“工具—階段—效力”框架下我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策研究

[摘 要] 基于“政策工具—政策階段—政策效力”三維框架，采用內(nèi)容分析法對我國2006—2023年發(fā)布的244項數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策進行內(nèi)容計量分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：政策工具整體分布失衡，內(nèi)部結(jié)構(gòu)失調(diào)；政策階段主題持續(xù)深化，主體合作有待加強；政策效力總體偏低，政策體系有待完善。后續(xù)政策調(diào)整應當協(xié)調(diào)三類政策工具使用比例，平衡政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)；促進政策主體和治理主體多元化，完善數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)治理體系；提高政策效力，構(gòu)建“1+N”政策體系，推動產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同發(fā)力。

[關(guān)鍵詞] 數(shù)字出版 政策文本 政策工具 政策效力

[中圖分類號] G231 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-5853 （2025） 02-0109-11

A Quantitative Analysis of China’ s Digital Publishing Industry Policy Based on the Framework of “Tool-Stage-Effectiveness”

Liu Lingwu Hu Hai Liu Hansen

（School of Humanities / Research Institute for Publishing， Central South University， Changsha， 410012）（School of Humanities， Central South University， Changsha， 410012）（Planning and Finance， Central South University， Changsha， 410083）

[Abstract] Based on the three-dimensional framework of “tools-stages-effectiveness”， this paper adopts the content analysis method to analyze the content of 244 digital publishing industrial policies published in China from 2006 to 2023. The results show that the overall distribution of policy tools is imbalanced， and the internal structure is out of order; the policy theme in different stages continues to deepen， but the cooperation of the policy subjects need to be strengthened; the overall policy effectiveness is on the low side， and the policy system needs to be improved. Subsequent policy adjustments should coordinate the proportion of the three types of policy tools and balance the internal structure of policy tools; promote the diversification of policy subjects and governance subjects， and improve the governance system of the digital publishing industry; improve the effectiveness of policies， and build a “1+N” policy system to promote the synergistic power of industrial policies.

[Key words] Digital publishing Policy content Policy tool Policy effectiveness

2006年，原新聞出版總署在《新聞出版業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》中明確指出我國“數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)初步形成”。在近20年的歷程中，我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)始終保持正向的發(fā)展態(tài)勢，連續(xù)14年維持18%以上的收入增速，并在2023年總收入超過1.6萬億元[1]。除技術(shù)革新帶來的深刻影響，國家的政策扶持是數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要因素。據(jù)統(tǒng)計，2006—2023年，國務院、國家新聞出版署等部門相繼出臺了244項與數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策。這些政策使用了何種政策工具，各類工具的運作情況如何？近20年的政策演進呈現(xiàn)怎樣的階段性特征？后續(xù)政策制定如何優(yōu)化調(diào)整？這些問題尚未得到深入探究。

已有研究主要集中于四方面：一是對數(shù)字出版政策內(nèi)涵與體系的解析[2]；二是政策的梳理分析，此類研究多依照“政策梳理—發(fā)現(xiàn)不足—提出建議”的邏輯進行論述[3]；三是對專項政策的探討，如數(shù)字出版基地政策[4]、出版產(chǎn)業(yè)對外貿(mào)易政策[5]等；四是對國內(nèi)外政策的對比分析[6]。此外，學者們利用灰色關(guān)聯(lián)分析法[7]、內(nèi)容分析法[8]等進行量化研究。既往研究在數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策研究領域取得了顯著進展，但政策有效性評估研究仍顯不足，僅有尹達嘗試構(gòu)建中國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策有效性的評價指標體系[9]，但也缺少系統(tǒng)性的多維度分析。本文將我國2006年以來發(fā)布的244項數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策文本作為分析對象，通過構(gòu)建“工具—階段—效力”三維分析框架，對政策文本內(nèi)容、政策工具的使用情況以及不同類型政策的效力特征進行量化分析，在此基礎上提出政策制定建議。

1 數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策三維分析框架構(gòu)建

政策決策的科學化需要構(gòu)建科學合理、邏輯清晰、實踐有效的政策分析框架。為直觀系統(tǒng)地了解政策體系的結(jié)構(gòu)及關(guān)聯(lián)特征，學者們通常會構(gòu)建二維、三維甚至多維的分析框架。對比發(fā)現(xiàn)，二維框架結(jié)構(gòu)相對簡單，在揭示政策文本復雜特征方面作用有限，而多維框架雖然能覆蓋廣泛的分析視角，卻因維度間相對獨立且維度數(shù)量較多，限制了跨維度交互分析。三維分析框架作為政策研究的經(jīng)典結(jié)構(gòu)，對于開展任意二維交叉分析甚至三維綜合分析都有較強的可操作性。鑒于此，本文聚焦“在數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策演進中，政策工具的使用和政策效力的表現(xiàn)呈現(xiàn)出怎樣的特征”，構(gòu)建“工具—階段—效力”的三維分析框架（見圖1）。

1.1 X維度：政策工具

政策工具指政策主體為實現(xiàn)公共政策目標所采用的政策手段，其目的在于更好地推動公共政策問題解決[10]。政策工具劃分標準多樣，其中羅伊·羅斯威爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤格維爾德（Walter Zegveld）將技術(shù)創(chuàng)新政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型工具[11]，這與數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的技術(shù)特征相契合，故本文采用該標準，并參考卿倩等[12]、馬續(xù)補等[13]對3種政策子工具的劃分，梳理數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策所使用的政策工具及子工具，如表1所示。

1.2 Y維度：政策階段

隨著數(shù)字技術(shù)的更新迭代及其與出版產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的日益密切，出版活動中的器物、流程、制度、思想都隨之發(fā)生改變[14]，伴隨而來的是新問題不斷涌現(xiàn)，為此，國家適時出臺政策以回應產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展、新需求。本文在梳理數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展脈絡的基礎上，以關(guān)鍵政策為節(jié)點，將數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展分為政策起步階段（2006—2009年）、政策發(fā)展階段（2010—2016年）、政策完善階段（2017—2023年）。

在政策起步階段，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，尚未形成完善的產(chǎn)業(yè)體系，但開始得到政策制定層面的重視?！?“十一五”規(guī)劃綱要（2006）》提出“發(fā)展現(xiàn)代出版發(fā)行業(yè)，積極發(fā)展數(shù)字出版”，為數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供頂層設計。在政策發(fā)展階段，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)步增長，成為出版業(yè)中不可忽視的力量。該階段的政策重點聚焦于培育數(shù)字出版新業(yè)態(tài)和推動傳統(tǒng)出版單位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，如《關(guān)于加快我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見（2010）》《數(shù)字出版“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃（2011）》對數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出部署。在政策完善階段，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)從規(guī)模擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)效提升，傳統(tǒng)出版業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速，傳統(tǒng)出版與新興出版邁向深度融合發(fā)展。該階段政策重心也轉(zhuǎn)向數(shù)字化轉(zhuǎn)型與融合發(fā)展，如《關(guān)于推動出版深度融合發(fā)展的實施意見（2022）》重點布局產(chǎn)品、平臺、機構(gòu)、人才四個方面，推動出版深度融合發(fā)展。

1.3 Z維度：政策效力

政策效力是描述政策法律效力和影響力的指標，是政策權(quán)威性的體現(xiàn)。本文依據(jù)彭紀生等[15]對有關(guān)政策效力的劃分和賦值標準，將數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策效力由高至低量化為五個層級，如表2所示。對于多個政策主體聯(lián)合發(fā)布的政策，以其行政層級最高的政策主體為依據(jù)確定該項政策的效力。

2 數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策文本選擇與編碼

2.1 政策文本選擇

本文從中國政府網(wǎng)、國家新聞出版署等官網(wǎng)及北大法寶數(shù)據(jù)庫搜集政策文本，同時僅選取國家層面發(fā)布的法律、法規(guī)、規(guī)定、意見、辦法、通知等，排除批復、函、工作報告等非正式政策文本以及地方部門發(fā)布的相關(guān)政策，剔除相關(guān)度不高的政策文本，最終確定2006年1月至2023年11月的244項政策文本作為研究對象。

2.2 文本編碼與信度檢驗

研讀244項政策文本，提取相關(guān)政策條款作為內(nèi)容分析單元。按照“政策編號—條款序列號”的規(guī)則對內(nèi)容分析單元進行編碼，對于可拆分至多個分析類目的內(nèi)容分析單元，在編碼規(guī)則后附加“-1、-2、-3……”以作區(qū)分，最終得到1144個編碼。

在編碼過程中，邀請一名中南大學人文學院碩士生作為對照研究員，采用Kappa系數(shù)作為檢驗二者編碼一致性的標準。從編碼結(jié)果中抽取148項內(nèi)容分析單元進行檢驗，結(jié)果顯示Kappa系數(shù)為0.87，可信度較高。

3 數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策文本統(tǒng)計數(shù)據(jù)描述

3.1 政策發(fā)布時間

通過分析各年度數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量，可以直觀了解政策動態(tài)和發(fā)布趨勢。2006—2023年我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策發(fā)布數(shù)量分別于2006年、2009年、2012年、2017年和2021年達到峰值，其中2006年和2012年為最高峰。2006年作為我國“十一五”規(guī)劃開局之年，政策活動頻繁，且2005年7月首屆中國數(shù)字出版博覽會的召開也在一定程度上推動了數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策的出臺。2009年我國3G業(yè)務正式運營，網(wǎng)絡文化產(chǎn)業(yè)迅速崛起，成為中國文化產(chǎn)業(yè)的重要組成部分[16]，當年有13項政策涉及網(wǎng)絡文化產(chǎn)業(yè)，占當年數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策總量的72.22%。2012年原文化部相繼發(fā)布《文化部“十二五”時期文化產(chǎn)業(yè)倍增計劃》和《文化部“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃》兩項指導性政策，隨后相關(guān)配套政策陸續(xù)出臺。2017年，《關(guān)于深化新聞出版業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級工作的通知》《國家“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》《新聞出版廣播影視“十三五”發(fā)展規(guī)劃》等政策著力推動新聞出版業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展繁榮，帶動數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量增長。2021年是國內(nèi)疫情高峰過后的第一年，黨和政府有效防控新冠疫情，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟政策，推動國內(nèi)經(jīng)濟復蘇，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)亦迎來政策數(shù)量高峰。

3.2 政策發(fā)布主體

發(fā)布主體。244項數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策共涉及70個政策主體。其中，由單獨主體發(fā)布的數(shù)量達179項，占政策總數(shù)的73.36%；由兩個及以上主體聯(lián)合發(fā)布的數(shù)量有65項，占政策總數(shù)的26.64%，反映我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)單獨發(fā)布為主、聯(lián)合發(fā)布為輔的特征。我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)至少橫跨信息技術(shù)、文化娛樂、教育、裝備制造等產(chǎn)業(yè)領域，跨產(chǎn)業(yè)融合特征明顯。多部門聯(lián)合參與數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策的制定有助于優(yōu)化資源配置，精準把握產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

如表3所示，國家新聞出版署、文化和旅游部、國務院、財政部、國務院辦公廳是單獨發(fā)布數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量前5的政策主體，共占單獨發(fā)布政策總量的80.45%；聯(lián)合發(fā)布數(shù)量前5的政策主體為國家新聞出版署、財政部、文化和旅游部、工業(yè)和信息化部、教育部。綜合兩類發(fā)布主體，國家新聞出版署與文化和旅游部政策發(fā)布量位居前二，合計占總政策總量的58.20%。

合作網(wǎng)絡。多部門聯(lián)合制定產(chǎn)業(yè)政策能夠調(diào)動多方資源，以合力促進數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。為更直觀地展現(xiàn)政策主體之間的合作關(guān)系，本文采用社會網(wǎng)絡分析法，借助Gephi軟件構(gòu)建發(fā)布主體共現(xiàn)矩陣，并可視化呈現(xiàn)發(fā)布主體間的合作關(guān)系，如圖2所示。圖中的一個網(wǎng)絡節(jié)點代表一個政策發(fā)布主體，節(jié)點越大表示與該主體共同制定發(fā)布政策的其他主體數(shù)量越多，合作范圍越廣；節(jié)點間的連線代表兩政策發(fā)布主體間的合作頻次，連線越粗表示兩主體共同制定發(fā)布的政策越多，合作越密切。圖2中，作為發(fā)布數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量最多的兩個部門，國家新聞出版署與文化和旅游部的合作范圍分別為48個、54個，在政策發(fā)布主體合作范圍中位列第五和第一，分別與財政部和國家廣電總局合作密切。值得注意的是，國家新聞出版署在政策發(fā)文數(shù)量上占比最高，但主體合作范圍相對較窄。

3.3 政策類型

政策類型是構(gòu)成政策效力的重要因素，能夠反映國家對數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注和支持力度。我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策類型以規(guī)范約束性較強的通知（156條，63.93%）、意見（47條，19.26%）為主，缺少指導性較強的規(guī)劃、指南等政策類型，存在重規(guī)范、輕引導的“一頭沉”現(xiàn)象。

4 基于三維分析框架的政策文本內(nèi)容分析

按照三個維度的劃分標準對提取出的1144條內(nèi)容分析單元進行歸類，得到如表4所示的數(shù)據(jù)統(tǒng)計結(jié)果。

4.1 單維度數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析

X維度：政策工具分析。由表4可知，環(huán)境型政策工具使用頻次最高，有675條，占比達59.00%；其次是供給型政策工具，有353條；需求型政策工具最少，僅有116條。

就政策工具內(nèi)部子工具而言，各類子工具有側(cè)重地體現(xiàn)在數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策當中。其中，環(huán)境型政策工具中對策略性措施（23.25%）和法規(guī)規(guī)制（20.19%）著墨較多。數(shù)字出版作為新興文化產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展初期需要健康的市場環(huán)境，這就要求國家不僅在宏觀層面指引產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，出臺策略性措施，而且針對侵權(quán)盜版、內(nèi)容低俗等亂象要用法律法規(guī)加以規(guī)范懲處。供給型政策工具著重從技術(shù)、服務、人才、信息、資金等方面保障數(shù)字出版生產(chǎn)要素的供給。技術(shù)支持（13.29%）是推動數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，不僅有利于構(gòu)建數(shù)字出版技術(shù)創(chuàng)新體系，更契合產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求；出版業(yè)“雙效統(tǒng)一”原則要求數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)主動承擔公共文化服務功能，保障公民的文化權(quán)益，不斷提高人民群眾的文化獲得感和幸福感[17]。需求型政策工具在三類政策工具中使用最少，其中，貿(mào)易管制和示范工程使用頻率相對較高，表明國家主要通過加強國內(nèi)外貿(mào)易交流和建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范工程擴大數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)需求。

Y維度：政策階段分析。在政策起步階段，國家著重加大對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的扶持力度，加快發(fā)展動漫、游戲等數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)。在政策發(fā)展階段，國家鼓勵增加數(shù)字出版產(chǎn)品和服務供給，加強公共服務平臺和項目建設，構(gòu)建公共數(shù)字出版服務體系；支持新聞出版企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和“走出去”。在政策完善階段，則對數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的“技術(shù)”屬性和“服務”文化強國建設提出更高要求。

Z維度：政策效力分析。依據(jù)表2所示標準對1144條政策條款的政策效力進行層級劃分，政策效力由1至5的分析單元分別有639條、198條、185條、79條和43條，表明我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策以國家部委發(fā)布的通知、公告、規(guī)劃等低效力政策為主，中共中央、國務院發(fā)布的綱要、條例、規(guī)定等高效力政策仍有制定空間。

政策效力的高低體現(xiàn)了國家對數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度，我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策平均政策效力呈平穩(wěn)上升趨勢，表明國家對數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)逐漸重視，更多高效力數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策得以出臺。除2012年、2017年外，2006—2023年平均政策效力與政策總效力保持一致的變化動態(tài)。2012年和2017年出現(xiàn)“異常”，原因可能在于發(fā)布了較多效力較低的產(chǎn)業(yè)政策，且大量政策條款對數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出具體而全面的規(guī)范，最終導致該年度政策總效力高而平均政策效力偏低。

4.2 X-Y-Z二維交叉分析

政策工具與政策階段的二維交叉分析。政策工具在不同政策階段的分布情況可參見表4（囿于篇幅，僅列出主要數(shù)據(jù)）。從橫向進行對比，環(huán)境型政策工具的使用頻率保持增長態(tài)勢；供給型政策工具的使用率有所下降，但持續(xù)穩(wěn)定在30%左右；需求型政策工具則由起步階段的12.15%下滑至完善階段的6.84%。就政策子工具而言，環(huán)境型政策工具中的策略性措施、法規(guī)規(guī)制和供給型政策工具中的技術(shù)支持是使用頻率最高的3種工具。可以看出，國家重視數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)市場環(huán)境的營造和生產(chǎn)要素的保障，但對助力產(chǎn)業(yè)需求增長的需求型政策工具關(guān)注較少。

在政策起步階段，供給型、環(huán)境型、需求型三類政策工具的使用比例為2.5：4.7：1，使用頻率較高的3種政策子工具是策略性措施（27.57%）、法規(guī)規(guī)制（18.22%）和公共服務（13.55%）；在政策發(fā)展階段，3類政策工具使用情況出現(xiàn)分化，差距加大，比例達到2.7：5.0：1，其中，技術(shù)支持（15.72%）成為高使用頻率政策子工具，體現(xiàn)出國家對技術(shù)發(fā)展的重視；在政策完善階段，政策工具的使用比例進一步拉開差距，達到4.5：9.2：1，政策工具的使用愈加呈現(xiàn)出單一化趨勢。

政策工具與政策效力的二維交叉分析。政策工具的實施效果往往受政策效力高低的影響。橫向來看，政策效力的實現(xiàn)主要依靠環(huán)境型政策工具（59.00%），供給型政策工具位列第二（30.86%），需求型政策工具的使用量最少（10.14%）。就政策子工具而言，人才培養(yǎng)、技術(shù)支持、公共服務等9項政策子工具均涉及所有五個層級的政策效力，但信息支持、資金投入、金融支持、稅收優(yōu)惠、政府采購則以低政策效力為主。財稅政策在數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)內(nèi)容生產(chǎn)、技術(shù)創(chuàng)新、市場培育和產(chǎn)業(yè)升級等方面的調(diào)控作用不可忽視，高效力財稅政策的缺位會使相關(guān)政策工具的實施效果有所消減。

縱向來看，政策效力為5的分析單元在環(huán)境型政策工具上的使用頻率較高，占67.44%，供給型和需求型工具分別為23.26%和9.30%。政策效力為4的分析單元中，環(huán)境型政策工具的使用最高，為77.22%，需求型工具有所增長，達到13.92%，供給型則為8.86%。政策效力為3、2和1的分析單元均在環(huán)境型政策工具上有較高的使用率，分別為54.05%、52.53%和59.62%，供給型政策工具均突破30%。這表明，環(huán)境型政策工具在推動數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮核心作用，供給型政策工具作用愈加明顯，但需求型政策工具稍顯不足。

政策階段與政策效力的二維交叉分析。政策起步階段，作為蘊含巨大發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)，黨和政府給予數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)足夠的政策支持，其重視程度在政策效力上的體現(xiàn)是效力為5的分析單元占比達到41.86%，為三個階段之最。政策發(fā)展階段，政策著力于產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的具體議題，如數(shù)字版權(quán)保護、融合發(fā)展等。在政策效力上，低效力（3、2、1）分析單元占據(jù)了該階段的94.30%，且分別以41.08%、67.17%和52.74%居各層級內(nèi)部首位。政策完善階段，政策在不同效力層級上分布較為均衡，這表明我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入新的發(fā)展階段，需要更具效力的政策指引方向。

5 結(jié)論與建議

5.1 結(jié) 論

政策工具使用整體分布失衡，內(nèi)部結(jié)構(gòu)失調(diào)。我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策使用了3種政策工具，但整體分布失衡，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)失調(diào)。具體而言，整體失衡體現(xiàn)在對于政策工具的使用表現(xiàn)出明顯的傾向性，基本形成了“供給型+環(huán)境型”的政策工具分布模式，需求型政策工具嚴重缺位，導致相關(guān)政策對數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的直接拉動作用難以充分實現(xiàn)。內(nèi)部失調(diào)則體現(xiàn)在供給型政策工具偏向技術(shù)支持和公共服務，資金投入有待提高；環(huán)境型政策工具中法規(guī)規(guī)制和策略性措施使用較為突出，金融支持和稅收優(yōu)惠維持較低水平；需求型政策工具重點使用示范工程和貿(mào)易管制，而政府采購的使用量僅為個位數(shù)。總體上看，國家著重以制度建設為數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)營造有利的政策環(huán)境，同時加強技術(shù)和服務等生產(chǎn)要素的供給，但缺少對產(chǎn)業(yè)需求增長的關(guān)注。

政策階段主題持續(xù)深化，主體合作有待加強。我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策整體呈“點—線—面”的演進路徑。相應地，政策主體合作網(wǎng)絡規(guī)模逐階段增長，核心政策主體數(shù)量增多，但關(guān)鍵主體表現(xiàn)欠佳。從政策主體合作網(wǎng)絡密度來看，政策完善階段為0.553，較政策發(fā)展階段的0.602有所降低，整體合作關(guān)系弱化。作為數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的主管部門，同時也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要推動者，國家新聞出版署在節(jié)點的度、加權(quán)度、接近中心度、中介中心度、特征向量中心度等指標上均處于弱勢，與其他政策主體合作關(guān)系有待加強，尚未形成有效覆蓋數(shù)字出版各細分領域的政府治理聯(lián)合體。

政策效力總體偏低，政策體系仍有優(yōu)化空間。政策類型和政策主體的行政權(quán)力層級是劃歸政策效力的主要依據(jù)。我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策以通知、意見、規(guī)劃居多，效力較弱。國家新聞出版署、文化和旅游部、財政部等作為數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)主要政策主體，行政權(quán)力層級難以出臺高效力的政策，進而影響政策體系的完善。一個運行良好的政策體系應當具有突出的層次性，即高層級政策提供原則指導，低層級政策部署具體落實，各層級協(xié)調(diào)有序，數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策體系在高層級政策的制定和頒布上仍有較大優(yōu)化空間。

5.2 優(yōu)化建議

其一，協(xié)調(diào)政策工具使用比例，優(yōu)化政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)。我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策較多使用環(huán)境型和供給型政策工具，對需求型政策工具應用較少。觀之韓國，在政策工具的協(xié)調(diào)使用方面，其對數(shù)字漫畫產(chǎn)業(yè)的支持政策相對成熟。在供給型政策工具中，韓國以一套從中央垂直地方的行政管理體系為產(chǎn)業(yè)提供全面支持；以“文化技術(shù)專業(yè)人才”和“故事創(chuàng)作人”等項目加強人才培養(yǎng)；制定一系列人工智能技術(shù)發(fā)展計劃賦能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在環(huán)境型政策工具中，韓國的產(chǎn)業(yè)支持政策體現(xiàn)出系統(tǒng)化、精細化的特點，不僅在國內(nèi)加大著作權(quán)法律保障力度，更在海外構(gòu)建細密的版權(quán)保護網(wǎng)；在金融支持和稅收優(yōu)惠方面也作出明確要求。需求型政策工具則將數(shù)字漫畫的海外推廣作為重點，綜合使用其他子工具，資助重點項目、發(fā)展國際貿(mào)易，推動數(shù)字漫畫走出去[18]。

為保證產(chǎn)業(yè)政策的有效性及政策體系的健康發(fā)展，應協(xié)調(diào)政策工具使用比例，適量增加對需求型政策工具的應用。為此，我國應加大對數(shù)字出版產(chǎn)品和服務的采購量，以政府采購引導市場需求；嚴格示范工程效果評估，有效發(fā)揮工程項目示范帶動作用；支持重點企業(yè)建設海外數(shù)字協(xié)同平臺[19]，暢通出版企業(yè)“走出去”通道。此外，還應注重政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理配置。注重政策的細化落實，增強政策的可執(zhí)行性；加快數(shù)字版權(quán)保護立法；探索符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才培養(yǎng)模式、信息服務方式、技術(shù)研發(fā)路徑等，保障產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素的供給。

在財稅政策上，應當優(yōu)化財政支持體系，豐富稅收優(yōu)惠的廣度與深度。為進一步完善對數(shù)字出版的財稅支持政策，在財政支持上，擴大財政扶持資金和財政補貼的適用范圍，對具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥⑵髽I(yè)和數(shù)字出版項目給予財政支持，并完善對財政扶持資金的績效評價機制；有序開放資本市場，以審慎開放的態(tài)度引導外商投資數(shù)字出版。在稅收優(yōu)惠上，綜合運用投資抵免、加速折舊、費用扣除等間接稅收優(yōu)惠手段以及減稅、免稅、特殊稅率等直接稅收優(yōu)惠手段，逐漸形成直接與間接優(yōu)惠相結(jié)合、稅前與稅后優(yōu)惠相結(jié)合的稅收激勵體系；拓展稅收優(yōu)惠的適用范圍，在不同企業(yè)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)和產(chǎn)品之間實行公平且差異化的稅收政策。

其二，促進多元主體參與，完善數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)治理體系。數(shù)字出版具有顯著的跨產(chǎn)業(yè)融合特征，文化和技術(shù)屬性互嵌加劇了產(chǎn)業(yè)治理難度，這就要求數(shù)字出版的產(chǎn)業(yè)治理要堅持多元主體參與的原則。多元主體參與模式不僅推動了戰(zhàn)后日本童書出版的發(fā)展，也助力了法國文化的海外傳播。二戰(zhàn)后，日本童書出版機構(gòu)與政府、行業(yè)協(xié)會、書店、創(chuàng)作者等利益主體展開多元合作，為擺脫戰(zhàn)后困境奠定了基礎[20]。法國以文化部和外交部為主要管理機構(gòu)，依托法國國家圖書中心和法國出版商國際署的文化資源，以法國對外文化教育局為外駐機構(gòu)，帶動國內(nèi)各類教育機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會共同參與，為法國文化的海外傳播提供了極大便利[21]。

數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的多元主體參與包括政策主體多元化和治理主體多元化兩方面。政策主體多元化就是要政府部門間加強統(tǒng)籌規(guī)劃，有序推進。中共中央宣傳部、國務院作為數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要規(guī)劃機構(gòu)，在政策制定中處于核心地位，應持續(xù)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導作用。各部門通過聯(lián)合發(fā)文的形式增強政策的全面性，同時，深化政策主體之間的緊密聯(lián)系。治理主體多元化則要求以政府行政管理為主，調(diào)動行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、創(chuàng)作者等多元主體參與的積極性，推動構(gòu)建行政管理、社會治理、企業(yè)行業(yè)自律相結(jié)合的數(shù)字出版治理體系，以數(shù)字出版治理現(xiàn)代化助力中國式出版現(xiàn)代化。

其三，構(gòu)建“1+N”政策體系，推動產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同發(fā)力。目前，我國數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策效力總體偏低，政策體系有待完善。日本十分重視數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)的立法和政策體系的完善，構(gòu)建了從創(chuàng)造、運用、保護到消費全產(chǎn)業(yè)鏈的政策體系[22]。在立法上，日本出臺了《著作權(quán)法》《內(nèi)容創(chuàng)造、保護及利用促進法》等法律，并且頻繁修訂《著作權(quán)法》以適應技術(shù)環(huán)境的變化。在政策體系上，日本制定了包括技術(shù)、布局、人才、財稅在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策包含的“酷日本”戰(zhàn)略、《內(nèi)容產(chǎn)業(yè)促進法》和《文化藝術(shù)振興基本法》旨在優(yōu)化資源配置，推動數(shù)字內(nèi)容產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；產(chǎn)業(yè)組織政策上則推出了《不正當競爭禁止法》和數(shù)字動漫反盜版計劃用以反壟斷和反不正當競爭[23]。

為推動數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可借鑒日本經(jīng)驗，結(jié)合我國國情以及數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，構(gòu)建“1+N”政策體系。所謂“1”，就是加強頂層設計，加快數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)頂層設計綱領性文件的制定和完善，并探索建立健全數(shù)字出版專項立法工作，提高政策效力，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供上位政策依據(jù)。所謂“N”，就是按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要制定涵蓋數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織的配套政策。配套政策應當以政策類型豐富多樣、各層級政策效力均衡分布、下位政策與上位政策配合有序為目標。在此基礎上，以頂層政策為綱領，輔以配套政策，形成較為完善的數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)政策體系，為推動數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展助力。

注 釋

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[基金項目] 本文系國家社會科學基金項目“新時代中國出版產(chǎn)業(yè)政策與意識形態(tài)安全研究”（19BTQ003）系列研究成果之一。

[作者簡介] 劉玲武，管理學博士，中南大學人文學院/中南大學出版研究院副教授、碩士生導師；胡海，中南大學人文學院2024級碩士生；劉漢森，中南大學計劃財務處助理研究員。