預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的融合機(jī)制研究

摘 要：隨著財政體制改革的不斷深化，預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督作為財政管理的重要組成部分，其融合機(jī)制的研究顯得尤為重要。本文旨在探討預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系，分析兩者融合的必要性與可行性，并提出構(gòu)建兩者融合機(jī)制的策略，以期提高財政資金使用效率，優(yōu)化資源配置，提升公共管理水平。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;財會監(jiān)督;融合機(jī)制;財政管理

新形勢下，目前的財會監(jiān)督體系已不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，預(yù)算績效管理日趨完善，但仍不夠成熟。同樣作為監(jiān)督手段，預(yù)算績效管理和財會監(jiān)督都有其優(yōu)勢和局限性，如何取長補(bǔ)短、將預(yù)算績效管理和財會監(jiān)督有機(jī)融合是值得研究的問題。

一、預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

（一）預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)

預(yù)算績效管理的理論基礎(chǔ)主要根植于三個理論領(lǐng)域：公共選擇理論、新公共管理理論和績效管理理論。公共選擇理論著重于分析個體在公共決策過程中的理性選擇行為，它認(rèn)為個體在政治市場中同樣追求自身利益最大化。新公共管理理論則主張將市場競爭機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，通過引入私營部門的管理方法和競爭機(jī)制來提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量?？冃Ч芾砝碚搫t側(cè)重于通過績效評價來提升組織效能，它強(qiáng)調(diào)對組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行量化評估，并據(jù)此進(jìn)行管理決策。這三個理論為預(yù)算績效管理提供了堅實(shí)的理論支撐，使其能夠更有效地評估和提升公共資源的使用效率和效果。

（二）財會監(jiān)督的理論基礎(chǔ)

財會監(jiān)督的理論基礎(chǔ)主要涉及會計理論、審計理論和內(nèi)部控制理論。會計理論提供了財會監(jiān)督的基本概念和方法，它包括了會計核算、會計信息的提供以及會計監(jiān)督等，是財會監(jiān)督實(shí)踐的基礎(chǔ)。審計理論則關(guān)注于對財務(wù)信息真實(shí)性的驗(yàn)證，它涉及審計的獨(dú)立性、權(quán)威性和威懾力，以及審計監(jiān)督的事后性、間斷性和不連續(xù)性，為財會監(jiān)督提供了事后監(jiān)督的重要視角[1]。內(nèi)部控制理論則強(qiáng)調(diào)通過制度設(shè)計防范風(fēng)險，它包括了內(nèi)部控制環(huán)境、內(nèi)部會計制度及內(nèi)部控制程序，旨在確保企業(yè)內(nèi)部各部門制定與落實(shí)各項(xiàng)制度，為財會監(jiān)督提供了系統(tǒng)性的保障。這三個理論領(lǐng)域共同構(gòu)成了財會監(jiān)督的理論基礎(chǔ)，它們相互補(bǔ)充，共同確保財會監(jiān)督的有效性和全面性。

二、預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的關(guān)系分析

在探討預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督融合時，必須先厘清二者間關(guān)系。

首先，從管理內(nèi)容上看，績效管理的預(yù)算工作，包括預(yù)算制定、執(zhí)行、分析、績效評估和監(jiān)管等各個階段，都應(yīng)以年初設(shè)定的績效目標(biāo)為核心，緊密圍繞實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)進(jìn)行?！翱冃А笔秦敃O(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容，事前設(shè)定績效目標(biāo)，建立花錢管物的規(guī)則，做到“有章可循”;事中跟蹤績效執(zhí)行，監(jiān)控資金使用的情況，做到“操作合規(guī)”;事后開展績效評價，監(jiān)督花錢管物的效果，做到“花錢問效”，這體現(xiàn)了二者在管理內(nèi)容方面的共性。

其次，從管理目標(biāo)來看，預(yù)算績效管理的核心目的在于增強(qiáng)資金使用的效率和效果，提升公共管理的質(zhì)量，并推動管理決策的科學(xué)化以及資源分配的精確性。財務(wù)監(jiān)督則專注于規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動的各個重要環(huán)節(jié)，提高管理效率，以及預(yù)防財務(wù)風(fēng)險。盡管預(yù)算績效管理與財務(wù)監(jiān)督各有其關(guān)注點(diǎn)，但它們共同追求的是提高管理的效率和成效，這體現(xiàn)了二者在管理目標(biāo)方面的協(xié)同。

最后，從管理要求來看，預(yù)算績效管理要以客觀事實(shí)（數(shù)據(jù)）為依據(jù)，注重問題導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、強(qiáng)化責(zé)任約束，推動建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序規(guī)范、結(jié)果可信的預(yù)算績效一體化體系。財會監(jiān)督要堅持問題導(dǎo)向，分類精準(zhǔn)施策，通過監(jiān)督促管理，在問題下查原因，筑牢合規(guī)底線，構(gòu)建“縱橫貫通”的財會監(jiān)督體系。只有充分發(fā)揮財會監(jiān)督作用，推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)全覆蓋，才能確保預(yù)算績效管理在安全合規(guī)的前提下進(jìn)行，這體現(xiàn)了二者的在管理要求方面的一致。

三、預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督融合的必要性與

可行性

（一）融合的必要性

第一，提高財政資金使用效率。預(yù)算績效管理的核心目標(biāo)是將績效理念貫穿預(yù)算管理全過程，提高財政資金配置和使用效率[2]。通過與財會監(jiān)督的融合，可以確保每一筆財政資金的使用都能達(dá)到預(yù)期的績效目標(biāo)，從而優(yōu)化資源配置。

第二，規(guī)范財政資金使用。財會監(jiān)督為預(yù)算績效管理提供了規(guī)范性指導(dǎo)，確保財政資金使用的合法性、合規(guī)性。融合機(jī)制有助于及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的問題，防止財政資金的濫用和浪費(fèi)。

第三，強(qiáng)化內(nèi)部控制和風(fēng)險管理。預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的融合有助于加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高對財政資金使用的風(fēng)險管理能力。通過全過程的監(jiān)控和管理，可以有效地預(yù)防和控制財政風(fēng)險。

第四，促進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。將預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督相結(jié)合，是推動國家治理結(jié)構(gòu)及其治理效能向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然需求，這種融合有助于推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府公信力和執(zhí)行力。

第五，增強(qiáng)預(yù)算管理的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。預(yù)算績效管理著重于前期的績效控制，致力于在財政資源分配的起始階段就增強(qiáng)其科學(xué)性和準(zhǔn)確性。與財會監(jiān)督的融合可以進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算決策的科學(xué)性，提升預(yù)算管理水平。

第六，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督合力。預(yù)算績效管理在與人大常委會的監(jiān)督、審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督等外部監(jiān)管機(jī)制相比，雖然各有其獨(dú)特的側(cè)重點(diǎn)，但它們之間存在著緊密的聯(lián)系，并且能夠相互支持和推動。融合機(jī)制有助于形成工作合力，提高監(jiān)督效率和效果。

第七，推動政策實(shí)施效果的提升。預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的融合有助于反映財政資金使用效益，促進(jìn)政策實(shí)施效果的提升。這有助于政府更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。

第八，提升財會監(jiān)督工作質(zhì)效。預(yù)算績效管理的全面融入財會監(jiān)督中，可以持續(xù)打造預(yù)算績效閉環(huán)管理，促進(jìn)預(yù)算資源配置優(yōu)化，規(guī)范資金有效使用。

（二）融合的可行性

預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督融合的可行性主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，提升監(jiān)督效能。通過績效管理與財會監(jiān)督的統(tǒng)籌融合，可以提升績效管理的嚴(yán)肅性和財會監(jiān)督的科學(xué)性，推動兩者工作的“雙提升”。這種融合有助于形成工作合力，提升工作效能。

第二，信息共享與協(xié)同。建立“績效評價+財會監(jiān)督”信息共享機(jī)制，可以減少重復(fù)投入和勞動，節(jié)約監(jiān)督成本，提高監(jiān)督評價效率。通過信息共享，可以提升監(jiān)督質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督評價的集約化水平。

第三，減輕被監(jiān)督單位壓力。融合機(jī)制可以減輕被監(jiān)督單位的迎檢壓力，通過一次行動實(shí)現(xiàn)監(jiān)督評價雙重目標(biāo)，減少環(huán)節(jié)、優(yōu)化服務(wù)。

第四，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)能力。財會監(jiān)督和績效評價的融合可以鍛煉和提升財政干部隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力，通過工作中的相互學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，造就一批能查、會說、善總結(jié)的復(fù)合人才隊(duì)伍。

第五，技術(shù)應(yīng)用與風(fēng)險管理。利用信息技術(shù)，如數(shù)據(jù)挖掘和“大智移云”技術(shù)，可以構(gòu)建財務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理流程數(shù)字化，規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險。這為預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的融合提供了技術(shù)支持。

第六，預(yù)算管理全流程監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算管理全流程監(jiān)督，打造財會監(jiān)督流程閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與財會監(jiān)督一體化。

第七，組織架構(gòu)與內(nèi)部控制。優(yōu)化組織架構(gòu)，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)部控制與財會監(jiān)督部門的溝通與合作;加強(qiáng)信息化建設(shè)，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息共享和傳遞;提升人員素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)和教育，提高融合過程中的工作能力和水平。

四、預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督存在的問題

（一）預(yù)算績效管理方面的主要問題

第一，預(yù)算績效評估及指標(biāo)設(shè)定尚不成熟。在項(xiàng)目啟動前，績效評估的不徹底和評估技能的短缺可能導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而增加了后續(xù)管理的復(fù)雜性。預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定往往過于主觀和表面化，缺乏足夠的廣度和深度，而且不同單位制定的指標(biāo)往往相似性高，缺乏獨(dú)特性。此外，績效評價指標(biāo)的選擇存在較大的主觀性，一些單位在指標(biāo)完成不佳時可能會降低該指標(biāo)的權(quán)重，這種做法可能會對評價結(jié)果造成影響。

第二，項(xiàng)目進(jìn)度管理把控難。部分單位預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)之間缺乏有效銜接。在預(yù)算編制時，業(yè)務(wù)部門編制的項(xiàng)目績效目標(biāo)和績效指標(biāo)質(zhì)量不高;在預(yù)算執(zhí)行時，財務(wù)部門無法充分掌握項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，績效責(zé)任無法真正落實(shí)，監(jiān)督的實(shí)績實(shí)效會大打折扣，未能發(fā)揮績效運(yùn)行監(jiān)控在財會監(jiān)督中的作用。

第三，預(yù)算糾偏監(jiān)管不到位。由于監(jiān)督方法有限、缺少信息化監(jiān)控系統(tǒng)等原因，業(yè)務(wù)部門對項(xiàng)目實(shí)施過程監(jiān)管不到位，不能及時發(fā)現(xiàn)績效目標(biāo)產(chǎn)生的偏差，財務(wù)部門往往僅對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢項(xiàng)目進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，對項(xiàng)目管理進(jìn)度、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等情況監(jiān)控不夠，審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等各種監(jiān)督各自為戰(zhàn)，沒有實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息有機(jī)貫通、互通共享的監(jiān)督合力。

第四，績效評價體系存在一定的局限性。它主要關(guān)注于績效目標(biāo)的達(dá)成情況和財政資金的使用效率，卻往往忽視了資金使用的合規(guī)性以及項(xiàng)目執(zhí)行過程中是否遵循了財經(jīng)法規(guī)。有些項(xiàng)目雖然順利實(shí)施，績效評價結(jié)果優(yōu)秀，但有些資金使用可能是違規(guī)的，不合適的。

第五，績效評價結(jié)果未能得到充分應(yīng)用。對于財政部門來說，他們沒有依據(jù)績效評價的結(jié)果來調(diào)整預(yù)算資金的分配，也沒有對那些評價結(jié)果出色的單位給予更多的資金支持。對于預(yù)算單位而言，部分單位沒有針對評價中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行必要的整改，同時也沒有根據(jù)評價結(jié)果對部門或個人實(shí)施相應(yīng)的激勵或懲戒措施。

（二）財會監(jiān)督方面的主要問題

第一，財會監(jiān)督內(nèi)容狹窄。監(jiān)督重點(diǎn)主要集中在財經(jīng)領(lǐng)域的某些突出問題、集中在行政事業(yè)單位財務(wù)收支的監(jiān)督，對資金使用合法合規(guī)性關(guān)注多，對資金使用的跟蹤問效少。

第二，財會監(jiān)督模式陳舊。財務(wù)監(jiān)督的檢查思路趨于流程化，缺少創(chuàng)新，仍然以突擊性、專項(xiàng)性檢查為主，未能形成日常監(jiān)督;主要是事后監(jiān)督檢查，未能將監(jiān)督貫穿于事前調(diào)查、事中監(jiān)控、事后總結(jié)反饋整個過程。

第三，財會監(jiān)督手段落后。如今的大數(shù)據(jù)時代，信息技術(shù)迅猛發(fā)展，而財會監(jiān)督信息化進(jìn)程比較緩慢，信息化落后直接影響監(jiān)督工作，導(dǎo)致效率低下，很難系統(tǒng)、全面、及時地反映監(jiān)督情況。

五、預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督融合機(jī)制的融合

在實(shí)際工作中，可將預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督融合開展，既能彌補(bǔ)績效管理的局限性，又能解決財會監(jiān)督不全面的問題，最大程度地發(fā)揮好預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督這兩種手段，取得最佳的監(jiān)督效果。

（一）將預(yù)算績效管理的理念融入財會監(jiān)督的實(shí)踐中

通過運(yùn)用績效管理的工具來執(zhí)行財會監(jiān)督任務(wù)，以提升財會監(jiān)督的時效性。在財會監(jiān)督的檢查過程中，不僅要超越傳統(tǒng)的合法性檢查，還要將監(jiān)督的重點(diǎn)從資金合規(guī)性向合規(guī)性與績效性并重轉(zhuǎn)變。通過評估項(xiàng)目成果來識別問題，并提出改進(jìn)建議，以確保財政資金的使用既合規(guī)又高效。

（二）將財會監(jiān)督工作整合到預(yù)算績效管理的全過程中

從項(xiàng)目的編制和審核階段開始，財會監(jiān)督人員與績效管理人員就應(yīng)共同參與績效評估，深入了解項(xiàng)目的基本情況，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及資金使用的管理狀況，為后續(xù)的監(jiān)督和檢查奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。在項(xiàng)目執(zhí)行階段，財會監(jiān)督能夠識別經(jīng)濟(jì)活動的合法性和合規(guī)性問題，協(xié)助優(yōu)化績效評價指標(biāo)體系。在績效評價階段，可以根據(jù)評價結(jié)果來確定財會監(jiān)督的深度，對于效果不佳的項(xiàng)目，可以通過財會監(jiān)督來查明原因，吸取教訓(xùn)，并提出改進(jìn)建議。

（三）財會監(jiān)督與預(yù)算績效管理的成果應(yīng)用

績效管理部門應(yīng)及時向財會監(jiān)督部門通報在績效管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題線索，以便財會監(jiān)督部門能夠針對性地開展專項(xiàng)審計。通過采取暫停項(xiàng)目執(zhí)行、中斷資金支付以及追回未使用資金等措施，確保財政資金的使用效率和效果。同時，財會監(jiān)督部門也應(yīng)及時向績效管理部門反饋在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的財務(wù)管理問題，績效評價可以基于這些問題，進(jìn)一步檢查項(xiàng)目的社會效益和公眾滿意度等關(guān)鍵指標(biāo)是否達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此確定后續(xù)審計的重點(diǎn)方向。

（四）搭建財會監(jiān)督與預(yù)算績效管理信息化平臺

隨著大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，有助于將傳統(tǒng)的單一監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿槐O(jiān)督，有利于提升監(jiān)督效率。構(gòu)建財會監(jiān)督與績效管理信息模塊，打通財會監(jiān)督與預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，通過查詢、對照、分析、預(yù)警等信息，實(shí)現(xiàn)線上監(jiān)督監(jiān)控，形成財會監(jiān)督與績效管理數(shù)據(jù)共享、良性互動。

結(jié)語

預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的融合是提高財政資金使用效益、優(yōu)化資源配置、提高政府治理能力的重要途徑。未來，我們應(yīng)繼續(xù)深化預(yù)算績效管理與財會監(jiān)督的融合，不斷探索和完善融合機(jī)制，以促進(jìn)財政資金的高效利用和財政管理的現(xiàn)代化發(fā)展。

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