北京市“減污降碳”協(xié)同治理政策文本分析

摘" "要：自《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“推動減污降碳協(xié)同增效”以來，我國生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)進入全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。政策協(xié)同作為“減污降碳”協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于協(xié)同效率具有直接影響，但現(xiàn)有研究對于治理前端的政策協(xié)同程度卻關(guān)注不足。鑒于此，將研究視角前移，梳理現(xiàn)有制度框架，對地方政府協(xié)同治理相關(guān)政策文本進行量化分析，構(gòu)建涵蓋主體協(xié)同、目標協(xié)同、工具協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同的地方政府“減污降碳”政策協(xié)同程度四維評價體系。同時，選擇北京市為案例，開展地方政府“降碳減污”政策協(xié)同現(xiàn)狀分析，以期為相關(guān)部門推進減污降碳政策協(xié)同程度評價工作，優(yōu)化協(xié)同機制提供決策支撐。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；“減污降碳”；政策分析；政策建議

中圖分類號：F205" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）02-0080-05

2022年6月，生態(tài)環(huán)境部等七部委聯(lián)合印發(fā)《減污降碳協(xié)同增效實施方案》，要求開展重點城市減污降碳協(xié)同度評價研究，但截至目前，僅個別試點地區(qū)發(fā)布了減污降碳協(xié)同措施和進展效果的量化評估報告。而在現(xiàn)行的評價體系中，引用了部分文件中的區(qū)域減污降碳方面的指標，例如《低碳城市評價指標體系》《無廢城市建設(shè)指標體系》等。但這些文件工作側(cè)重點不同，無法替代政策層面的減污降碳協(xié)同度評價。政策協(xié)同作為“減污降碳”協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于協(xié)同效率具有直接影響。政策協(xié)同度評價的缺失，會導致減污降碳協(xié)同度評價的不全面。因此，區(qū)域減污降碳政策協(xié)同度評價的研究依然具有迫切性。

相關(guān)研究領(lǐng)域就“減污降碳”協(xié)同的效果構(gòu)建了豐富的指標體系。例如，陳艷與袁春來[1]圍繞綠色低碳協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建了評估長江中游城市群協(xié)同發(fā)展情況的指標體系。王敏等[2]在深入挖掘協(xié)同內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了目標協(xié)同、路徑協(xié)同、管理協(xié)同三個層面的減污降碳協(xié)同度評價指標體系。王涵等[3]計算了省級行政單位的（自治區(qū)、直轄市）減污、降碳和經(jīng)濟指標的耦合協(xié)調(diào)度，從而分析不同地區(qū)的協(xié)同治理效果。其他針對地區(qū)層面的評價則結(jié)合了綠色經(jīng)濟[4-5]、可持續(xù)發(fā)展[6-7]等內(nèi)容展開。但總的來說，上述研究多圍繞減污降碳政策的實施效果展開，并未對政策層面上區(qū)域減污降碳的協(xié)同度進行評價。

政策協(xié)同是協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但現(xiàn)有研究對治理前端的政策協(xié)同程度卻關(guān)注不足?；诖?，本研究將視角前移，梳理現(xiàn)有制度框架，對地方政府協(xié)同治理相關(guān)政策文本進行量化分析，研究地區(qū)減污降碳政策協(xié)同度評價指標，形成涵蓋主體協(xié)同、目標協(xié)同、工具協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同的四維評價體系，建立地方政府“降碳減污”政策協(xié)同數(shù)據(jù)庫，為進一步實證研究奠定基礎(chǔ)。同時，充分考慮不同地區(qū)政策實施環(huán)境的差異性、復雜性，本文選擇北京市為案例開展地方政府“降碳減污”政策協(xié)同現(xiàn)狀分析，為相關(guān)部門推進減污降碳政策協(xié)同程度評價工作，優(yōu)化協(xié)同機制提供決策支撐。

一、地方政府“降碳減污”政策協(xié)同的多維評價

借鑒丁伯根[8]經(jīng)濟政策四元分析框架，本文從主體協(xié)同、目標協(xié)同、工具協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同四個維度來評價地方政府“降碳減污”政策協(xié)同程度。下頁表1為地方政府“降碳減污”政策協(xié)同的多維評價體系，共4個維度8個指標的含義與測度方法。

其中，政策主體是指政策頒布與實施的責任主體[9]。不同政策主體關(guān)于環(huán)境治理的集體決策與操作化安排通過聯(lián)合發(fā)文的形式體現(xiàn)。因此，以地方政府部門的聯(lián)合發(fā)文數(shù)量與最大合作網(wǎng)絡(luò)衡量政策主體協(xié)調(diào)程度。

政策目標指的是政策的核心預期，直接關(guān)系著政策的實施效果。隨著生態(tài)環(huán)境治理的不斷深化，環(huán)境政策目標也體現(xiàn)出顯著的層次化特征，形成了“一般目標→正式目標→具體目標”的三級目標體系劃分[10]。其中，一般目標是對政策目標的高度抽象與概況。在此基礎(chǔ)上，正式目標對一般目標進行細化，例如項目操作等。一般目標進一步細化則形成了具體目標。具體目標強調(diào)政策實施的要求是什么，是指具體的實施策略、落實目標等。本文通過“降碳減污”政策的目標涵蓋程度與目標均衡程度衡量政策目標協(xié)調(diào)程度。

政策主體為達成既定目標而采用的手段、方法即為政策工具。政策工具的協(xié)同聯(lián)動是影響并實現(xiàn)協(xié)同治理的核心。根據(jù)執(zhí)行手段的互補性特征，政策工具被劃分為供給型、環(huán)境型、需求型三類。政府通過自身規(guī)制職能，直接向生態(tài)環(huán)境治理供給資源的政策工具為供給型工具。需求型工具是利用政府參與行為，撬動綠色發(fā)展需求、降低生態(tài)環(huán)境風險的政策工具[11]。政府通過社會環(huán)境的創(chuàng)設(shè)間接實現(xiàn)政策目標的政策工具為環(huán)境型工具。因此，本文通過“降碳減污”政策的工具涵蓋程度與工具均衡程度衡量政策工具協(xié)調(diào)程度。

政策內(nèi)容協(xié)同通過內(nèi)容主題數(shù)量強烈程度衡量。政策主題能夠有效地提煉政策文本所蘊含的生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域熱點和現(xiàn)實情況。在生態(tài)環(huán)境治理的全局視角下，政策內(nèi)容對不同主題的涵蓋，反映出不同政策主體在政策制定中的配合協(xié)調(diào)。借鑒已有研究[12]，本文使用主題模型（Topic model）中的LDA模型提取政策主題，得到全國“減污降碳”政策文檔所包含的7個主題，計算地區(qū)政策文件的主題一致性得分并確定主題數(shù)量，形成各省份、地區(qū)政策文本的政策主題集。此外，政策文本的措辭越強烈，越能夠體現(xiàn)對政策工具的配合效果。因此，本文在內(nèi)容維度中，增加對于政策文本中程度副詞、次詞頻數(shù)的統(tǒng)計。

二、“降碳減污”政策協(xié)同現(xiàn)狀分析

（一）數(shù)據(jù)來源與篩選

本文研究樣本為2021—2022年地方政府“減污降碳”協(xié)同治理政策文本，樣本取自“北大法寶”數(shù)據(jù)庫（http：//www.pklaw.cn）以及各省（自治區(qū)、直轄市）的政府官網(wǎng)。以“污”“碳”為關(guān)鍵詞檢索相關(guān)政策文件，對照政策標題以及文本內(nèi)容進行篩選，剔除與生態(tài)環(huán)境無關(guān)的文本，剔除簡單的批復、通知文本。根據(jù)政府官方網(wǎng)站對樣本中缺失的文件或文件附件進行補充，最終得到444篇政策文本，構(gòu)成本文研究樣本。研究樣本以地方規(guī)范性文件與地方工作文件為主，包含少量地方性法規(guī)、地方司法文件等。研究樣本的文件類型分布如表2所示。

基于以上樣本，后續(xù)以北京市為案例，從政策主體、政策目標、政策工具和政策內(nèi)容四個維度進行政策協(xié)同現(xiàn)狀分析。

（二）北京市“降碳減污”政策協(xié)同分析

2021年開始北京市政府機構(gòu)開始發(fā)布減污降碳協(xié)同治理相關(guān)政策，發(fā)文機構(gòu)包括北京市委、市政府、市政府辦公廳、生態(tài)環(huán)境局、發(fā)改委及各區(qū)政府部門等，內(nèi)容涵蓋能耗控制、技術(shù)改造與監(jiān)督管理等。表3列示了北京市“減污降碳”政策文件發(fā)布情況。

2021—2022年期間，北京市共發(fā)布“減污降碳”政策文件22篇，包含地方工作文件18篇，地方規(guī)范性文件4篇。2021年北京市發(fā)布“減污降碳”政策文件5篇，與當年全國省份及地區(qū)均值接近；2022年各省份及地區(qū)發(fā)布“減污降碳”政策文件數(shù)有所提升，北京市共發(fā)布“減污降碳”政策文件17篇，遠高于當年全國省份及地區(qū)均值。

本部分研究梳理現(xiàn)有制度框架，對北京市“減污降碳”協(xié)同治理相關(guān)政策文本進行量化分析。

1.政策主體協(xié)同

政策主體負責政策的頒布和實施，包括政府組織和社會組織。單個政策主體權(quán)責往往有限，多個政策主體積極參與是政策協(xié)同的前提。“減污降碳”政策主體的協(xié)同情況見表4。

“聯(lián)合發(fā)文數(shù)”與“最大合作網(wǎng)絡(luò)”這兩個指標在2021—2022年期間均有所上升。整體而言，平均每份文件均有超過1個政策主體的參與，各省份與地區(qū)政策主體參與“減污降碳”協(xié)調(diào)治理積極性較高，且具有一定的覆蓋性。

通過對政策文本的政策主體提取，得到北京協(xié)同治理的政策主體的數(shù)量為11個，較多數(shù)量的政策主體參與，顯示出北京市對于“減污降碳”的重視程度。但現(xiàn)有政策主體全部為政府部門，學會、研究院、行業(yè)協(xié)會、咨詢機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)的參與情況難以通過政策文本分析得出。由于“減污降碳”協(xié)調(diào)治理政策涉及多個領(lǐng)域，具有一定的復雜性和跨界性。在政策制定中，需要更加注重提高多元主體參與的廣度和深度，提高協(xié)同治理質(zhì)量。

2.政策目標協(xié)同

政策目標是政策主體期望達到的政策預期，政策目標的制定直接決定了政策的實施效果?！皽p污降碳”政策目標情況見表5。整體而言，現(xiàn)有的“減污降碳”政策目標的體系化特征較為顯著，各省份和地區(qū)的三類政策目標均有占比。

北京市“減污降碳”協(xié)同治理政策具有目標協(xié)同度較高、指導性較強的特點。已基本形成了以“減污降碳”為一般目標；以優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、強化碳排“雙控”、協(xié)同污染防治、經(jīng)濟杠桿撬動、金融工具牽引等為正式目標；以提高可再生能源比例、加強重點碳排放單位管理、促進各類園區(qū)綠色循環(huán)改造升級、推動公共建筑節(jié)能綠色化改造、建立健全面向中小微企業(yè)和市民的碳普惠激勵機制等為具體目標的三級政策目標體系。

進一步地，三級政策目標分別對應(yīng)了戰(zhàn)略層、部署層與操作層三個政策層級。其中，戰(zhàn)略層面的“計劃”“規(guī)劃”等政策文件，具有最高層級的指導作用，與“減污降碳”為一般目標相適應(yīng)。政策實施相關(guān)的“條例”“辦法”“意見”和“方案”等約束性與指標性相對較強，是各地區(qū)對戰(zhàn)略層面“計劃”“規(guī)劃”的部署，與優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等減污降碳正式目標相適應(yīng)。地區(qū)各部門的行動計劃、實施細則等，具有較強的可操作性，是對相關(guān)“條例”“辦法”等的進一步延伸與細化，與具體目標相適應(yīng)。

3.政策工具協(xié)同

根據(jù)實施方式的不同，供給型政策工具主要通過政府部門提供信息支持、引進人才以及資金投入等方式，為協(xié)同治理提供必要的要素支持。需求型政策工具則是通過政府采購、外包服務(wù)等手段，刺激和拉動市場需求。環(huán)境型政策工具利用金融、稅收等杠桿手段來調(diào)節(jié)市場關(guān)系，通過金融支持、法規(guī)管制等間接地對碳排放與污染治理產(chǎn)生影響。各類政策工具的具體應(yīng)用情況參見表6。

北京市的“減污降碳”協(xié)同治理政策以明確的目標為導向，已經(jīng)基本構(gòu)建了一個由供給型政策工具推動、需求型政策工具拉動以及環(huán)境型政策工具施加影響的多元化政策工具組合?？傮w而言，供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的使用頻率和種類均高于需求型政策工具。特別是在環(huán)境型政策工具中，金融支持和稅收優(yōu)惠等政策工具得到了較為廣泛的應(yīng)用。然而，需求型政策工具尚未得到有效實施，其導向作用相對較弱，并且與其他措施的協(xié)同度不高，這可能會在一定程度上削弱相關(guān)政策對協(xié)同治理的推動作用。

4.政策內(nèi)容協(xié)同

本文使用主題模型（Topic model）中的LDA模型提取政策主題，得到全國“減污降碳”政策文檔所包含的7個主題，各主題前12位顯著詞（Most Salient Terms）見表7。

北京市“減污降碳”政策內(nèi)容協(xié)同情況見表8。整體而言，北京市“減污降碳”協(xié)同治理政策主題有所下降。但結(jié)合表3可知，樣本期間北京市政策頒布整體數(shù)量是上升的?？梢?，政策主體數(shù)量和政策頒布整體數(shù)量無關(guān)，政策頒布數(shù)量的多少并不能實現(xiàn)對“減污降碳”領(lǐng)域的全面覆蓋。2021年北京市“減污降碳”協(xié)同治理政策主題整體較為豐富，2022年政策主題逐漸聚焦，并呈現(xiàn)顯著的地區(qū)特色。2021年北京市政策主題集中較為豐富，涵蓋“科技”“能源”“治污”“監(jiān)管”“金融”，而2022年進一步聚焦在“能源”“治污”“金融”三個主題，呈現(xiàn)顯著的地區(qū)特色。從內(nèi)容的強烈程度來看，2022年北京市的政策內(nèi)容強烈程度較2021年有顯著上升，副詞詞頻變化在一定程度上也反映出政策傳遞的效率。

三、“降碳減污”協(xié)同治理政策建議

本文基于政策文本的定量挖掘，構(gòu)建“政策主體-政策目標-政策工具-政策內(nèi)容”四維分析框架，對北京市2021—2022年的“降碳減污”政策協(xié)同進行分析評價。研究結(jié)果表明：

第一，北京市“減污降碳”協(xié)同治理政策有較多數(shù)量的政策主體參與，能夠在發(fā)揮主體資源優(yōu)勢的基礎(chǔ)上更為全面地實現(xiàn)協(xié)同治理，但政策主體多為政府機構(gòu)，主體類型相對單一，缺乏非政府機構(gòu)的多元參與。第二，北京市“減污降碳”政策呈現(xiàn)出以根政策、干政策和枝政策協(xié)同分布的政策層級，具有目標協(xié)同度較高、指導性較強的特點。第三，以目標為導向，北京市協(xié)同治理政策工具協(xié)同發(fā)力，基本形成了供給型工具推動、需求型工具拉動、環(huán)境型工具影響的多元政策工具組合。第四，北京市協(xié)同治理政策主題整體較為豐富，近年來政策主題逐漸聚焦，并呈現(xiàn)顯著的地區(qū)特色。

基于上述結(jié)論，本文得到如下政策啟示：

第一，擴大政策協(xié)同主體?；谏鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理的全局性視角，不斷破除行政壁壘，組織跨部門合作。同時構(gòu)建協(xié)同框架，明確不同政策主體的權(quán)責劃分，避免多主體重復溝通、沖突造成的低效率。在政策制定和實施過程中，還應(yīng)積極吸納學會、協(xié)會等更多主體加入政策制定，發(fā)揮多元主體的治理作用。

第二，優(yōu)化政策工具組合。進一步提升供給型政策工具的效率，落實稅收補貼等高成本的政策工具在生態(tài)環(huán)境治理中的杠桿作用。引入市場、社會等多元主體力量提升需求型政策工具的帶動作用。結(jié)合北京地區(qū)金融中心的城市定位，通過金融支持等方式激發(fā)市場主體在減污降碳活動的過程中攻堅克難的動力。

第三，因地協(xié)同，跨區(qū)協(xié)同。地方政府落實協(xié)同治理政策的過程中要注重區(qū)域性特征，根據(jù)地區(qū)目標定位、實際發(fā)展等情況，在貫徹落實中央政策精神的基礎(chǔ)上進行協(xié)同創(chuàng)新。京津冀三地應(yīng)進一步深化區(qū)域交流與合作，推動跨區(qū)域協(xié)同治理體系建設(shè)，增強北京對于津、冀兩地的輻射帶動作用。

四、結(jié)束語

本文構(gòu)建涵蓋主體協(xié)同、目標協(xié)同、工具協(xié)同、內(nèi)容協(xié)同的地方政府“減污降碳”政策協(xié)同程度四維評價體系，以北京市為例開展政策協(xié)同現(xiàn)狀分析。未來，相關(guān)部門還應(yīng)進一步擴大政策協(xié)同主體，優(yōu)化政策工具組合；同時因地協(xié)同，跨區(qū)協(xié)同，以優(yōu)化協(xié)同機制。

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【責任編輯" "文" "欣】