審查條例》等法律法規(guī)，認真履行部門職責，加快制定不當干預(yù)影響公平競爭行為防范事項清單，及時清理妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的有關(guān)政策措施。同時，要優(yōu)化政府部門績效考評機制，積極推動將公平競爭審查工作實施情況作為法治政府建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境等考核評價內(nèi)容，以增強監(jiān)督規(guī)范的有效性[4]。第三，各級人民政府公平競爭委員會應(yīng)當擔負起培訓職責，制訂合理的培訓計劃，采取集中和分散相結(jié)合、“引進來”與“走出去”相結(jié)合、理論與實踐相結(jié)合等培訓方式，建立考核與培訓相結(jié)合的機制，優(yōu)化培訓時間，豐富培訓內(nèi)容，強化對公平競爭審查制度的業(yè)務(wù)學習，提升相關(guān)人員的專業(yè)能力。第四，完善人才引進政策體系，以拓展工作渠道、加強服務(wù)保障等方式吸引大量的優(yōu)秀人才落戶海南，引進或聘用國內(nèi)外反壟斷、競爭法等方面的專家，逐步擴大社會力量參與公平競爭內(nèi)部審查工作，進一步提高公平競爭審查工作質(zhì)量和水平。

（二）培育第三方評估力量

第三方評估機構(gòu)在政府績效評估中發(fā)揮了重要作用，其專業(yè)性和客觀公正性日益受到各國決策層的重視。美國、韓國、澳大利亞、新加坡等國家或地區(qū)均有成熟完備的第三方政策影響評估制度，為政府部門制定政策提供有力的參考[5]。我國的內(nèi)蒙古、西藏、江西、新疆等多省份相繼開展了第三方評估工作，并取得了顯著的成果。培育公平競爭審查的第三方評估力量是提升公平競爭審查質(zhì)量和效果的關(guān)鍵舉措。我國的《公平競爭審查第三方評估實施指南》和《公平競爭審查制度實施細則》將第三方評估單列為第五章內(nèi)容等做法足以證明這一點。

海南自貿(mào)港建設(shè)應(yīng)當在總結(jié)與借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上引導和培育第三方評估力量的發(fā)展，健全引入第三方評估的程序，明確第三方評估的原則，優(yōu)化第三方評估工作方案，強化地方評估主體的責任，構(gòu)建國際化、專業(yè)化、標準化的第三方評估機制。構(gòu)建和加強第三方評估力量的具體措施包括幾個方面：第一，借鑒國際經(jīng)驗，在高校設(shè)立政策評估專業(yè)或者在有關(guān)專業(yè)增設(shè)政策評估課程，甚至可以在有條件的高校設(shè)置政策評估專業(yè)方面的碩士、博士學位點，以培養(yǎng)專業(yè)性、復(fù)合型的高級評估人才；第二，通過立法賦予評估機構(gòu)獨立的法律地位，明確評估機構(gòu)資質(zhì)條件，加強評估機構(gòu)內(nèi)部管理，規(guī)范評估流程和方法等，確保評估機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性和合法性；第三，強化評估結(jié)果的應(yīng)用，明確政府各部門應(yīng)當將評估結(jié)果作為政策制定機關(guān)制定政策措施、開展公平競爭審查活動、考量評估制度實施成效、制定工作計劃方案的重要參考依據(jù)；第四，政府應(yīng)出臺相關(guān)政策，鼓勵和支持第三方評估機構(gòu)的發(fā)展，為其提供必要的政策支持和資金保障。

五、完善公平競爭審查監(jiān)督機制

完善公平競爭審查監(jiān)督機制是確保公平競爭審查制度有效實施的重要環(huán)節(jié)。這一機制不僅能夠有效預(yù)防、制止壟斷行為和不正當競爭，還能促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，維護消費者權(quán)益。為了實現(xiàn)這一目標，我們需要通過立法完善監(jiān)督制度，不斷強化司法監(jiān)督職責，加強對公平競爭審查過程的監(jiān)督，確保審查工作的公正性、透明度和專業(yè)性。同時，應(yīng)當完善違反公平競爭制度的投訴舉報機制，通過暢通投訴舉報渠道，保護舉報人隱私，及時反饋投訴舉報調(diào)查結(jié)果等措施，鼓勵、引導單位與個人積極參與監(jiān)督，共同維護公平競爭的市場環(huán)境。

（一）完善立法監(jiān)督制度，強化司法監(jiān)督職責

一是不斷完善立法監(jiān)督制度建設(shè)。《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會常委會有對下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會作出的決議、決定和本級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件進行審查、撤銷的權(quán)力?？h級以上各地地方人民代表大會常委會認為上述機關(guān)制定的規(guī)范性文件存在不適當情形的可以撤銷?？梢酝ㄟ^海南自貿(mào)港立法權(quán)和海南省特區(qū)立法權(quán)、地方立法權(quán)進一步健全公平競爭審查制度與備案審查制度的銜接機制，完善人大常委會對地方各級人民政府及其工作部門所制定的規(guī)范性文件備案審查制度，將公平競爭審查作為備案審查的重要內(nèi)容[6]。

二是要強化法院的附帶性審查的功能。新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》確立了行政訴訟附帶審查制度。人民法院在審理行政案件中，在審查行政行為的合法性時，經(jīng)申請或者是依職權(quán)一并對行政行為作出所依據(jù)的規(guī)范性文件進行審查。經(jīng)審查，人民法院認為該規(guī)范性文件違反上位法基本原則或者具體規(guī)定的，可以不將其作為行政行為合法的依據(jù)，并可以向規(guī)范性文件制定主體提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議[7]。海南自貿(mào)港各級人民法院的審判工作人員要牢固樹立公平競爭意識，在審理涉及影響公平競爭的行政案件時，要切實地履行公平競爭審查責任，依職權(quán)或者申請開展對規(guī)范性文件的審查工作，充分發(fā)揮法院的司法審查功能。

（二）優(yōu)化公平競爭審查投訴機制

公平競爭審查投訴機制是一種事后公眾監(jiān)督機制，旨在激發(fā)公眾參與公平競爭環(huán)境實現(xiàn)的積極性。是公眾認為政府部門的政策措施涉嫌違反公平競爭原則或制度規(guī)定，可以向特定的機構(gòu)投訴，投訴受理機構(gòu)依法進行處理的制度。《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》《公平競爭審查制度實施細則》以及《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》等都明確了公平競爭審查投訴機制。投訴機制是搭建在政府與公眾之間溝通的橋梁，目的在于保障公平競爭審查制度的有效實施。目前海南自貿(mào)港的投訴機制的現(xiàn)狀并不盡如人意，投訴機制的構(gòu)建不夠完善，有必要從以下幾個方面進行完善。

一是要完善投訴審查標準，引導公眾進行合格的投訴，提高投訴的質(zhì)量，節(jié)約投訴處理資源。相關(guān)部門可以制定合格投訴指南，明確合格投訴要件，可以減少投訴者三番五次補充材料的麻煩，在便民的同時提高投訴效率。同時，通過“線上+線下”的形式建立多元化投訴舉報渠道和反饋查處機制，將問題處理全流程在網(wǎng)上進行及時、公開發(fā)布，建立投訴舉報人信息安全保護機制，維護公平競爭市場環(huán)境。

二是優(yōu)化投訴處理主體及其職責?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港公平競爭審查制度實施辦法（暫行）》設(shè)立了公平競爭委員會并規(guī)定了其監(jiān)督職責，應(yīng)當將本級或上級公平競爭委員會作為投訴接受和處理機構(gòu)并明確其職責。公平競爭委員會接收到投訴后應(yīng)當對投訴情況展開初步調(diào)查，確定投訴的有效性。對于投訴理由不充分的，可以一次性告知投訴者補充相關(guān)材料。投訴者補充材料不合格或者拒絕補充材料的，投訴受理機構(gòu)可書面說明情況暫時不予受理的理由。投訴者對處理結(jié)果不服的，可以告知其向上級機關(guān)或反壟斷執(zhí)法機構(gòu)投訴。對于有效的投訴，公平競爭委員會應(yīng)當要求政策制定機關(guān)針對該投訴提供答辯意見，啟動深入調(diào)查程序。

三是完善投訴監(jiān)督考核機制。完善“政府守信+社會監(jiān)督”督查工作機制，政府部門要樹立威信，定期公開自查結(jié)果，及時通報社會監(jiān)督督查情況，強化督查的約束機制。完善公平競爭考核機制，建立公平競爭審查績效考核指標，推動將公平競爭審查結(jié)果納入行政績效考核。海南自貿(mào)港可嘗試建立公平競爭審查終身責任追究機制，對出臺政策或者濫用行政權(quán)力嚴重侵害公平競爭秩序的責任人終身追究法律責任。同時將公平競爭審查制度執(zhí)行機關(guān)貫徹落實公平競爭審查制度的效果指標化，并將該項指標作為相關(guān)人員年度考核的重要依據(jù)。

六、結(jié)束語

海南自貿(mào)港建設(shè)是國家的重要戰(zhàn)略，其重要目標之一是實現(xiàn)貿(mào)易自由化，全力構(gòu)建世界一流的公平競爭營商環(huán)境。公平競爭制度的完備程度和實施效果對海南自貿(mào)港建設(shè)的成敗起著至關(guān)重要的作用。因此，海南自貿(mào)港建設(shè)要堅持內(nèi)外兼修，實現(xiàn)公平競爭審查制度的法治化、現(xiàn)代化，不斷完善公平競爭審查制度體系，提升公平競爭審查能力。此外，還要積極培育市場主體和公眾公平競爭的意識，使全社會形成合力，推進公平競爭市場環(huán)境的形成。

參考文獻：

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