西部地區(qū)農(nóng)村基本生活精準救助實施機制建設研究

摘" "要：作為基礎性和兜底性制度，基本生活救助如何精準施策，是西部地區(qū)堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線、扎實推動共同富裕取得實質性進展的現(xiàn)實課題。針對當前西部地區(qū)最低生活保障對象及特困供養(yǎng)對象救助工作中存在的問題，需要建立健全涵蓋“精準進入”“精準服務”“精準退出”全過程的實施機制，以期提高救助的精準性，切實發(fā)揮基本生活救助制度的兜底功能。

關鍵詞：西部地區(qū)；基本生活救助；救助機制

中圖分類號：F21" " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）02-0005-04

習近平總書記在部署扎實推動共同富裕時指出，低收入群體是促進共同富裕的重點幫扶保障人群，要完善兜底救助體系，加大稅收、社保、轉移支付等調節(jié)力度并提高精準性[1]。在此背景下，西部農(nóng)村最低生活保障人群和特困供養(yǎng)人員的精準救助，成為西部地方政府亟須重視的重要工作。

一、問題的提出

西部農(nóng)村是保障困難農(nóng)民群眾基本生活的主場地，是幫扶低收入群體的重點區(qū)域，是促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕任務最艱巨最繁重的地區(qū)。作為基礎性和兜底性制度，在脫貧攻堅任務完成以后，社會救助如何精準施策，對西部農(nóng)村低收入群體和困難群體及時有效地進行幫扶，是堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的要求，是扎實推動共同富裕取得實質性進展的要求。

我國農(nóng)村社會救助始于中華人民共和國成立初期的生產(chǎn)救災救助，經(jīng)歷了從凸顯臨時性、應急性的救助發(fā)展到規(guī)范的定期定量救濟，再到以最低生活保障制度（下文簡稱“低?！保楹诵牡男滦蜕鐣戎臍v程，并在脫貧攻堅中充分凸顯出民生兜底保障功能。在我國當前分層分類的社會救助體系中，對第一個層次的低保對象和特困人員，主要是做好最低生活保障等生活救助和專項救助，主要解決基本生活問題。

近年來，國內圍繞精準救助相關的研究主要集中于以下方面。

（一）精準扶貧與精準救助研究

在我國脫貧攻堅精準扶貧方略的實施過程中，低保等農(nóng)村社會救助制度作為兜底性舉措，通過低保政策和扶貧政策的銜接，以人口與收入信息建設為載體整合各類資源，精確確定救助對象[2]，根據(jù)需求定位，因戶（因人）施策，確定不同的幫扶政策，避免了福利的疊加和漏出[3]，并在社會救助資源的傳遞過程中削弱福利污名的影響[4]，切實提高了不同困難群體接受救助的精準性和有效性[5]。

（二）社會救助瞄準機制研究

精準救助的首要問題是精準認定救助對象，因此，建立完善瞄準機制來避免因制度實施中出現(xiàn)“錯?！奔啊奥┍！眴栴}是精準救助的重點環(huán)節(jié)。為此，需要進行家計調查[6]，通過“指標代理法”[7]和改革現(xiàn)行的經(jīng)濟狀況核查制度[8]，同時在低保對象認定標準中增加支出標準，重點解決各種救助項目在低保對象上重疊的問題，對弱勢群體實行按需救助[9]。

（三）精準救助與社會救助制度改革

在脫貧攻堅任務完成后，在相對貧困治理目標下，對社會救助制度的瞄準性需要有新的理解[10]，必須盡快確立精準救助的原則，建立完善動態(tài)監(jiān)測機制與主動發(fā)現(xiàn)機制[11]，對社會救助的運行機制進行優(yōu)化和創(chuàng)新，促進社會救助實現(xiàn)高質量發(fā)展。

二、當前西部地區(qū)農(nóng)村基本生活精準救助存在的主要問題

《云南省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》強調，要“對完全或部分喪失勞動能力的農(nóng)村低收入人口健全農(nóng)村社會保障和救助制度，做到應保盡保、應兜盡兜，保障基本生活”“夯實最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)等基本生活救助制度”[12]?！对颇鲜』竟卜仗嵘晷袆樱?023—2025年）》在“弱有所扶”方面提出“落細落實各項救助保障政策”的重點任務[13]。但是，云南省農(nóng)村基本生活救助的精準救助機制尚未建立，存在以下問題。

（一）“進入”環(huán)節(jié)存在的問題

1.未嚴格執(zhí)行現(xiàn)行低保準入政策，存在人為抬高救助門檻的現(xiàn)象

此問題主要表現(xiàn)為在申請受理環(huán)節(jié)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺與現(xiàn)行準入政策不相符的、附加了非必要限制性條件的“土政策”。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定家庭成員中有特定身份、特定行為的不得申請，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)明文劃定“不可納入低保的十二種情況”等。如有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定，申請人家庭成員中有與現(xiàn)任“村三職”有近親屬關系的不得申請。

2.在低保受理環(huán)節(jié)背離減材料、優(yōu)流程的改革要求，客觀上增加了申請難度

此問題主要表現(xiàn)為：一是在受理過程中要求申請人提供非必要證明材料，二是告知承諾制落實不到位。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然要求已經(jīng)簽署告知承諾書的申請人提供家庭經(jīng)濟狀況有關紙質證明。調研中發(fā)現(xiàn)，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)在受理環(huán)節(jié)要求申請人提供的各種證明材料達十余種。

3.存在將低保初審權限下放的不規(guī)范行為

此問題主要表現(xiàn)為：將本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責的低保申請受理和初審工作委托給村委會。一是在申請受理環(huán)節(jié)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求低保申請情況由“村上報”，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置“村民小組召開戶長會討論后上報村委會”的環(huán)節(jié)，即申請人向村委會或村小組提出申請。二是在初審環(huán)節(jié)中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)將家庭經(jīng)濟狀況調查工作完全交由村委會負責，由村委會代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展入戶核查后提出初審意見。低保受理和初審權下放，導致產(chǎn)生了一系列問題，如村委會只受理其認為符合救助條件的申請，村委會開展民主評議或變相開展民主評議，部分村委會“以評代核”，未經(jīng)家庭經(jīng)濟狀況調查直接作出初審決定等。

4.低保家庭經(jīng)濟狀況調查中存在影響精準化認定的因素

此問題主要表現(xiàn)為：一是信息共享仍不及時。部分基層涉及社會救助相關部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)互相連通不夠，信息數(shù)據(jù)比對仍使用原始的辦法，通過導出系統(tǒng)數(shù)據(jù)后進行線下數(shù)據(jù)交換、人工核對，工作效率低下且精準度差。二是調查手段單一。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對家庭財產(chǎn)與收入的核實主要還是依靠村委會通過入戶調查來進行，信息獲取手段單一、內容不全。三是執(zhí)行現(xiàn)行認定政策不到位。如將不屬于共同生活的家庭成員的收入、財產(chǎn)納入核算范圍，未落實就業(yè)成本等剛性支出扣減政策，未落實維持家庭生產(chǎn)生活必需財產(chǎn)豁免政策等。

5.基層工作人員對低保政策執(zhí)行能力不足

此問題主要表現(xiàn)為：一是一線低保經(jīng)辦工作人員對低保最新政策調整情況不了解、業(yè)務不精。如有救助經(jīng)辦工作人員不清楚云南省居住地低保辦理政策，讓申請人回戶籍地申請。二是基層工作人員存在消極情緒。隨著各級政府對低保工作監(jiān)督執(zhí)紀問責力度的加大，基層工作人員存在思想負擔，產(chǎn)生“寧漏勿錯”的傾向。

6.特困群體主動求助意識不強

符合特困供養(yǎng)條件的困難群眾，往往多為重病重殘對象且自身文化程度不高，對特困供養(yǎng)政策了解有限，主動求助意識不強。在實際工作中，此類救助幾乎完全靠基層民政工作人員在摸底或排查中發(fā)現(xiàn)，并幫助其提出申請，在救助及時性方面存在差距。

7.特困群體集中供養(yǎng)意愿不強烈，集中供養(yǎng)率較低

據(jù)云南省某縣民政局統(tǒng)計，截至2023年3月底，全縣共有特困人員3 789戶4 301人，但8家養(yǎng)老機構入住集中供養(yǎng)人員僅有146人，占比僅3.39%?，F(xiàn)實中，大部分特困群體選擇了分散供養(yǎng)的方式。

（二）“服務”環(huán)節(jié)存在的問題

1.低保動態(tài)管理薄弱

現(xiàn)實中，低保對象極易出現(xiàn)不主動及時告知變動現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于人力、時間、精力的限制無法及時跟進，往往依托村委會進行管理，在內在動力機制不足的情況下，村委會的核查易浮于表面，導致現(xiàn)實中“應增未增、應減未減”現(xiàn)象普遍。

2.特困集中供養(yǎng)資源利用效率普遍偏低

基層供養(yǎng)機構的總體入住率不高，大量床位和設施處于未利用狀態(tài)，集中供養(yǎng)資源供給過剩，一定程度上造成了公共資源浪費，也不利于集中供養(yǎng)機構自身的可持續(xù)運營。

3.特困供養(yǎng)保障服務隊伍質量不高，難以滿足服務對象需求

部分地方集中供養(yǎng)機構無力聘請專業(yè)服務人才，與醫(yī)療機構的合作也流于形式，服務質量難以滿足供養(yǎng)群體需要。如按照縣級敬老院建設標準，醫(yī)務室的設立須有1名臨床醫(yī)師取得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格，至少配備1名注冊護士，1名康復治療師，但以云南省某縣城中心敬老院為例，目前雖有護士和康復護理人員，但無臨床醫(yī)生，且由于編制問題無法聘請專業(yè)醫(yī)療人才開展專業(yè)化醫(yī)療服務。

4.社會救助資金保障機制有待完善

云南農(nóng)村社會救助資金基本來源于財政撥款，來源渠道單一，地方政府社會救助資金保障壓力較大。特別是個別縣（市），縣（市）級財政長期緊張，每當國家或省級救助保障標準提高后，需縣（市）級財政配套的配套資金往往不足。

（三）“退出”環(huán)節(jié)存在的問題

1.低保群眾主動退出意識不強

在低保家庭經(jīng)濟發(fā)生變化、經(jīng)濟狀況好轉后，其主動申請退出意識不強，部分低保對象甚至認為享受低保是終身的。此外，低保對象“等靠要”思想嚴重，甚至還有部分低保家庭刻意隱瞞實際經(jīng)濟狀況，試圖通過信訪等手段繼續(xù)獲得低保，而農(nóng)村低保往往綁定較多附加救助的既有政策環(huán)境，也強化了低保家庭對低保政策的依賴性。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作隊伍力量不足，無法及時、精準進行退出審核

當前，云南基層民政部門人少事多現(xiàn)象突出，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1～2名民政助理員，除低保和特困供養(yǎng)工作外，常常還要負責福利事務、社會組織管理等其他多項工作，造成即使民政工作人員能夠保證核查次數(shù)，也不能保障核查質量，無法準確及時地掌握低保家庭的經(jīng)濟狀況變化情況，導致低保對象“有進無出”。

3.低保對象跟蹤幫扶機制不健全，客觀上導致低保家庭難退出

當前，對低保家庭的幫扶手段還較為單一，低保家庭人員通過公益性崗位獲得的收入不高，部分低保家庭的勞動力無法勝任崗位的要求，造成低保家庭的經(jīng)濟狀況短期內難以得到改善。

三、建立健全西部農(nóng)村基本生活精準救助實施機制的對策

為進一步推動西部各級地方政府切實兜住、兜準、兜好困難群眾基本生活底線，需要從完善基本生活救助機制的全鏈條入手。

（一）加強“精準進入”機制建設

1.健全現(xiàn)行低保準入政策制定及執(zhí)行的監(jiān)督管理

一是政府開展不定期專項監(jiān)督檢查和專項清理。要通過檢查清理，糾正和撤銷當前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定的與現(xiàn)行政策不一致的“土政策”。責令部分縣鄉(xiāng)政府將官網(wǎng)上發(fā)布的與現(xiàn)行低保政策不一致的內容進行更改和更新。二是加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)準入政策執(zhí)行的監(jiān)督。西部各省要從省級層面加大對基本生活救助政策中新調整、新變化部分的再強調、再傳達，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴格執(zhí)行共同生活的家庭成員人均收入低于低保標準、家庭財產(chǎn)狀況符合規(guī)定的準入條件。三是嚴格落實備案管理。對于已經(jīng)受理的申請，其共同生活的家庭成員與村委會成員有近親屬關系的，按規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府單獨登記備案。

2.深入推進“放管服”改革，為困難群眾提供便捷高效的救助服務

一是在申請環(huán)節(jié)嚴控非必要證明材料的提供，認真落實證明事項告知承諾制。線下申請人按規(guī)定提交《最低生活保障申請表》等相關必要申請材料，在履行授權核對其家庭經(jīng)濟狀況的相關手續(xù)后，對非必要材料以承諾告知代替證明材料，不再索要有關證明，做到有效簡化群眾申請材料，減少煩瑣證明，優(yōu)化辦理程序，提高認定效率。二是認真落實民主評議環(huán)節(jié)的新政策。基于當前政府部門間數(shù)據(jù)共享比對獲取的信息越來越健全，通過民主評議方式來輔助調查家庭經(jīng)濟狀況的需求大幅降低。如云南省就明確規(guī)定，公示有異議的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當重新組織調查或者開展民主評議。民主評議不再作為低保審核的必須環(huán)節(jié)，既提高了低保業(yè)務的經(jīng)辦服務效率，減輕了村級負擔，也減少了群眾之間的矛盾。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會要嚴格執(zhí)行政府實現(xiàn)救助擴圍增效目標這一新政策。三是排查居住地申辦低保政策未落實情況。取消低保申請的戶籍地限制，是社會救助領域推進“放管服”改革的一項重要舉措。要排查和糾正當前不受理符合條件的非戶籍地群眾低保申請的情況，督促各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實好居住地申辦低保政策，有效解決居住地與戶籍地不一致困難群眾申辦低保的難題。

3.構建權責清晰、機制順暢、高效協(xié)同的低保救助工作格局

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實承擔好低保工作的主體責任。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，縣級政府承擔好審核確認、資金發(fā)放、監(jiān)管的主體責任；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔好申請受理、家庭經(jīng)濟狀況調查、初審的主體責任；最低生活保障審核確認權限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的，縣級民政部門加強監(jiān)督指導。建議由省級層面對低保初審權可以委托給村委會的情形予以明確。二是村委會履行好低保工作的協(xié)助職責。村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好政策宣傳、主動發(fā)現(xiàn)、家庭經(jīng)濟狀況調查、動態(tài)管理等相關工作。暢通現(xiàn)行向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出書面申請或通過互聯(lián)網(wǎng)平臺提出申請的申請渠道，村委會不得代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)接受申報受理或單獨進行家庭經(jīng)濟狀況調查。三是健全協(xié)同配合機制。對于居住地申辦低保的，戶籍地村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級民政部門要履行好家庭經(jīng)濟狀況調查、動態(tài)復核的協(xié)助配合責任。

4.提升救助部門對申請人家庭經(jīng)濟狀況的綜合研判能力

一是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦部門應掌握低保家庭收入、財產(chǎn)狀況認定條件的政策話語權。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分認識當前西部地區(qū)各級政府放寬低保對象家庭收入、財產(chǎn)狀況認定條件這一政策新變化的必要性，在家庭經(jīng)濟狀況調查環(huán)節(jié)中，嚴格按照規(guī)定，把握好低保評判核心。二是精準進行家庭經(jīng)濟狀況評估認定。落實好因殘疾、因病、接受教育增加的剛性支出和必要的就業(yè)成本適當扣減政策，嚴格落實原則上不予納入低保的五種財產(chǎn)情形要求。綜合考量家庭財產(chǎn)取得的時間、財產(chǎn)市值、實際歸屬以及其家庭實際生活狀況等，精準地對申請家庭實際困難情況進行判定。三是不斷完善各地居民家庭經(jīng)濟狀況核對平臺建設。繼續(xù)推倒“數(shù)據(jù)煙囪”，消除部門壁壘，實現(xiàn)社會救助部門與各領域信息資源的匯聚整合和關聯(lián)應用，讓大數(shù)據(jù)多跑路。四是綜合運用多種調查方式。采取入戶調查、鄰里訪問、信函索證、提請縣級人民政府民政部門開展家庭經(jīng)濟狀況信息核對等多種方式，不斷提高調查的精準度。

5.多舉措提高低保救助工作人員隊伍政策執(zhí)行能力

一是提高社會救助工作人員責任心和業(yè)務水平。加強縣鄉(xiāng)兩級社會救助經(jīng)辦人員、村級社會救助協(xié)理員的政策培訓和業(yè)務培訓，提升救助工作人員的崗位榮譽感，保證每一名具體經(jīng)辦人員吃透低保政策。二是建立容錯糾錯機制。建立容錯清單，對主觀違法亂紀和客觀工作條件不具備導致的工作失誤加以區(qū)分。三是充實縣鄉(xiāng)兩級工作人員力量。通過公開考錄招聘或政府購買服務方式，按規(guī)定足額配備工作人員。

6.增強特困集中供養(yǎng)制度宣傳動員效果

深入基層一線對分散供養(yǎng)的特困人員開展動員入住工作，詳細解讀救助政策，打破群眾思想禁錮，引導符合條件的特殊困難群體入住供養(yǎng)機構。

（二）加強“精準服務”機制建設

1.運用“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”加強動態(tài)管理

充分利用大數(shù)據(jù)，以預警發(fā)現(xiàn)、線上跟蹤、線下督辦的方式實施在線跟蹤。通過大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將經(jīng)濟狀況變動、家庭人員就業(yè)服役情況等數(shù)據(jù)，與在冊救助對象數(shù)據(jù)信息進行交叉比對，由各縣鄉(xiāng)組織對排查出的疑點數(shù)據(jù)核查確認，通過定期摸排比對，依規(guī)進行數(shù)據(jù)更新，精準調整救助金。

2.構建以需求為導向的救助供給機制

精準救助的落腳點是對困難家庭需求的精準回應，努力減少救助服務中出現(xiàn)的“供需錯配”和“供需脫節(jié)”等問題。一方面，整合各類救助資源，把低保、特困供養(yǎng)等基本生活救助，與教育、醫(yī)療等專項救助有機結合，為不同的困難家庭量身定制救助措施。另一方面，加強對低保群體和特困群體需求的動態(tài)監(jiān)測，及時調整救助方案。

3.積極拓展“物質+服務”的救助方式

基本生活救助重點是解決困難群體的基本生活需求，但也不能忽視其心理狀況、社會關系和訴求等需求。應大力發(fā)展社會工作與基本生活救助的銜接，引入專業(yè)社會工作者，從心理、社會交往等方面了解困難群體的心理狀況、社會關系和訴求等，在現(xiàn)有物質扶持之外，以“物質+服務”清單方式，通過提供就業(yè)培訓、稅費減免、貸款貼息等優(yōu)惠政策降低困難群體的就業(yè)創(chuàng)業(yè)成本；通過鼓勵企業(yè)吸納、公益性崗位安置等方式，在工作和勞動中培養(yǎng)困難群體的勞動技能；通過康復與護理救助服務、照料看護與托管救助服務、心理救助服務等，滿足困難群體的精神慰藉需求。在幫助困難群體擺脫物質困境的同時，轉變困難群體的心理感受，激發(fā)其上進心。

4.健全農(nóng)村基本生活救助資金多元化籌集機制和監(jiān)督機制

困難群眾救助屬于中央與地方共同的財政事權，要合理劃分中央財政與地方財政的支出責任，進一步完善經(jīng)費保障機制。加大政府購買服務類社會救助項目的力度，以給予稅收優(yōu)惠、費用減免等優(yōu)惠政策，吸引更多的社會力量參與基本生活救助工作，不斷提高參與社會救助的社會組織救助資源利用效果。

（三）加強“精準退出”機制建設

1.繼續(xù)執(zhí)行好漸退期政策

對退保后仍屬于低收入家庭的，針對其實際困難和不同需求，按照有關政策分別給予醫(yī)療救助、臨時救助、住房保障、教育資助等相應扶助，并引導社會力量給予關愛幫扶。

2.建立社會救助失信行為部門聯(lián)合處理機制

改變當前對失信低保對象的處理局限于民政部門“單打獨斗”的局面，建立由民政部門統(tǒng)一協(xié)調，教育、醫(yī)療、社保、公檢法等部門聯(lián)合參與的社會救助失信行為處理機制，定期召開部門聯(lián)席會議，促進監(jiān)管落實到位。

3.改進退保的群眾工作方法

除加強系統(tǒng)監(jiān)測、信息比對和主動申報工作外，依托村委會加強與低保對象溝通解釋工作，耐心處理，避免沖突，以剛柔相濟的方式方法穩(wěn)妥做好退保工作。

四、結束語

西部地方各級政府需要通過建立和完善農(nóng)村基本生活精準救助實施機制，不斷加強基礎性、普惠性、兜底性民生保障建設，實現(xiàn)在共同富裕的道路上不落一人的目標。

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