加強生態(tài)資產管理 促進生態(tài)產品價值實現(xiàn)

高水平的生態(tài)資產管理是生態(tài)產品價值實現(xiàn)和綠色高質量發(fā)展的重要基礎。黨的二十大報告提出要“建立生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制”，黨的二十屆三中全會公報強調“加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”。生態(tài)產品價值實現(xiàn)是“綠水青山就是金山銀山”轉化的關鍵，生態(tài)資源向生態(tài)產品的系統(tǒng)性轉化是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重要前提，其中高水平的生態(tài)資產管理是轉化的關鍵一環(huán)。通過構建生態(tài)資產管理評估指數(shù)體系，突出生態(tài)要素從資源、資產、資本到產品的全鏈條轉化，提出加強生態(tài)資產管理的對策建議，對于我國推進生態(tài)產品價值實現(xiàn)、促進經(jīng)濟綠色高質量發(fā)展具有重要意義。

一、生態(tài)資產管理的概念與理論框架

自然資源包括可再生的自然資源和不可再生的自然資源，生態(tài)資源是自然資源中最活躍的部分。按資源的可再生性質劃分，生態(tài)資源是可再生的自然資源（Costanza amp; Daily，1992）；按資源的生物屬性劃分，生態(tài)資源是直接支撐生命的自然資源（SEEA EEA，2014；SEEA EA，2021）。其中，支持服務是生態(tài)資源通過內部循環(huán)實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的修復與更新；而供給、調節(jié)、文化服務則是生態(tài)資源經(jīng)過轉化形成生態(tài)資本后，與人力資本、生產資本和社會資本結合為社會—經(jīng)濟系統(tǒng)提供產品和服務。然而，生態(tài)資源為社會—經(jīng)濟系統(tǒng)提供產品和服務的過程較為復雜，如何有效促進生態(tài)資源向生態(tài)資產乃至生態(tài)產品的轉化是當前我國踐行“兩山”理念過程中應當予以重點關注的問題。

高水平的生態(tài)資產管理是對自然資源資產管理的進一步深化。就產權性質而言，不可再生的自然資源開采出來后具有明確價值歸屬，經(jīng)營、處置權更容易受到保護，而生態(tài)資源產權界定較為困難和復雜，所提供的生態(tài)服務由于存在外部性，容易導致生態(tài)資源保護激勵不足。就價值轉化鏈條看，不可再生的自然資源開發(fā)利用相對簡單，而生態(tài)資源價值流向社會—經(jīng)濟系統(tǒng)需要經(jīng)歷更多環(huán)節(jié)，影響因素更為復雜。就價值實現(xiàn)難易程度而言，不可再生的自然資源大多是經(jīng)濟系統(tǒng)生產環(huán)節(jié)的投入品，其價值在市場交易環(huán)節(jié)容易得到實現(xiàn)，而范圍更廣、貢獻更大的生態(tài)資源在價值實現(xiàn)方面則存在諸多障礙。就管理現(xiàn)狀而言，不可再生的自然資源已經(jīng)建立起較為完善的市場交易體系與政府管理體系，而與生態(tài)資源相關的產權和交易制度在我國還有待進一步完善。

我們在“生態(tài)資源—生態(tài)資產—生態(tài)資本—生態(tài)產品”的轉化鏈條基礎上，給出生態(tài)資產管理的定義：基于對當?shù)厣鷳B(tài)資源的調查核算，以政府為主導，通過合理的制度設計，促進生態(tài)資源向生態(tài)資產轉化，經(jīng)政府、市場等路徑實現(xiàn)生態(tài)產品價值的過程。首先，生態(tài)資源通過統(tǒng)一登記確權轉化為生態(tài)資產。其次，不同權益屬性的生態(tài)資產通過多種路徑轉化為生態(tài)產品：一是具有私人物品或準公共物品屬性的生態(tài)資產與勞動、資本要素結合，轉化為具有增值潛力的生態(tài)資本，經(jīng)由品牌建設、市場運營形成具有市場競爭力的生態(tài)產品；二是純公共物品屬性的生態(tài)資產在政府公共投資或政企合資的運營模式下轉化為生態(tài)資本，并與特色產業(yè)關聯(lián)運營提供生態(tài)產品，該路徑以針對流域、湖泊的生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目為典型，通過生態(tài)保護與關聯(lián)產業(yè)相結合，在市場中實現(xiàn)生態(tài)產品價值；三是純公共物品屬性的生態(tài)資產也可在沒有人工干預的情況下直接轉化為公共性生態(tài)產品，提供諸如氣候調節(jié)、水源涵養(yǎng)等調節(jié)服務。以上三條轉化路徑對應著不同的生態(tài)產品價值實現(xiàn)方式。當生態(tài)資產與勞動、資本要素結合轉化為生態(tài)資本，其價值能夠在市場交易中實現(xiàn)，而生態(tài)資產直接提供的公共性生態(tài)產品需要政府以生態(tài)補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)其價值。

明確政府與市場的邊界對于加強生態(tài)資產管理尤為關鍵。政府在生態(tài)資源向生態(tài)產品轉化的全過程中應發(fā)揮主導作用。在生態(tài)資源保護方面，生態(tài)修復項目存在高風險、低收益特征，社會資本參與不足，政府是保護修復工作的主要推動者。在生態(tài)資源確權方面，中國的生態(tài)資源所有權歸國家或集體所有，須由政府推動生態(tài)資源產權制度的創(chuàng)新與完善。在生態(tài)產品價值實現(xiàn)方面，一方面政府作為生態(tài)補償?shù)闹黧w，以財政手段對生態(tài)服務進行購買，直接參與生態(tài)產品價值實現(xiàn)過程；另一方面，面對生態(tài)資產市場化交易可能的規(guī)制失靈，政府需要搭臺促進信息交流、主動參與品牌宣介、維護市場交易秩序。市場化是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的主要方向，價格杠桿和競爭機制助推生態(tài)產品價值實現(xiàn)過程。一方面，生態(tài)資源所有權、經(jīng)營權等權益分置能吸引分散的經(jīng)營主體參與生態(tài)資產管理，通過專業(yè)化管理機構對碎片化的生態(tài)資產進行集中收儲和規(guī)?；危瑢崿F(xiàn)資產質量提升（黃穎等，2020）。另一方面，搭建諸如碳排放權交易、林權交易的準市場或開展政企協(xié)同的EOD項目，由企業(yè)借助市場力量推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)，不僅能有效解決生態(tài)環(huán)境保護中的資金和技術難題，還能激勵生態(tài)產品的高效率、多樣化開發(fā)。

二、我國生態(tài)資產管理現(xiàn)狀

基于生態(tài)資源向生態(tài)產品轉化的邏輯鏈條，我們構建了城市生態(tài)資產管理指數(shù)，包含生態(tài)資源稟賦、政府生態(tài)資產管理、生態(tài)保護補償、市場化價值實現(xiàn)四大評估領域。對中國337個地級及以上城市（不含中國香港、澳門、臺灣）進行評估，整合衛(wèi)星遙感、統(tǒng)計資料、環(huán)境監(jiān)測等公開數(shù)據(jù)和對地級市進行的咨詢調研數(shù)據(jù)，形成包含72個三級指標、20多萬條數(shù)據(jù)的中國城市生態(tài)資產管理數(shù)據(jù)庫。

首先，生態(tài)資源稟賦是生態(tài)資產管理的起點與基礎。生態(tài)資源稟賦評估不僅包括森林、草地、水域等不同自然資源存量的摸底普查，也包括大氣、水等空間環(huán)境資源質量、太陽能、風力等能源資源的綜合評價，全面反映地區(qū)生態(tài)資產轉化的潛力；其次，政府生態(tài)資產管理是生態(tài)價值實現(xiàn)的關鍵。從中國現(xiàn)有的實踐看，生態(tài)資源摸底普查、生態(tài)資源確權登記、生態(tài)系統(tǒng)生產總值核算等基礎性工作正在鋪開，未確權生態(tài)資源作為典型公共物品難以建立高效、公平的市場機制。從管理體制、規(guī)劃引導、試點示范等方面刻畫政府生態(tài)資產管理能力，為生態(tài)產品價值實現(xiàn)成果評估提供新的維度。最后，生態(tài)產品價值實現(xiàn)成果反映管理成效。該領域以“補償”和“轉化”為思路，涵蓋政府與市場兩大主體，包含政府生態(tài)保護補償、市場化價值實現(xiàn)和準市場化三大路徑。鑒于準市場化仍以市場交易為主要形式，生態(tài)產品價值實現(xiàn)成效對應形成兩大評估領域，前者圍繞補償政策和規(guī)模，后者以產業(yè)部門為劃分依據(jù)。

評估結果顯示：中國生態(tài)資產管理初具成效，且具有較大提升潛力，東部、西部城市生態(tài)資產管理水平在全國地級以上城市排名靠前，而中部、東北地區(qū)相對滯后。從兩大流域來看，長江流域城市生態(tài)資產管理水平高于黃河流域城市。一方面，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組等體制機制在其中發(fā)揮重要領導作用；另一方面，中央還對長江流域生態(tài)產品價值實現(xiàn)做出重點區(qū)域部署，如2016年《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，將福建省作為國家生態(tài)產品價值實現(xiàn)先行區(qū)；2017年《關于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》（以下簡稱《意見》）將浙江、江西、貴州、青海列為生態(tài)產品價值實現(xiàn)試點?。唤?jīng)多年探索實踐，試點先行區(qū)生態(tài)資產管理水平走在全國前列。

根據(jù)四大評估領域得分情況，將全部地級市劃分為資源—市場型（如重慶、酒泉、甘孜州等）、資源—補償型（如呼倫貝爾、海西州、玉樹州等）、管理—市場型（如南平、北京、黃山、天津等）、管理—補償型（如張掖、果洛州、黃南州等）和均衡型（如海南州、阿壩州、普洱等）五種類型。資源—市場型和資源—補償型城市以豐富的生態(tài)資源本底為特征，但具體的生態(tài)價值實現(xiàn)路徑存在差異。前者基于扎實的工業(yè)基礎與豐富的政策配套，構建集農產品加工、生態(tài)旅游開發(fā)及權益市場交易等多位一體的市場化路徑，以重慶為典型。數(shù)據(jù)顯示，重慶2020年農林牧漁總產值1802億元；精加工農產品總產量12.7萬噸，占全國總產量的4%；生態(tài)旅游收入和人次均居全國前列。權益市場方面，集林權、林業(yè)碳匯、用水權、碳排放權交易試點于一體。資源—補償型城市則更多通過典型生態(tài)資源高水平保護，獲得多元的經(jīng)濟補償以實現(xiàn)生態(tài)價值。政府生態(tài)資產管理推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)，但不同城市路徑不一，形成管理—市場型與管理—補償型兩類城市。前者如南平市是唯一3次收錄于自然資源部生態(tài)產品價值實現(xiàn)典型案例的城市，其探索建立的“森林生態(tài)銀行”“水生態(tài)銀行”等經(jīng)營模式在完善的制度體系下形成創(chuàng)新性的生態(tài)資產交易平臺；后者如張掖市則通過多元化的補償制度建設，激活生態(tài)資源價值潛力，提升居民的生活水平。政府的有效管理在一定程度上能扭轉資源不足的發(fā)展困境。

另外，從四大評估領域得分情況來看，我國生態(tài)資產管理呈現(xiàn)明顯的空間分異特征。一方面，生態(tài)資源稟賦與政府生態(tài)資產管理呈現(xiàn)地區(qū)失衡。西部地區(qū)生態(tài)資源稟賦獨具優(yōu)勢，但政府生態(tài)資產管理能力和市場化價值實現(xiàn)相對落后；東部地區(qū)生態(tài)資源相對匱乏，但制度建設、管理能力、市場開拓更為先進。另一方面，政府補償路徑與市場化價值實現(xiàn)路徑重心分異。西部城市憑借豐富的生態(tài)資源獲得高額生態(tài)保護補償，但市場化價值實現(xiàn)水平較落后；東部城市政府管理能力、市場化條件優(yōu)越，形成較為廣泛的生態(tài)產品市場，市場化價值實現(xiàn)水平高于生態(tài)補償水平。

從生態(tài)資源稟賦得分情況來看，我國區(qū)域差異明顯，呈現(xiàn)“西高東低”格局。西部城市生態(tài)系統(tǒng)資源豐富、環(huán)境質量較好，清潔能源稟賦較高（如呼倫貝爾、那曲、阿里等），生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢明顯，而東部沿海城市和華北城市生態(tài)資源稟賦相對較差。具體而言，生態(tài)系統(tǒng)資源豐富的城市集中在東北部、西部和長江流域。生態(tài)環(huán)境質量南方城市明顯優(yōu)于北方，長江中上游城市好于下游。清潔能源稟賦亦呈現(xiàn)“西高東低”格局。

從政府生態(tài)資產管理水平得分情況來看，我國長江流域表現(xiàn)較好，且省內差異小、省際差異大。省級層面積極響應《意見》開展地方試點，地理分布呈多點散發(fā)特征。其中，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組在推動地方政府重視生態(tài)資產管理、深入探索生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制中發(fā)揮了重要作用，政策頒布和覆蓋情況較黃河流域更好?？傮w上，中部城市在生態(tài)資產管理的政策試點示范和落地存在薄弱環(huán)節(jié)、表現(xiàn)相對滯后，且在個別省份較為聚集，凸顯了省級政府在中央與城市政府間傳達、引導功能在推進生態(tài)資產管理落地過程中的重要性。我們同時發(fā)現(xiàn)，根據(jù)申請公開結果，頒布城市層面實施方案、建立高級別專項領導小組的城市生態(tài)資產管理水平普遍較高。實施方案頒布能夠為領導小組的決策提供支撐，領導小組則為實施方案的落地提供機制保障，兩者互為支撐、相互促進。

從生態(tài)保護補償指數(shù)得分情況來看，我國生態(tài)保護補償呈現(xiàn)“西高東低”格局。生態(tài)補償水平較高的城市主要集中在西北地區(qū)。例如，青海省擁有中國面積最大的國家公園——三江源國家公園，是國家生態(tài)保護補償政策扶助的重點地區(qū)，該地區(qū)相關城市的生態(tài)保護補償水平在全國位居前列。從全國來看，以自上而下的政府縱向補償為主，橫向補償機制積極探索。結果顯示，昆明、昭通、曲靖、楚雄、大理、麗江、迪慶等7個州（市）成立了“流域橫向生態(tài)補償機制工作領導小組”，形成“成本共擔、效益共享、責任共負、多元共治”的流域保護和治理長效機制；武漢市深入推進河湖治理跨市聯(lián)動，與孝感市、隨州市簽署《府澴河流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，深入推進長江大保護，統(tǒng)籌推進流域綜合治理。同時，我們發(fā)現(xiàn)生態(tài)保護資金需求與地方財力存在地區(qū)失衡，生態(tài)轉移支付呈現(xiàn)明顯的“西北高、東南低”的特征。西部城市具有豐富的生態(tài)資源，生態(tài)保護責任重大，需要大量的財政資金投入，而地方政府財力相較于東部城市明顯不足，現(xiàn)階段生態(tài)保護主要依賴中央生態(tài)轉移支付，生態(tài)保護的多元化資金機制有待取得更大進展。

從市場化價值實現(xiàn)水平得分來看，我國東南部、西北部城市的市場化價值實現(xiàn)水平相對較高，新疆東部、內蒙古西部、南方城市生態(tài)產品市場化價值實現(xiàn)較好。而新疆西部、西藏地區(qū)、東北部城市市場化價值實現(xiàn)水平較低。其中，農林牧漁產品方面，大部分城市得分較高，而黃河上游和長江上游城市偏低；生態(tài)農產品加工方面，表現(xiàn)較好的城市集中在管理水平、市場需求均較高的京津冀、華中、華東地區(qū)；清潔能源開發(fā)方面，蒙東、西北、西南地區(qū)城市因具有豐富的清潔能源稟賦，發(fā)展較好。同時，市場需求高、政府管理能力強的東部沿海地區(qū)城市清潔能源開發(fā)水平也較高；生態(tài)旅游開發(fā)方面，呈現(xiàn)“西北低、東南高”的格局，整體上與“胡煥庸線”兩側人口密度分布類似，受市場需求、政府管理水平的影響較大。權益市場建設方面，兩大流域多數(shù)城市權益市場建設較好，其中長江流域表現(xiàn)優(yōu)于黃河流域。福建、廣東等地城市由于資源稟賦、市場需求和管理能力都具有明顯優(yōu)勢，是市場化價值實現(xiàn)的“深綠地區(qū)”。

三、結論與政策建議

中國城市生態(tài)資產管理初具成效，總體水平與發(fā)展方向存在明顯的空間分異特征。生態(tài)資產管理綜合水平較好的城市在空間上集中于東南地區(qū)、西南地區(qū)和西北地區(qū)。生態(tài)資源稟賦指數(shù)西高東低，政府管理水平指數(shù)東高西低，生態(tài)保護補償指數(shù)西高東低，而市場化價值實現(xiàn)指數(shù)東高西低。

中國城市生態(tài)資產管理以城市自主探索為主，省內城市管理水平不均衡。城市生態(tài)資產管理水平較好的城市呈現(xiàn)出不以省級行政區(qū)為主導的空間聚集模式，部分省份平均水平較高但水平差異較大，先進經(jīng)驗尚未充分擴散。首批國家生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制試點地區(qū)各項指數(shù)均較高。

提高生態(tài)資產管理綜合水平的重要抓手在于政府管理水平。較好的政府管理水平不但能夠有效銜接“生態(tài)資源”到“生態(tài)產品”的價值鏈條，更能夠在一定程度上彌補生態(tài)資源稟賦的劣勢，進而促進生態(tài)產品價值實現(xiàn)的生態(tài)保護補償和市場化價值實現(xiàn)路徑的耦合。高水平的政府生態(tài)資產管理水平在城市高水平實現(xiàn)生態(tài)產品價值上起基礎性和決定性作用。

基于上述研究，本文提出如下政策建議：一是建議在整體把握“生態(tài)資源→生態(tài)資產→生態(tài)資本→生態(tài)產品”鏈條的基礎上，重點加強政府生態(tài)資產管理。要強化對中央生態(tài)產品價值實現(xiàn)文件落實的監(jiān)督，重點督導政府生態(tài)資產管理能力相對薄弱的中西部地區(qū)，更好地解決資源與管理能力失衡問題，通過編制方案、成立領導小組等方式強化對當?shù)厣鷳B(tài)資產管理能力的引領帶動；注重發(fā)揮省級政府在生態(tài)保護政策上傳下達、統(tǒng)籌負責中的關鍵作用，引導地級城市注重生態(tài)資產管理相關政策的落實與創(chuàng)新。二是建議各省市因地制宜，揚長補短，積極自主探索高水平生態(tài)資產管理路徑。各省市可參考生態(tài)資產管理指數(shù)的結構特點，定位本地生態(tài)資產管理的強項和弱項，實施既能夠發(fā)揮優(yōu)勢、又能夠補齊突出短板的策略和行動。需要注意的是，當生態(tài)保護補償和市場化價值實現(xiàn)進展不足時，不應單方面強調政策力度和市場渠道的重要性，還應當重視生態(tài)資源稟賦和政府管理水平的基礎作用，尤其要突出提升政府生態(tài)資產管理能力的重要性。三是建議探索將生態(tài)資產管理指數(shù)、生態(tài)資產存量和流量“雙核算”作為衡量城市踐行“兩山”理念的重要指標。實現(xiàn)“綠水青山”到“金山銀山”的轉化需要久久為功，將城市生態(tài)資產管理指數(shù)的編制與發(fā)布制度化、周期化能更好地發(fā)揮本指數(shù)在信息整合、動態(tài)監(jiān)測、綜合診斷和激勵督促等多方面的重要作用。同時，可積極探索開展生態(tài)資產存量和生態(tài)服務流量的“雙核算”，作為推動地方高水平生態(tài)資產管理的核心抓手，與城市生態(tài)資產管理指數(shù)相結合，搭建綜合指數(shù)評估與診斷、生態(tài)資產存量和流量核算作為考評指標提供激勵和約束的中國特色生態(tài)資產管理推進的總體架構。

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