論“三權(quán)分置”下宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵與實(shí)踐檢視

摘要：宅基地資格權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”下的一項(xiàng)權(quán)利，是為了解決我國(guó)農(nóng)村大量閑置宅基地?zé)o法得到有效利用和發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值而提出的一項(xiàng)政策性權(quán)利?！叭龣?quán)分置”下通過(guò)增設(shè)宅基地資格權(quán)，可以有效解決目前法律體系下作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)缺乏“收益”權(quán)能、僅能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，無(wú)法充分發(fā)揮宅基地經(jīng)濟(jì)性的問(wèn)題。宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)新權(quán)利，在概念、性質(zhì)、權(quán)能、資格主體等方面尚未有明確的法律規(guī)定，在學(xué)理上亦未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)，全國(guó)各地對(duì)宅基地資格權(quán)改革試點(diǎn)的模式和路徑也不盡相同。明確宅基地資格權(quán)的相關(guān)內(nèi)涵和規(guī)則，是釋放農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)效益的有力措施，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必要途徑。

關(guān)鍵詞：宅基地；“三權(quán)分置”；成員權(quán)；宅基地資格權(quán)

為了解決閑置宅基地和閑置農(nóng)房問(wèn)題，2018年“中央一號(hào)文件”提出了宅基地“三權(quán)分置”。此后，每年“中央一號(hào)文件”都提出“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革”。宅基地改革的試點(diǎn)進(jìn)入新的階段。不僅如此，以宅基地為主的農(nóng)村建設(shè)用地，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和全面鄉(xiāng)村振興重要土地資源，是推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有力支撐。為此，2024年的“中央一號(hào)文件”進(jìn)一步提出了盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)的利用方式，為增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)宅基地對(duì)于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益功能，提供了路徑和方案。因此，探索宅基地“三權(quán)分置”制度，具有平衡宅基地居住保障功能和財(cái)產(chǎn)收益功能的重要價(jià)值，亦對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共同富裕具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

宅基地“三權(quán)分置”在原宅基地“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上，提出了農(nóng)民對(duì)于宅基地新的權(quán)利，即宅基地資格權(quán)，重新改革和詮釋了宅基地使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第9條①以及《中華人民共和國(guó)民法典》第362條規(guī)定②，宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，是以宅基地集體所有為前提的。法律規(guī)定的宅基地使用權(quán)僅有使用權(quán)能而沒(méi)有收益權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”通過(guò)宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的分置，讓農(nóng)民在保障居住安全底線之下，利用其集體成員身份，實(shí)現(xiàn)宅基地“居住權(quán)”向“財(cái)產(chǎn)權(quán)”的法權(quán)讓渡。宅基地資格權(quán)起到了橋梁的作用，連接著所有權(quán)和使用權(quán)。它是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)方式，也是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中需要研究和解決的問(wèn)題之一。只有當(dāng)村民獲得集體成員的身份并具備相應(yīng)的宅基地資格權(quán)時(shí)，才能取得并通過(guò)宅基地使用權(quán)來(lái)充分挖掘宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。換言之，宅基地資格權(quán)是一種身份、資格，是以農(nóng)戶保障性權(quán)益為核心的，在此基礎(chǔ)上才能充分挖掘宅基地使用權(quán)這一用益物權(quán)中“收益”這一財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。因此，宅基地資格權(quán)的性質(zhì)、主體、權(quán)能等內(nèi)涵的確定至關(guān)重要，本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，并對(duì)目前宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)宅基地資格權(quán)改革面臨的問(wèn)題進(jìn)行了探究，提出了相應(yīng)的建議。

一、宅基地資格權(quán)性質(zhì)的學(xué)說(shuō)梳理與評(píng)析

（一）分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，其內(nèi)容是請(qǐng)求分配宅基地，義務(wù)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。該權(quán)利是一種身份權(quán)，是農(nóng)村集體成員身份延伸而來(lái)的保障性權(quán)利。該權(quán)利的設(shè)置將宅基地使用權(quán)中身份屬性分離出來(lái)，使得財(cái)產(chǎn)性權(quán)能得到發(fā)掘，一定程度上能夠盤活農(nóng)村閑置土地。

分配請(qǐng)求權(quán)說(shuō)存在較大缺陷：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律，我國(guó)實(shí)行“一戶一宅”宅基地政策，理論上來(lái)說(shuō)，每一農(nóng)戶都能申請(qǐng)獲得宅基地，根據(jù)該觀點(diǎn)，取得宅基地后分配請(qǐng)求權(quán)即因權(quán)利實(shí)現(xiàn)而實(shí)現(xiàn)，則事實(shí)上沒(méi)有農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)中擁有宅基地使用權(quán)，如此，宅基地資格權(quán)失去了設(shè)置的意義；第二，該觀點(diǎn)使宅基地“三權(quán)分置”失去意義，無(wú)法通過(guò)設(shè)置宅基地資格權(quán)、改革宅基地使用權(quán)的方式盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房，無(wú)法發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能；第三，分配請(qǐng)求權(quán)體現(xiàn)為期待可能性，更類似權(quán)利能力，無(wú)須單獨(dú)定性為一種權(quán)利；第四，宅基地資格權(quán)設(shè)置的目的是盤活宅基地、發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，因此，宅基地資格權(quán)的價(jià)值更應(yīng)當(dāng)發(fā)揮在宅基地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，不能將其簡(jiǎn)單界定為分配請(qǐng)求權(quán)。

（二）用益物權(quán)說(shuō)

該學(xué)說(shuō)認(rèn)為宅基地資格權(quán)是從宅基地所有權(quán)分離出來(lái)的獨(dú)立用益物權(quán)，現(xiàn)行法律中的宅基地使用權(quán)與“三權(quán)分置”下的宅基地資格權(quán)的關(guān)系是主次權(quán)利關(guān)系，宅基地資格權(quán)來(lái)源于現(xiàn)行法律中的宅基地使用權(quán)，是用益物權(quán)的用益物權(quán)，其與《中華人民共和國(guó)民法典》中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)類似，其設(shè)置在已有的用益物權(quán)（宅基地使用權(quán)）基礎(chǔ)上，如此，宅基地資格權(quán)是已有的地上權(quán)（宅基地使用權(quán)）基礎(chǔ)上通過(guò)權(quán)利流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生，第三人享有的次級(jí)地上權(quán)。創(chuàng)設(shè)次級(jí)地上權(quán)能夠解決地上權(quán)與土地用益之間的現(xiàn)實(shí)沖突，更好發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能與價(jià)值。

用益物權(quán)說(shuō)的缺陷在于：第一，我國(guó)民法典規(guī)定了五種用益物權(quán)，沒(méi)有宅基地資格權(quán)，將該權(quán)利界定為用益物權(quán)，必須先修改民法典，否則違反物權(quán)法定原則；第二，有學(xué)者根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第345條規(guī)定①，提出用益物權(quán)上具有再創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)的合法性，但是該條文以及德國(guó)地上權(quán)制度，皆是構(gòu)建在權(quán)利客體可再分的基礎(chǔ)上，而宅基地使用權(quán)和資格權(quán)的權(quán)利客體是一個(gè)，這必將挑戰(zhàn)我國(guó)“一物一權(quán)”原則；第三，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第346條規(guī)定②，設(shè)立新的用益物權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)，而宅基地使用權(quán)和宅基地資格權(quán)是兩個(gè)性質(zhì)相互排斥的定限物權(quán)；第四，用益物權(quán)說(shuō)沒(méi)有認(rèn)識(shí)到宅基地資格權(quán)的獨(dú)特價(jià)值，弱化了它的社會(huì)保障功能，一定程度會(huì)導(dǎo)致為了逐利于財(cái)產(chǎn)而加劇人地緊張關(guān)系。

（三）剩余權(quán)說(shuō)

剩余權(quán)說(shuō)借鑒了英美法系剩余權(quán)理論。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是僅農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員能夠享有的權(quán)利，即使在宅基地流轉(zhuǎn)后，該權(quán)利不隨之流轉(zhuǎn)，仍在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員手中，因此，被稱為剩下的權(quán)利，即剩余權(quán)。這類似于國(guó)家將建設(shè)用地使用權(quán)出讓后的所有權(quán)，在符合條件時(shí)，能夠恢復(fù)至原有狀態(tài)的權(quán)利。

剩余權(quán)說(shuō)同樣存在缺陷：第一，按照該說(shuō)，宅基地資格權(quán)的性質(zhì)仍為用益物權(quán)，仍然存在違背“物權(quán)法定”原則之嫌。同時(shí)，該說(shuō)過(guò)于強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)，會(huì)導(dǎo)致“重使用權(quán)，輕資格權(quán)”問(wèn)題，削弱宅基地資格權(quán)的獨(dú)立價(jià)值；第二，該說(shuō)將宅基地資格權(quán)界定為分割出去宅基地使用權(quán)后剩余的權(quán)利，不符合大陸法系國(guó)家權(quán)利派生的理論邏輯和習(xí)慣做法，而且資格權(quán)的字面意思與剩余權(quán)的內(nèi)涵相去甚遠(yuǎn)，容易讓人產(chǎn)生誤解，從字面理解，資格權(quán)針對(duì)的義務(wù)主體是集體，而剩余權(quán)針對(duì)的義務(wù)主體是第三人，相反，僅剩資格權(quán)的宅基地權(quán)利人并不享有向集體再次申請(qǐng)宅基地的權(quán)利。

（四）成員權(quán)說(shuō)

該觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是一種社會(huì)保障和發(fā)展權(quán)，由集體成員的權(quán)利派生而來(lái)，作為宅基地使用權(quán)行使的前置要件，從而實(shí)現(xiàn)宅基地的基本保障功能。之所以將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)，理由在于，宅基地資格權(quán)的身份性和保障性，這決定了宅基地對(duì)于農(nóng)民的居住保障功能不能動(dòng)搖，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)宅基地的有效盤活和適度流轉(zhuǎn)，有限發(fā)揮宅基地的資產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)宅基地對(duì)于農(nóng)民本應(yīng)具有的適度財(cái)產(chǎn)功能。二者的平衡，是宅基地“三權(quán)分置”提出的根本原因。因此，宅基地資格權(quán)是由成員權(quán)衍生出來(lái)的。

筆者贊同宅基地資格權(quán)為成員權(quán)，具體理由為：第一，將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)，有利于盤活宅基地，保障農(nóng)民權(quán)益，也符合2018年以來(lái)中央一號(hào)文件精神，將宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值和農(nóng)戶保障價(jià)值分離。第二，能將宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)區(qū)別開(kāi)來(lái)，對(duì)于二者權(quán)利關(guān)系也能更好厘清，還避免了“物權(quán)法定”的沖突。第三，宅基地資格權(quán)與成員權(quán)性質(zhì)相符，均是以身份資格為前提的權(quán)利，將宅基地資格權(quán)定性為成員權(quán)，符合現(xiàn)行法律和政策。資格權(quán)是成員權(quán)的構(gòu)成內(nèi)容，成員權(quán)是資格權(quán)的基礎(chǔ)。第四，從權(quán)利內(nèi)涵來(lái)看，這種成員權(quán)利是財(cái)產(chǎn)屬性與身份屬性兼有的權(quán)利。其是一種復(fù)合性的權(quán)利。

二、宅基地資格權(quán)主體的學(xué)說(shuō)梳理和評(píng)析

第一，戶籍說(shuō)。顧名思義，該說(shuō)直接以是否擁有農(nóng)村戶口，作為判斷是否是宅基地資格權(quán)主體的標(biāo)準(zhǔn)，至于其是否在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織生活，是否依靠農(nóng)村資源提供生活保障在所不問(wèn)?！皯艏f(shuō)”的優(yōu)勢(shì)在于我國(guó)戶籍登記覆蓋到了每一個(gè)人，登記流程較為規(guī)范，方便數(shù)據(jù)的使用，按照官方戶籍登記信息來(lái)授權(quán)集體成員宅基地資格權(quán)非常便捷。但是由于我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)量大，成員戶籍在村里，但人在城鎮(zhèn)生活的現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，授予其宅基地資格權(quán)，會(huì)使其權(quán)利空置。

第二，生活來(lái)源說(shuō)。所謂“生活來(lái)源”，是指獲取生活物資主要依靠的資源、工作或者營(yíng)業(yè)。如果某人的生活來(lái)源主要依靠農(nóng)村資源，則該人為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是宅基地資格權(quán)的主體。這一學(xué)說(shuō)是基于城市化進(jìn)程加快的當(dāng)下社會(huì)，大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，不再在村集體生活的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，甚至在城市發(fā)展較好后舉家搬遷到城市，導(dǎo)致了大量宅基地空置的情況，浪費(fèi)了宅基地資源。

第三，權(quán)利義務(wù)說(shuō)。該說(shuō)將是否具有穩(wěn)定的農(nóng)村法律關(guān)系作為確定宅基地資格權(quán)主體的標(biāo)準(zhǔn)。即如果某人與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間存在組織法上的基于農(nóng)村社區(qū)的法律關(guān)系，則該人擁有宅基地資格權(quán)。該學(xué)說(shuō)的不足在于，其忽視了很多學(xué)生因外出讀書(shū)，而沒(méi)有盡到對(duì)于集體應(yīng)盡之義務(wù)的情況，如以該說(shuō)為由否定他們的宅基地資格權(quán)并不合理。

第四，綜合分析說(shuō)，即以生活來(lái)源為主要標(biāo)準(zhǔn)，以是否具有農(nóng)村戶籍或者是否存在穩(wěn)定的法律關(guān)系為輔等綜合性條件作為宅基地資格權(quán)認(rèn)定的判斷依據(jù)。2024年6月28日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》采納了該學(xué)說(shuō)。①

筆者贊同“綜合分析說(shuō)”。以上幾種學(xué)說(shuō)各有利弊，將它們一起納入到資格權(quán)人認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各取所長(zhǎng)，可以全面多元化、綜合性對(duì)有關(guān)主體的身份資格進(jìn)行考量。

另外，筆者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)以集體成員個(gè)人為主體，但行使該權(quán)利應(yīng)當(dāng)以戶為單位統(tǒng)一行使。若以“戶”作為權(quán)利主體，不利于保障戶內(nèi)集體成員的權(quán)益，也不利于宅基地資格權(quán)的初始配置公平。國(guó)家提出宅基地“三權(quán)分置”政策的目的是盤活宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)合理配置和有效利用，放寬對(duì)宅基地使用權(quán)的管制，將集體成員個(gè)人作為宅基地資格權(quán)的主體對(duì)促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)意義重大。

三、宅基地資格權(quán)的權(quán)能

所謂權(quán)能，是指權(quán)利的內(nèi)容，即權(quán)利主體具體擁有的子權(quán)利，享有的具體權(quán)利內(nèi)容。宅基地資格權(quán)人享有的權(quán)利內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)：

第一，宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，即本集體經(jīng)濟(jì)組織成員向集體請(qǐng)求分配宅基地的權(quán)利，是具有身份性的權(quán)利，是保障我國(guó)農(nóng)民居住性權(quán)益的重要權(quán)能。

第二，宅基地使用收益權(quán)，即集體成員通過(guò)宅基地資格權(quán)取得宅基地之后，利用宅基地獲取收益的權(quán)利。該使用收益權(quán)，既表現(xiàn)為權(quán)利人自己的使用和收益，也包括按照法律和政策允許的方式和范圍，授權(quán)給第三人使用，自己獲得收益。集體成員也可以向集體經(jīng)濟(jì)組織讓渡宅基地使用權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織共同經(jīng)營(yíng)下獲得收益，農(nóng)民取得分紅。

第三，宅基地參與管理權(quán)，即宅基地資格權(quán)人對(duì)集體事務(wù)所享有的參與管理的權(quán)利。具體包括：對(duì)集體事務(wù)的知情權(quán)。知情權(quán)在資格權(quán)權(quán)能中是資格權(quán)人擁有表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)的依據(jù)，也是參與權(quán)充分行使的依據(jù)；參與表決權(quán)，宅基地資格權(quán)人對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的決策事項(xiàng)享有參與、投票權(quán)；監(jiān)督權(quán)，包括對(duì)宅基地使用權(quán)人的監(jiān)督和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織決議事項(xiàng)的監(jiān)督；撤銷權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第265條第二款規(guī)定②，集體成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的決議享有撤銷權(quán)。

第四，宅基地退出補(bǔ)償權(quán)。該權(quán)能分為狹義和廣義兩種。狹義上來(lái)講，是指宅基地資格權(quán)人根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條的規(guī)定③，自愿向集體經(jīng)濟(jì)組織退還宅基地，在符合法定條件和程序的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織向宅基地資格權(quán)人出具資格權(quán)退出證明，并予以合理補(bǔ)償。從廣義來(lái)看，是指多主體對(duì)于宅基地補(bǔ)償?shù)姆峙?，該種情形主要是指宅基地征收補(bǔ)償，宅基地上的各權(quán)利人均有分配征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這種廣義上的多主體補(bǔ)償金方式，能夠減少在宅基地征收過(guò)程中各權(quán)利人的矛盾，達(dá)到盤活閑置宅基地的功效。

四、宅基地資格權(quán)改革面臨的困境及建議

在我國(guó)宅基地改革不斷推進(jìn)的情況下，宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)也凸顯出諸多問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)宅基地改革陷入困境。以下從登記、行使、救濟(jì)和退出宅基地資格權(quán)利幾個(gè)方面來(lái)論述宅基地資格權(quán)改革中面臨的困境，并提出相應(yīng)的建議。

（一）宅基地資格權(quán)登記制度不健全

一方面，宅基地資格權(quán)是否需要登記尚存在爭(zhēng)議，肯定說(shuō)認(rèn)為，宅基地資格權(quán)作為不動(dòng)產(chǎn)上的物權(quán)，應(yīng)當(dāng)?shù)怯?。否定說(shuō)認(rèn)為宅基地資格屬于成員權(quán)，根據(jù)物權(quán)法定原則，其不是民法典規(guī)定的物權(quán)，不需要登記。另一方面，宅基地資格權(quán)登記證書(shū)形式不統(tǒng)一。在安徽旌德，宅基地登記證書(shū)采取的是將所有宅基地權(quán)利均予以列明的方式，即“一證三權(quán)”（一證是指一個(gè)宅基地登記證書(shū)；三權(quán)是指宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)）模式。浙江象山采用“三證三權(quán)”模式，相比之下更加精細(xì)。

筆者贊同宅基地資格權(quán)屬于成員權(quán)，但是為了便于管理，農(nóng)戶資格權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，為了整體的規(guī)范性，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一管理，授權(quán)村民委員會(huì)發(fā)放登記證書(shū)，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行備案。登記證書(shū)應(yīng)采用“三證三權(quán)”模式。我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)之一就是釋放宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將主體分開(kāi)進(jìn)行登記有利于厘清各主體的法律關(guān)系，便于宅基地收益權(quán)能的行使，保障權(quán)利人合法權(quán)益。

（二）宅基地資格權(quán)行使制度不具體

第一，在權(quán)利行使主體方面，存在著“戶”和“集體成員”之間爭(zhēng)論。第二，權(quán)利內(nèi)容不明確，各試點(diǎn)地區(qū)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

筆者認(rèn)為宅基地資格權(quán)的權(quán)利行使必須有相應(yīng)的保障機(jī)制作為后盾，即完善相關(guān)立法以保障宅基地資格權(quán)人的實(shí)體性權(quán)利，出臺(tái)規(guī)范性文件，對(duì)資格權(quán)人的程序性權(quán)利進(jìn)行界定，否則會(huì)出現(xiàn)資格權(quán)人行權(quán)不積極，權(quán)利主體作用難以發(fā)揮，產(chǎn)生宅基地大量被虛置的問(wèn)題，進(jìn)一步導(dǎo)致宅基地資格權(quán)難以實(shí)際落地。

（三）宅基地資格權(quán)救濟(jì)制度不完善

首先，在立法上缺乏法律救濟(jì)的規(guī)定，當(dāng)宅基地資格權(quán)認(rèn)定上受到侵害而訴至法院時(shí)，法官的裁判依據(jù)不明確，由此造成司法實(shí)務(wù)混亂，不利于對(duì)農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)。其次，宅基地資格權(quán)以及各試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)政策文件尚未納入法院受案范圍，難以保障宅基地資格權(quán)人合法權(quán)益，甚至維權(quán)無(wú)門。試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)有法院將地方出臺(tái)的有關(guān)宅基地資格權(quán)的規(guī)范性文件作為裁判的輔助依據(jù)。如陜西省商洛市中級(jí)人民法院在全某與張某確認(rèn)合同無(wú)效糾紛二審中①，認(rèn)為柞水縣人民政府印發(fā)的《柞水縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理辦法（試行）》《柞水縣農(nóng)村宅基地建房管理辦法（試行）》《柞水縣農(nóng)村宅基地有償使用管理辦法（試行）》《柞水縣農(nóng)村閑置農(nóng)房（宅基地）使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》客觀真實(shí)，予以采信。

筆者認(rèn)為，最高院應(yīng)當(dāng)對(duì)于宅基地資格權(quán)糾紛的問(wèn)題發(fā)布典型判例，讓地方法院在判決過(guò)程中能有所依據(jù)，保障宅基地資格去按。對(duì)于宅基地資格權(quán)的救濟(jì)途徑不應(yīng)局限于司法救濟(jì)，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮矛盾在基層解決的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，針對(duì)我國(guó)基本國(guó)情和傳統(tǒng)文化創(chuàng)設(shè)有關(guān)宅基地糾紛解決的多元化救濟(jì)途徑。

（四）宅基地資格權(quán)退出機(jī)制不健全

宅基地資格權(quán)退出主要存在如何調(diào)動(dòng)農(nóng)戶退出意愿、如何統(tǒng)一退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題上。農(nóng)民對(duì)土地資源的依附性較強(qiáng)，且具有鄉(xiāng)土情結(jié)，對(duì)老宅有著深厚的情感紐帶，再加上宣傳力度不夠和補(bǔ)償額度標(biāo)準(zhǔn)不一、差距較大，使得大量農(nóng)民不愿退出宅基地。從退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)看，因試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同造成補(bǔ)償金額懸殊，沒(méi)有統(tǒng)一的按級(jí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。其次，退出的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)不充分，使得農(nóng)戶退出宅基地的獲益低于預(yù)期。再次，退出的方式也不統(tǒng)一，義烏市以調(diào)劑的方式退出，山東濟(jì)南采用資格換股權(quán)形式。因缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，導(dǎo)致各地退出方式零碎化，難以查證退出后成員權(quán)益是否落實(shí)，還存在很大法外交易空間，致使宅基地資格權(quán)人利益受到損害。

筆者認(rèn)為，對(duì)于宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制，各試點(diǎn)地應(yīng)當(dāng)聯(lián)合出臺(tái)相應(yīng)政策，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)語(yǔ)

宅基地資格權(quán)是集體組織成員個(gè)人的成員權(quán)，以“戶”行使權(quán)利，權(quán)能包括宅基地分配請(qǐng)求權(quán)、使用獲益權(quán)、參與管理權(quán)、退出補(bǔ)償權(quán)等。對(duì)于目前宅基地確權(quán)面臨的困境，國(guó)家應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行相關(guān)立法，使其取得、行使、救濟(jì)、退出等都有法可依，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的盤活、農(nóng)戶確權(quán)的規(guī)范、農(nóng)村村民收入的提高、城鄉(xiāng)一體化的加速發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的深入推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]秦玉瑩.宅基地“三權(quán)分置”中“農(nóng)戶資格權(quán)”的建構(gòu)——基于“身份權(quán)”的視角[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2021（03）：153-158.

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＊本文為寧波市鄞州區(qū)哲社規(guī)劃課題“鄉(xiāng)村振興下鄞州區(qū)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)路徑和機(jī)制研究”（編號(hào)：Y24YJ-13）成果；浙江省教育廳一般科研項(xiàng)目“宅基地‘三權(quán)分置’促進(jìn)共同富裕的法治保障研究”（Y202352817）研究成果。

（作者單位：崔艷峰，浙江萬(wàn)里學(xué)院法學(xué)院；馬宇軒，浙江省平湖市人民法院）