論數(shù)據(jù)的區(qū)域協(xié)同立法

[摘要]區(qū)域協(xié)同立法是為了解決跨區(qū)域治理難題，推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展而制定的一種新型法律形式。但由于缺乏明確規(guī)范和配套支持，地方上的推進(jìn)處于初步探索階段，面臨諸多問題。選擇從數(shù)據(jù)領(lǐng)域著手，將區(qū)域協(xié)同立法的靈活性與數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)效益、公共性及非排他性等特點(diǎn)相互結(jié)合，促進(jìn)數(shù)據(jù)方面的區(qū)域協(xié)同立法，可以發(fā)揮示范作用，更好地推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域協(xié)同立法；數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)治理" " " [DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.03.017

各省的協(xié)同發(fā)展需要區(qū)域之間的相互配合，而在中央層面亦多次提出推動(dòng)形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局、加強(qiáng)協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)等要求。但在目前行政框架下，由于不同行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性與各自為政的割據(jù)，使協(xié)調(diào)發(fā)展受阻。而區(qū)域協(xié)同立法則是為解決這一跨區(qū)域治理難題、推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展而制定的一種新型法律形式。區(qū)域協(xié)同立法有助于提高區(qū)域法制的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)的資源共享與合作，合力應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的共同問題，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向更高水平。目前區(qū)域協(xié)同立法的推進(jìn)尚處于初步探索階段，在實(shí)踐中，諸多問題亟需解決。因而，目前通過促進(jìn)數(shù)據(jù)方面的區(qū)域協(xié)同立法，以點(diǎn)促面，發(fā)揮示范作用，可以更好地推進(jìn)區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展。

一、數(shù)據(jù)立法在區(qū)域協(xié)同分類中的優(yōu)勢(shì)

隨著信息技術(shù)的迅速發(fā)展和大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，公共數(shù)據(jù)作為國家和社會(huì)發(fā)展的重要資源，其管理和利用的重要性日益凸顯。而數(shù)據(jù)由于具有虛擬與可共享的特點(diǎn)，必然在跨行政區(qū)域流動(dòng)上具有極低的成本，另一方面，若強(qiáng)行要求公共數(shù)據(jù)基于行政區(qū)劃，由當(dāng)?shù)鬲?dú)自擁有并適用，也將極大地降低數(shù)據(jù)的價(jià)值，無法創(chuàng)造出由大量零散信息組成的大數(shù)據(jù)，其所可以發(fā)揮質(zhì)變性的價(jià)值。

而數(shù)據(jù)的共享和開放涉及到多個(gè)領(lǐng)域和利益相關(guān)者，牽涉不同地方的不同隸屬的政府等。由于數(shù)據(jù)的如何使用與利用在目前仍屬于新興領(lǐng)域，直接由中央進(jìn)行規(guī)則未免有些操之過急，且缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)積累。因此，區(qū)域之間可通過協(xié)同立法來規(guī)范和引導(dǎo)其合理使用，由各地區(qū)進(jìn)行先行的探索，以確保數(shù)據(jù)的共享和開放符合法律法規(guī)、倫理道德和社會(huì)公共利益。

（一）數(shù)據(jù)的區(qū)域協(xié)同立法具有靈活性

法治建設(shè)必須做出足夠的改變以適應(yīng)數(shù)據(jù)物權(quán)時(shí)代的到來，在中央層面已頒布大量的指導(dǎo)性的政策支持，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣軌虬踩行У乩霉矓?shù)據(jù)，并鼓勵(lì)地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換。因此在這個(gè)時(shí)代，我們需要建立一個(gè)新的法治體系，以保護(hù)日益增長的數(shù)據(jù)技術(shù)的使用，以及基于新技術(shù)的商業(yè)模式的可持續(xù)發(fā)展。新的法治體系應(yīng)在權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上，同時(shí)考慮數(shù)據(jù)開發(fā)和使用的風(fēng)險(xiǎn)，在保護(hù)各方利益的前提下，確保技術(shù)發(fā)展的可持續(xù)性。

面對(duì)數(shù)據(jù)的開放與利用的高速發(fā)展，目前的法治建設(shè)無疑是滯后的。傳統(tǒng)的法律制度不僅不具備足夠的靈活性和可操作性，無法及時(shí)適應(yīng)新興的數(shù)據(jù)技術(shù)。[1]且其需要由專門的立法機(jī)關(guān)根據(jù)固定的程序才能完成并生效，其實(shí)踐顯然是漫長的。同時(shí)，由于技術(shù)的升級(jí)，新的法律誕生可能不久，過去的問題已由于技術(shù)的變化而不再適用，成為休眠法條，這對(duì)立法者的能力有了更高的要求。

與之相應(yīng)的，區(qū)域協(xié)同立法作為地方層面的立法活動(dòng)，較中央的全國性立法更具有靈活性，可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求的改變，更迅速并針對(duì)性地進(jìn)行立法。同時(shí)基于不同區(qū)域共同立法的特點(diǎn)，亦使得數(shù)據(jù)方面的規(guī)定可以更廣泛的適用于不同地區(qū)，有效解決不同地區(qū)不同判決的問題。

（二）提升數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

數(shù)據(jù)雖然可以說是新時(shí)代的石油，但與石油不同的是，在不考慮意外變質(zhì)的情況下，數(shù)年前開采的石油與現(xiàn)在開采的石油，其價(jià)值是相等的，不會(huì)因?yàn)闀r(shí)間上的新舊而改變其價(jià)值。但數(shù)據(jù)并非如此，數(shù)據(jù)是有時(shí)間價(jià)值的，這個(gè)時(shí)間價(jià)值主要來源于數(shù)據(jù)的時(shí)效性，即數(shù)據(jù)的價(jià)值會(huì)隨著時(shí)間的推移而降低。[2]同時(shí)，每個(gè)人或公司等主體作為數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，其在單位時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)的數(shù)據(jù)是有限的，且該數(shù)據(jù)往往是分布不均衡的。由此導(dǎo)致對(duì)于數(shù)據(jù)的收集者而言，某些數(shù)據(jù)可能很容易獲取，而其他數(shù)據(jù)則可能非常難以獲取，這使得數(shù)據(jù)具有稀缺性。

通過區(qū)域協(xié)同立法，數(shù)據(jù)的流通速度將得到顯著提升。這是因?yàn)榱⒎C(jī)構(gòu)之間的合作將消除數(shù)據(jù)流通的障礙，使得數(shù)據(jù)能夠在更廣泛的區(qū)域內(nèi)快速流通。這種流通速度的提升將進(jìn)一步促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享和應(yīng)用，從而創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。更具體地說，區(qū)域協(xié)同立法將為數(shù)據(jù)的流通提供更多的便利。通過制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、搭建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)以及提供數(shù)據(jù)安全保障等措施，可以使數(shù)據(jù)的流通更加便捷、高效和安全。這將吸引更多的企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與到數(shù)據(jù)的流通和應(yīng)用中來，從而進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的利用

公共數(shù)據(jù)，即由政府或公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生和管理的數(shù)據(jù)，其權(quán)利歸屬為政府機(jī)關(guān)。而政府機(jī)構(gòu)在使用該類數(shù)據(jù)時(shí)，更注重于憑借這些數(shù)據(jù)來管理所在地區(qū)，提高管理的精準(zhǔn)性，服務(wù)當(dāng)?shù)氐木用?，提升地區(qū)的生活水平。但由于行政區(qū)劃的限制，各地的行政機(jī)關(guān)僅能依賴自身所創(chuàng)造收集的公共數(shù)據(jù)，使數(shù)據(jù)供需錯(cuò)位，區(qū)域各地區(qū)各部門的政務(wù)數(shù)據(jù)并不能實(shí)現(xiàn)供需對(duì)等，相對(duì)一方儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)內(nèi)容、存在格式、運(yùn)行方式和環(huán)境部分可能完全無法滿足相對(duì)應(yīng)一方的政務(wù)服務(wù)需求，無法對(duì)獲得其他行政區(qū)域部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行參考借鑒與利用。并使不同地區(qū)的公共數(shù)據(jù)處于割據(jù)狀態(tài)，無法形成一套具有規(guī)模性的大數(shù)據(jù)，為不同地區(qū)的行政機(jī)關(guān)分析利用。[3]

而區(qū)域協(xié)同立法可以為不同區(qū)域的政府部門提供一個(gè)共同的框架，以便更好地協(xié)調(diào)和管理數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)和共享。這有助于消除不同部門之間的障礙，促進(jìn)數(shù)據(jù)的共享和利用。且由于公共數(shù)據(jù)的非排他性，以及政府自身的非營利性，導(dǎo)致各地政府并不會(huì)因?yàn)閰^(qū)域協(xié)同立法的數(shù)據(jù)分享，而導(dǎo)致自身的利益有所受損，反而會(huì)因?yàn)閿?shù)據(jù)的增多而獲益，使政府官員更有動(dòng)力參與公共數(shù)據(jù)的區(qū)域協(xié)同立法。

二、數(shù)據(jù)區(qū)域協(xié)同立法的困境及其對(duì)策

（一）區(qū)域之間缺乏互信

當(dāng)下，區(qū)域協(xié)同立法實(shí)際上是各自獨(dú)立立法的結(jié)果，而非單一立法，即各立法主體基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，在各自的立法權(quán)限和立法程序范圍內(nèi)，通過協(xié)商一致的方式，分別制定內(nèi)容和形式高度一致、法律效力互認(rèn)的規(guī)范性文件，如《關(guān)于協(xié)同推進(jìn)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高品質(zhì)供水的指導(dǎo)意見》等規(guī)定。然而，區(qū)域協(xié)同立法從立法的醞釀階段到長期實(shí)施階段，均高度依賴各地區(qū)政府間的相互信任與協(xié)作。如果某一參與協(xié)同立法的地區(qū)人大或上級(jí)機(jī)關(guān)單方面修改或出臺(tái)新規(guī)定，可能導(dǎo)致原有協(xié)同立法成果失效，進(jìn)而削弱其他行政區(qū)域的法律效力，而其他地區(qū)往往難以采取有效措施予以阻止。這種制度上的不確定性，極易影響區(qū)域協(xié)同立法的穩(wěn)定性和長期執(zhí)行效果。而在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的區(qū)域協(xié)同立法中，互信問題同樣突出。數(shù)據(jù)要素的跨區(qū)域流動(dòng)已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的重要發(fā)展趨勢(shì)，但由于各地對(duì)數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策的考量不同，區(qū)域間的數(shù)據(jù)共享和治理協(xié)作面臨重大挑戰(zhàn)。

（二）缺乏互信的主要原因

區(qū)域協(xié)同立法中的互信缺失主要源于以下幾個(gè)方面：一是地方利益分歧。不同行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入來源、資源稟賦各不相同，在立法過程中往往會(huì)優(yōu)先考慮本地區(qū)利益，而非區(qū)域整體利益。例如，在數(shù)據(jù)立法中，一些地區(qū)可能更傾向于嚴(yán)格的數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)要求，以保護(hù)本地企業(yè)和數(shù)據(jù)安全，而另一些地區(qū)則希望放寬數(shù)據(jù)流通限制，以促進(jìn)跨區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。即使各地區(qū)在立法文本上保持一致，但由于執(zhí)法主體、執(zhí)法能力和監(jiān)督機(jī)制存在差異，實(shí)際執(zhí)行效果可能并不一致。三是缺乏長期穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制。區(qū)域協(xié)同立法往往依賴臨時(shí)性、項(xiàng)目制的合作模式，而非制度化的長期協(xié)調(diào)機(jī)制。一旦外部環(huán)境發(fā)生變化，例如政府換屆、政策調(diào)整或利益格局變化，原有的協(xié)同立法安排可能難以持續(xù)執(zhí)行。例如，在數(shù)據(jù)領(lǐng)域，由于各地政府對(duì)數(shù)據(jù)資源的控制權(quán)不同，部分地方政府可能出于數(shù)據(jù)安全和產(chǎn)業(yè)利益考慮，在后續(xù)監(jiān)管過程中單方面調(diào)整政策，削弱原有的協(xié)同立法效力。

（三）解決路徑

針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法中的互信缺失問題，可以從以下幾方面加以改善：一，構(gòu)建區(qū)域間的利益平衡機(jī)制。通過建立區(qū)域協(xié)調(diào)委員會(huì)或跨區(qū)域立法聯(lián)席會(huì)議，確保各地區(qū)在協(xié)同立法時(shí)充分協(xié)商，推動(dòng)形成利益平衡的解決方案。例如，在長三角數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)中，可設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，并通過區(qū)域級(jí)數(shù)據(jù)治理基金，對(duì)可能因數(shù)據(jù)流動(dòng)受損的地區(qū)提供財(cái)政補(bǔ)償，以增強(qiáng)地方政府參與協(xié)同立法的積極性。二，推動(dòng)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督機(jī)制。協(xié)同立法不僅要在文本上保持一致，還需確保各地在執(zhí)法力度和標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一。例如，可以試點(diǎn)設(shè)立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立兼容性數(shù)據(jù)流通評(píng)估機(jī)制，確保區(qū)域協(xié)同立法的落地效果。[4]三，強(qiáng)化中央政府或上級(jí)立法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)作用。中央政府可以通過出臺(tái)指導(dǎo)性政策或設(shè)立試點(diǎn)區(qū)域，為地方協(xié)同立法提供統(tǒng)一的法律框架和標(biāo)準(zhǔn)。[5]例如，國家層面可以出臺(tái)區(qū)域協(xié)同立法的基本原則，明確地方政府在跨區(qū)域立法中的權(quán)責(zé)劃分，減少地方政府間的政策博弈。

三、結(jié)語

區(qū)域協(xié)同立法在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面具有重要作用和意義，但也需要認(rèn)識(shí)到，區(qū)域協(xié)同立法并非一蹴而就的過程，其在實(shí)踐中仍存在諸多困境和挑戰(zhàn)，需要長期的努力和探索，加強(qiáng)互信、完善機(jī)制、明確權(quán)責(zé)等措施，才能實(shí)現(xiàn)真正的協(xié)同發(fā)展。而在當(dāng)下的發(fā)展中，并非定要一步到位、急于求成，完全可以依靠立法成本更低、需求顯著、收益更大的數(shù)據(jù)領(lǐng)域的立法作為先行示范，形成一套可以適用的區(qū)域協(xié)同立法道路，從而提升各地官員參與區(qū)域協(xié)同立法的信心，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同立法工作的深入開展，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展注入新的動(dòng)力和活力。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：沈文強(qiáng)（1998.9-），男，漢族，上海人，碩士在讀，研究方向：民商法學(xué)。