特朗普現(xiàn)象是美國總統(tǒng)制的危機(jī)嗎？

關(guān)鍵詞：特朗普；總統(tǒng)制；分權(quán)；共和

2024年美國總統(tǒng)選舉中，特朗普再度當(dāng)選，成為繼19世紀(jì)末的格羅弗·克利夫蘭之后，美國歷史上第二位非連續(xù)當(dāng)選的總統(tǒng)。而且，特朗普帶動其所在的共和黨同時贏下國會參議院、眾議院的多數(shù)席位，加上聯(lián)邦最高法院已經(jīng)由保守派大法官占多數(shù)，美國形成了共和黨或者保守派勢力占據(jù)聯(lián)邦層面政治多數(shù)的局面。2025年甫一上任，特朗普就推出了一系列帶有顛覆性特征的政策，帶來了巨大的不穩(wěn)定性和不確定性。這就引起了美國乃至全世界關(guān)注的一個問題，那就是特朗普的強勢歸來，是否有可能意味著美國總統(tǒng)制乃至政治制度的危機(jī)？

實際上，在特朗普第一個任期（2017-2021年），這種討論就已經(jīng)出現(xiàn)。例如，2019年2月，美國國會通過的邊境安全特別支出法案，限制了特朗普總統(tǒng)一直主張的在南部邊境建設(shè)邊境墻的預(yù)算。特朗普總統(tǒng)簽署法案使之生效，但同時根據(jù)《國家緊急狀態(tài)法》宣布美國因為南部“邊境安全”（border security）和“人道主義危機(jī)”（humanitarian

crisis）而進(jìn)入緊急狀態(tài)（national emergency）。①此后，特朗普總統(tǒng)根據(jù)《國家緊急狀態(tài)法》賦予的特權(quán)籌集建墻資金。這種做法遭到巨大質(zhì)疑，并引發(fā)憲法爭議，一方面因為在政策內(nèi)容上對于南部邊境問題是否足夠被認(rèn)定為緊急狀態(tài)存在南轅北轍的分歧，另一方面因為從實質(zhì)意義上看，這是總統(tǒng)為了對抗國會撥款法案而采取的行政手段，盡管形式上符合法律規(guī)定，卻可能不符合制度設(shè)計的目標(biāo)，特別是破壞了國會對總統(tǒng)的制約機(jī)制。又如，在2020年美國總統(tǒng)選舉結(jié)束后，尚未卸任總統(tǒng)職務(wù)的特朗普認(rèn)為，時任副總統(tǒng)彭斯能夠?qū)Ξ?dāng)年選舉人團(tuán)投票結(jié)果的“認(rèn)證”發(fā)揮影響——法律規(guī)定由副總統(tǒng)擔(dān)任的參議院議長主持國會會議，認(rèn)證選舉人團(tuán)投票結(jié)果。歷史上，這種認(rèn)證只是形式意義、程序意義的。彭斯反對特朗普的要求，并依照慣例完成了拜登擔(dān)任總統(tǒng)的選票認(rèn)證。特朗普的這種要求引發(fā)了巨大的憲法危機(jī)。關(guān)于副總統(tǒng)是否有權(quán)審查乃至拒絕選舉人團(tuán)的投票結(jié)果，程序如何保證兩任總統(tǒng)的權(quán)力交接，成為一個真實存在的制度性問題并有可能誘發(fā)沖突。而這并非無稽之談，2021年1月6日美國就爆發(fā)了“國會山騷亂事件”。②

究竟如何看待特朗普對以總統(tǒng)制為中心的美國政治制度的影響，是一個很有意義的話題。關(guān)于特朗普的討論有很多視角，既包括從美國政治現(xiàn)實出發(fā)，分析特朗普對美國政治文化、社會共識以及利益集團(tuán)等各方面的影響，也包括從制度上分析特朗普“不按常理”行使總統(tǒng)職權(quán)，是否構(gòu)成對美國政治制度的沖擊，后者的問題意識實際上是理論界關(guān)于美國總統(tǒng)制有可能滑向?qū)Ｖ普w的判斷。特朗普這樣一個政策主張明確、個性鮮明、行為乖張強勢的總統(tǒng)，與美國總統(tǒng)制結(jié)合，將會產(chǎn)生什么樣的政治效果，對此仍要分析總統(tǒng)制的內(nèi)涵及其原理。從理論基礎(chǔ)上看，美國總統(tǒng)制立足于“孟德斯鳩一麥迪遜”分權(quán)理論，是分權(quán)體制的結(jié)果，貫徹了共和精神；它強調(diào)總統(tǒng)的權(quán)威、權(quán)力并預(yù)留了總統(tǒng)將從憲法中不斷擴(kuò)權(quán)的空間，分權(quán)體制須保障總統(tǒng)權(quán)力，以此保證政府的高效與治理能力：但這并不意味著總統(tǒng)制就等于總統(tǒng)的無限權(quán)力與不受約束，相反，總統(tǒng)也嵌入在憲法分權(quán)體制中。特朗普現(xiàn)象的出現(xiàn)是總統(tǒng)制框架下美國政治自我調(diào)適的結(jié)果，不意味著總統(tǒng)制的失敗。不過，美國政治制度仍然面對挑戰(zhàn)。特朗普的強勢個性及其有可能采取的擴(kuò)權(quán)舉措，如果限制在分權(quán)體制之下，意味著美國總統(tǒng)制仍是穩(wěn)固的，但如果破壞了分權(quán)體制，則意味著美國總統(tǒng)制出現(xiàn)危機(jī)。在第二個任期里，能否恢復(fù)美國總統(tǒng)制所貫徹的共和精神．這是特朗普政府的重大挑戰(zhàn)，也是判斷美國政治制度是否健康的重要指標(biāo)。

一、作為分權(quán)結(jié)果的美國總統(tǒng)制

美國最早建立了總統(tǒng)制，它立足于啟蒙時代法國思想家孟德斯鳩的分權(quán)理論，是人類在政體上的新嘗試。同時，美國是總統(tǒng)制運行最好的國家，拉丁美洲、亞洲和非洲那些借鑒美國總統(tǒng)制的國家都出現(xiàn)了很多問題和危機(jī)，甚至淪為孟德斯鳩意義上的專制政體。面對這種現(xiàn)實，對總統(tǒng)制的批判與反思成為政體類型學(xué)的重要命題。這也帶來了一個深層次問題：美國總統(tǒng)制是否也有可能出現(xiàn)類似危機(jī)？

1.1美國政治制度的分權(quán)基礎(chǔ)

政體理論最早主要圍繞“統(tǒng)治權(quán)力為誰所有”這個問題展開。亞里士多德根據(jù)統(tǒng)治者人數(shù)的多寡，將政體區(qū)分為君主制、貴族制和共和制，這也是孟德斯鳩的理論起點。③美國“國父們”奉孟德斯鳩及其分權(quán)學(xué)說為經(jīng)典和藍(lán)圖，詹姆斯·麥迪遜在主導(dǎo)起草美國聯(lián)邦憲法時采納了分權(quán)學(xué)說，并作出關(guān)鍵性發(fā)展?！胺乐拱涯承?quán)力逐漸集中于同一部門的最可靠辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動?！雹倜绹椫苯舆x擇了復(fù)雜的分權(quán)結(jié)構(gòu)，通過“人類的深思熟慮和自由選擇”來建立一個聯(lián)邦政府，這個政府足夠強大且有力，但又不會侵害人民的自由和權(quán)利。在這個過程中，美國進(jìn)一步強化了司法權(quán)的地位。

1.2總統(tǒng)制是分權(quán)的具體形態(tài)

“孟德斯鳩一麥迪遜”的分權(quán)方案奠定了美國現(xiàn)代國家的政治基礎(chǔ)。實際上，結(jié)構(gòu)性分權(quán)的不同側(cè)重將導(dǎo)致不同制度模式，總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制、議會制就呈現(xiàn)了不同的立法與行政關(guān)系。這些制度模式的政治效果各有差異，也需要不同的政治文化環(huán)境。美國建國時建立的總統(tǒng)制，是一種新的分權(quán)方案，而且它立足于當(dāng)時已經(jīng)形成的代議政治和法治傳統(tǒng)。在代議制下，憲法是人民根本意志的載體，具有最高政治權(quán)威，取代了君主的權(quán)威，也取代了盧梭意義上的人民直接出場決定公共事務(wù)。美國憲法設(shè)計了國會、總統(tǒng)以及法院等權(quán)力分支，以保證人民主權(quán)，同時也形成了相互制約的權(quán)力關(guān)系，從而建立了具有共和特征的政治制度。麥迪遜宣稱他們建立的新的合眾國就是一個立憲的共和國。共和成為美國憲法的核心精神。

共和精神也具體體現(xiàn)在美國總統(tǒng)制中。一是總統(tǒng)權(quán)力限于聯(lián)邦事務(wù)、國家層面，而無法深入到各州。美國憲法捍衛(wèi)州權(quán)、限制聯(lián)邦，例如，總統(tǒng)選舉采取各州派出選舉人團(tuán)的選舉模式至今仍未改變，就是州權(quán)的體現(xiàn)。二是總統(tǒng)權(quán)力受到國會、法院的制衡。三是基于國家、政黨、社會之間的區(qū)分邏輯，總統(tǒng)與政黨、與社會之間總是處于若即若離的關(guān)系，總統(tǒng)無法控制其所屬政黨，總統(tǒng)也無法掌握社會力量——包括社會組織、利益集團(tuán)和媒體。四是總統(tǒng)由選舉產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)表明其受到來自人民的制約。這些不同分權(quán)結(jié)構(gòu)共同塑造了一個體現(xiàn)共和精神的美國總統(tǒng)制。

1.3總統(tǒng)制的隱憂

實際上，美國1787年制憲首先要解決的問題是如何建立一個更加強大的全國政府。漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》第1篇就說：“政府的力量是保障自由不可缺少的東西”，立憲正是為了建立一個“堅強有力的政府”?？偨y(tǒng)就是寄托他們想象的一個職位。當(dāng)然，總統(tǒng)制只是相較于美國獨立之初的松散邦聯(lián)而言更加堅強有力的政體，在聯(lián)邦成立后的一段時間里，總統(tǒng)并不是美國政治的中心。麥迪遜就認(rèn)為，應(yīng)該防范的是國會特別是直接選舉的眾議院。②美國19-20世紀(jì)的政治學(xué)家伍德羅·威爾遜認(rèn)為美國聯(lián)邦憲法建立的是“國會政體”，總統(tǒng)分支雖然重要，但地位并不如國會。③美國當(dāng)代憲法學(xué)家和政治學(xué)家布魯斯·阿克曼認(rèn)為，是1800年總統(tǒng)選舉（擴(kuò)大了總統(tǒng)的直接民意基礎(chǔ)和直選的元素）和1803年“馬伯里訴麥迪遜案”（建立司法審查制度）改變了麥迪遜和威爾遜所說的這種憲法結(jié)構(gòu)，使得總統(tǒng)制興起。④

然而，總統(tǒng)卻是美國制度設(shè)計的難點。漢密爾頓清楚地認(rèn)識到，行政分支是最難設(shè)計的，因為人們將對君主制中的國王的反感加之于總統(tǒng)，聯(lián)邦憲法所設(shè)計的總統(tǒng)職位必須從根本上不同于君主。一方面，由總統(tǒng)一人掌握行政權(quán)是高效率的、有力量的、強大的。另一方面，總統(tǒng)要受多數(shù)民眾意志影響。⑤不過，在世界范圍內(nèi)，總統(tǒng)制仍然面對著破壞政治自由的質(zhì)疑。特別是，諸多移植總統(tǒng)制的國家或者地區(qū)遭遇了失敗。美國當(dāng)代政治學(xué)家胡安·林茨對總統(tǒng)制的批評最負(fù)盛名。在他看來，總統(tǒng)制是一種“附性”的政治制度。由于奉行“贏者通吃”，總統(tǒng)制容易導(dǎo)致不同政治力量的“零和博弈”：作為直接選舉產(chǎn)生的職位，總統(tǒng)與國會之間存在“雙重合法性”競爭；總統(tǒng)有固定任期保障，即便其推行的政策遭遇反對或者被驗證無效，也可以保持穩(wěn)定，從而造成長期政治僵局，而且總統(tǒng)在第二個任期還可能推行不成熟或激進(jìn)的政策。

阿克曼也是總統(tǒng)制的批評者，他認(rèn)為總統(tǒng)制可能帶來民主的崩潰，原因包括僵局狀態(tài)下總統(tǒng)與國會容易產(chǎn)生對抗（尤其是按照比例代表制選出的議會）：基于總統(tǒng)的產(chǎn)生方式和個人負(fù)責(zé)式的行使權(quán)力過程，容易形成總統(tǒng)的個人崇拜，并弱化政黨的影響。②阿克曼甚至將總統(tǒng)制視為作為共和國的美國衰落的政治制度原因。③總統(tǒng)制存在著總統(tǒng)個人集權(quán)的可能性，從而導(dǎo)致孟德斯鳩所擔(dān)心的從寬和政體滑向?qū)Ｖ普w。在關(guān)于總統(tǒng)制優(yōu)劣成敗的討論中，專制政體與民主政體的區(qū)分也浮出臺面，因為失敗的總統(tǒng)制通常與專制政體聯(lián)系在一起。④如何防范總統(tǒng)制出現(xiàn)這種危機(jī)，成為重要問題。在特朗普的第一個總統(tǒng)任期里，一系列舉措引發(fā)了質(zhì)疑，對總統(tǒng)制的批評加深，有人甚至認(rèn)為這就是“帝王總統(tǒng)”（Imperial Presidency）的表現(xiàn)。⑤

二、美國分權(quán)體制也保障總統(tǒng)的權(quán)力

認(rèn)為“特朗普可能破壞美國憲法的分權(quán)體制”的觀點，其背后的意思是美國總統(tǒng)有可能行使超出憲法賦予的權(quán)力，而且憲法無法約束他。然而，如何認(rèn)定總統(tǒng)破壞了分權(quán)體制是比較困難的。例如，在特朗普第一個任期的2019年2月，美國國會拒絕滿足其在南部邊境建墻撥款要求之后，總統(tǒng)能否在此問題上采取宣布緊急狀態(tài)的措施以及這種措施是否有憲法空間，這個問題必須回到美國總統(tǒng)的權(quán)力范圍以及該權(quán)力在多大程度上接受法院審查進(jìn)行判斷。分權(quán)體制下的總統(tǒng)權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?，這也是美國憲法的意圖。特朗普在第二個任期里行使總統(tǒng)權(quán)力所產(chǎn)生的爭議，也要回到美國憲法進(jìn)行分析。

2.1美國分權(quán)體制的兩面性：總統(tǒng)權(quán)力不受國會判斷的干擾

在分權(quán)問題上，美國聯(lián)邦最高法院的司法判決是反復(fù)無常的?！霸诮鼛资?，最高法院反復(fù)尋找合適的原則，有時采用功能主義和實用主義的方法，后來又改為嚴(yán)格的形式主義原則?！雹迣Υ?，關(guān)鍵原因在于美國分權(quán)原則自身具有兩面性——憲法既確立三種權(quán)力及其制衡關(guān)系，又保護(hù)每一種權(quán)力行使過程的獨立性，這在國會和總統(tǒng)的關(guān)系上表現(xiàn)得尤為突出。

根據(jù)美國憲法，國會和總統(tǒng)分別行使不同權(quán)力，并且國會可以制約總統(tǒng)，這種制約甚至可以是對抗式的：然而，國會在窮盡其制約手段之后，總統(tǒng)仍是自由的。這也是美國分權(quán)體制的內(nèi)涵。擔(dān)任美國總統(tǒng)后又擔(dān)任聯(lián)邦最高法院首席大法官的塔夫脫在“格羅斯曼案”（Ex ParteGrossman）的裁決中闡釋了這個道理：當(dāng)兩個部門同時作用于同樣議題時，一個部門的行動可能抵消另一部門的行動事實，但并不能為任何一個部門提供有關(guān)憲法權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。⑦實際上，這也是麥迪遜設(shè)計美國分權(quán)體制時的基本觀點：“沒有一個部門在實施各自的權(quán)力時應(yīng)該直接間接地對其他部門具有壓倒的影響?！薄熬鸵恍┎块T的共同任務(wù)而論，它們是完全平等的，顯然沒有一個部門能自稱有規(guī)定它們彼此之間的權(quán)力范圍的專權(quán)或更高的權(quán)力?！雹僖虼?，2019年特朗普在判斷南部邊境問題是否足以構(gòu)成緊急狀態(tài)的問題上，盡管先將修建邊境墻、增強邊境安全措施等問題交給國會討論撥款，但國會的判斷并不影響總統(tǒng)再次重新判斷。這就是“國會有權(quán)做某事并不排斥總統(tǒng)在同樣的權(quán)力領(lǐng)域的行動”。②

那么，總統(tǒng)又要如何行動呢？美國憲法第二條的表述充滿了爭議：“執(zhí)行權(quán)（executivepower）被賦予美國總統(tǒng)”，憲法對此還提出了“謹(jǐn)慎誠實地執(zhí)行法律”的職責(zé)要求。但這都是極為寬泛的概念?？偨y(tǒng)只需要找到行使權(quán)力的法律依據(jù)。作為國會已經(jīng)通過的法律，美國《國家緊急狀態(tài)法》當(dāng)然是總統(tǒng)的執(zhí)法依據(jù)。既然美國總統(tǒng)可以不受國會“關(guān)于南部邊境如何采取措施”判斷的影響，他就可以針對其所掌握的具體情況，依據(jù)《國家緊急狀態(tài)法》宣布緊急狀態(tài)，并在法律之下進(jìn)行邊境墻的建設(shè)。如此也就避免了總統(tǒng)是否侵犯國會撥款權(quán)的問題——這是兩個獨立的問題：宣布緊急狀態(tài)，特朗普是在執(zhí)行憲法和《國家緊急狀態(tài)法》，而非執(zhí)行或拒絕執(zhí)行國會的撥款法案。

2.2美國總統(tǒng)決策過程具有“形成自由”

對于總統(tǒng)如何具體地行使其法定權(quán)力，美國憲法只是設(shè)定了基本的程序框架和原則。只要總統(tǒng)行使權(quán)力有法律依據(jù)，且符合程序，那么其決策過程是自由的。如果國會針對具體問題作出了較為明確的立法決策，那么總統(tǒng)行使權(quán)力的空間將壓縮，但依然有一定自由裁量權(quán)。

質(zhì)疑美國總統(tǒng)濫用權(quán)力，挑戰(zhàn)其行使權(quán)力的內(nèi)容正確性，并不是一件容易的事情。在界定美國總統(tǒng)權(quán)力邊界的經(jīng)典案例1952年“鋼鐵公司占領(lǐng)案”（Youngstown Sheet＆Tube Co.v．Sawyer）中，杰克遜大法官在判決贊同意見中提出了總統(tǒng)如何行使權(quán)力的類型化理論。他指出，總統(tǒng)的權(quán)力并不是一成不變的，其行使方式和范圍大小取決于同國會權(quán)力的結(jié)合情況，有三類情形：其一，當(dāng)總統(tǒng)是依據(jù)國會明確或隱含的授權(quán)采取落實法律的行動時，其權(quán)力處于最大值，既包括了全部行政權(quán)，也包括了國會委托的權(quán)力，法院對此將通過最寬泛的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行最強烈的有效性假定：其二，當(dāng)總統(tǒng)在缺少國會授權(quán)亦缺少國會否定的范圍內(nèi)行動時，他只能依靠自身獨立的行政權(quán)，但這時可能會和國會共享權(quán)力，這里是一個模糊區(qū)域，權(quán)力的實際標(biāo)準(zhǔn)取決于當(dāng)時事情的急迫性而不是抽象理論；其三，當(dāng)總統(tǒng)抵制國會明確或隱含的意志而采取行動時，其權(quán)力就處在最低潮（lowest ebb），只能是總統(tǒng)自身的憲法權(quán)力減去國會對這一事務(wù)的權(quán)力，法院對總統(tǒng)獨斷和排他的權(quán)力將進(jìn)行嚴(yán)格審查，以此確保憲法分權(quán)體制。③這一理論雖然旨在限制總統(tǒng)行使權(quán)力，卻存在這樣的暗示：如果總統(tǒng)在國會沒有立法禁止的領(lǐng)域活動，其權(quán)力范圍和空間將擴(kuò)張，而法院將對此執(zhí)行最寬松的審查，尊重總統(tǒng)決策過程的形成自由。換句話說，是否存在明確的國會意志是總統(tǒng)權(quán)力行使方式與決策自由度的重要影響因素。

在國家安全、國際關(guān)系、緊急狀態(tài)判斷等方面尊重美國總統(tǒng)的決策自由，已成為相對穩(wěn)定的制度共識。除日常決策自由外，美國總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力也是高度自由的。在第一個任期里，特朗普就多次宣布緊急狀態(tài)。第二個任期開始，他就宣布美國進(jìn)入南部邊境緊急狀態(tài)、能源緊急狀態(tài)。很多質(zhì)疑聲音認(rèn)為，特朗普宣布緊急狀態(tài)背離了緊急狀態(tài)法律制度設(shè)計的目標(biāo)。然而，從制度上看，美國總統(tǒng)宣布緊急狀態(tài)的目的能否包括擴(kuò)大總統(tǒng)的執(zhí)法權(quán)，本身就是一個爭論已久的話題。在1976年美國《國家緊急狀態(tài)法》制定前，多位美國總統(tǒng)嘗試借助緊急狀態(tài)擴(kuò)大權(quán)力，最典型的是林肯，他借助戰(zhàn)爭狀態(tài)極大擴(kuò)張了行政權(quán)。最早的爭議是發(fā)生在1863年的“捕獲船只系列案”（Prize Cases），林肯根據(jù)內(nèi)戰(zhàn)的實際情況下令封鎖南部海岸，并據(jù)此捕獲一些船只。在訴訟之中，美國聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見認(rèn)為總統(tǒng)作為陸海軍總司令可以采取必要的應(yīng)急措施，“必須迎接軍事挑戰(zhàn)，而不須等待任何立法部門的特別授權(quán)。”1976年美國《國家緊急狀態(tài)法》本身也蘊含了擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力的因素。一方面，該法并未明確規(guī)定緊急狀態(tài)的具體情形，這實際上有利于總統(tǒng)自由判斷何時宣布緊急狀態(tài)。另一方面，該法規(guī)定了緊急狀態(tài)之下的總統(tǒng)責(zé)任以及動用特殊資源的程序，客觀上為總統(tǒng)擴(kuò)權(quán)找到了正當(dāng)理由。對特朗普來說，判斷緊急狀態(tài)是其決策自由，擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)亦可以是其宣布緊急狀態(tài)的目標(biāo)。

類似情形還包括美國總統(tǒng)如何認(rèn)定國家安全以及以國家安全名義行使權(quán)力。特朗普第一個任期里以恐怖主義、公共衛(wèi)生安全等涉及國家安全的理由禁止一些外國公民入境，其中有一些旅行禁令主要針對穆斯林為主的國家或地區(qū)，這就是媒體所稱的“禁穆令”，引起了法律爭議。②在總統(tǒng)行政命令遭遇司法挑戰(zhàn)后形成的“特朗普訴夏威夷案”（Trump v．Hawaii）中，美國聯(lián)邦最高法院多數(shù)意見認(rèn)為，國會擁有以適當(dāng)理由禁止外國人人境或者將其遞解出境的權(quán)力，也可以將這一權(quán)力交由總統(tǒng)行使。美國國會制定的《移民與國籍法》已經(jīng)授權(quán)了總統(tǒng)行使相關(guān)權(quán)力，在總統(tǒng)行使權(quán)力時，法院要保持一定的尊重，遵循“表面合法且善意”的審查標(biāo)準(zhǔn)。“禁穆令”是基于國家安全考慮而非宗教敵意，而判斷國家安全是總統(tǒng)的權(quán)力，符合前述審查標(biāo)準(zhǔn)，具有合理性。③美國最高法院因而判決政府勝訴?？梢?，美國總統(tǒng)在判斷國家安全方面的權(quán)力空間是較大的。

2.3美國法院不審查政治問題的理論及其發(fā)展

在美國，法院扮演了法律爭議的最終裁決者角色。如果對美國總統(tǒng)違法行使權(quán)力的質(zhì)疑形成訴訟，法院將發(fā)揮決定性作用。然而，面對權(quán)力爭議問題，美國法院可以采取列入“政治問題”不審查的方式支持總統(tǒng)。

政治問題理論（Political Question Doctrine）的實質(zhì)是法院“將該事項所包含的一個憲法性裁判留給其他部門不受控制地進(jìn)行自由裁量”。④在1849年的“盧瑟訴博登案”（Luther v．Borden）中，美國聯(lián)邦最高法院最早指出了政治問題的含義：法院不能裁判屬于國會權(quán)力范圍的問題。⑤此后，通過一系列的判決，“政治問題理論”逐漸成熟，成為美國司法審查的一項前提性原則。在1962年的“貝克訴卡爾案”（Bakerv．Carr）中，布倫南大法官提出了政治問題的檢驗標(biāo)準(zhǔn)：（1）憲法明確將該問題賦予與法院有同等政治地位的另一權(quán)力分支處理；（2）沒有明確的、可操作的司法標(biāo)準(zhǔn)；（3）必須先經(jīng)過非司法性裁量的政策決定才能做出司法判斷；（4）如果法院獨立判斷會造成對其他同等機(jī)關(guān)的不尊重；（5）情況非常緊急必須無保留地支持已經(jīng)作出的政治決定；（6）對于同一爭議，法院和其他政府部門作出不同的決定將引發(fā)困擾。⑥當(dāng)然，布倫南大法官也強調(diào)，并非凡是帶有政治性質(zhì)的案件都屬于政治問題。布倫南檢驗標(biāo)準(zhǔn)實際上可以區(qū)分為三大類，分別是管轄權(quán)，即把爭議裁決權(quán)交給適當(dāng)?shù)臋?quán)力分支：司法標(biāo)準(zhǔn)，即法院具有明確的可操作的審查標(biāo)準(zhǔn)；審慎（prudence）原則，避免過度使用法官的裁量權(quán)。后來美國最高法院進(jìn)一步說明第二類往往與第一類相關(guān)，正是因為不屬于法院管轄的問題，才缺少更好的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。①所以，有學(xué)者將政治問題理論區(qū)分為經(jīng)典因素（即布倫南提出的前兩個標(biāo)準(zhǔn)）和審慎因素（其余四項標(biāo)準(zhǔn)）兩大標(biāo)準(zhǔn)。②不過，盡管如此，何為政治問題依然很難判定。隨著美國法院不斷介入政治性爭議，“司法史表明了政治問題原則已日漸式微?！雹?/p>

實際上，政治問題理論與法院采取的司法審查理念直接相關(guān)，每當(dāng)司法能動主義占據(jù)上風(fēng)時，政治問題理論就會陷入低潮，相反，司法克制主義通常會強調(diào)政治問題的價值。布倫南檢驗標(biāo)準(zhǔn)提出之后，布倫南大法官所在的“沃倫法院”（1953-1969年間沃倫任首席大法官的最高法院）整體上奉行司法能動主義，期間就沒有認(rèn)定一起屬于政治問題的案件。此后，這種情況雖有改善，但政治問題理論仍不斷衰落，體現(xiàn)了托克維爾所說的“在美國，幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題”。④

然而，這并不意味著政治問題理論就絕無用武之地。之所以不厭其煩地介紹政治問題理論的內(nèi)容，正是因為這一理論可以用來回答美國特朗普政府與法院關(guān)系的問題。這里面存在很多不確定性，一方面是特朗普行使權(quán)力引發(fā)的爭議，在實體上究竟是否屬于政治問題，需要具體情況具體分析，另一方面則是如何理解政治問題，與美國聯(lián)邦最高法院所秉持的司法理念直接相關(guān)。就目前的美國最高法院（即“羅伯茨法院”）來說，保守派大法官數(shù)量已經(jīng)占據(jù)優(yōu)勢，最高法院已經(jīng)調(diào)整其司法哲學(xué)，逐漸走向保守，對于介入總統(tǒng)行使權(quán)力的爭議問題將更加審慎，有可能選擇以政治問題不受審查為由支持總統(tǒng)，而且這么做也并非毫無憲法理由。

三、美國政治制度的自我調(diào)適及其挑戰(zhàn)

盡管特朗普在第一個任期里有可能擴(kuò)張了總統(tǒng)權(quán)力，并且引起一定爭議，第二個任期伊始的政策又引發(fā)關(guān)注和許多質(zhì)疑，但從目前看來，其政治活動仍是在美國憲法分權(quán)體制下展開，美國總統(tǒng)制仍然是穩(wěn)固的。美國總統(tǒng)是分權(quán)的結(jié)果，具有較高權(quán)威、行使較大權(quán)力，同時也受憲法分權(quán)體制的約束。實際上，美國之所以出現(xiàn)特朗普現(xiàn)象，是因為其國內(nèi)近年來面臨著一系列政治危機(jī)，包括政府虛弱無力、黨政日益加劇、政治極化顯著等。面對危機(jī)，美國社會大眾和政治精英不是沒有意識到，相反，正是他們推動美國政治制度進(jìn)入自我調(diào)適的過程。這種調(diào)適的表現(xiàn)之一就是出現(xiàn)了“局外人政治”（outsider politics）。相較于歐洲一些國家的議會制，美國總統(tǒng)制具有一定的寬度、韌性和穩(wěn)定性，有利于局外人在政治舞臺中迅速崛起。能夠適時自我調(diào)適是美國總統(tǒng)制的一個特點。但特朗普如何推動政府治理，特別是如何彌合政治分裂和激烈黨爭，重塑共和精神，仍存在巨大挑戰(zhàn)。

3.1特朗普現(xiàn)象背后的美國政治危機(jī)

近幾十年里，美國面對著復(fù)雜嚴(yán)峻的政治問題。從政治現(xiàn)實上看，政府較為虛弱，政黨極化嚴(yán)重影響政治過程：從政治秩序上看，美國總統(tǒng)制已經(jīng)不能表達(dá)共和精神，激烈黨爭借助分權(quán)制衡體制造成美國的“政治衰敗”。此外，美國的經(jīng)濟(jì)、社會和文化也存在諸多問題，甚至出現(xiàn)巨大分裂。這里主要分析其政治危機(jī)，具體來說：

其一，政府越來越虛弱。當(dāng)代日裔美國學(xué)者福山認(rèn)為，當(dāng)下的西方民主國家充滿了焦慮，⑤無論是受西方民主影響的新興國家和轉(zhuǎn)型國家，還是老牌西方民主國家，皆呈現(xiàn)出政治失序、治理混亂、發(fā)展乏力等問題。由此經(jīng)常產(chǎn)生的質(zhì)疑就是貫徹西方民主邏輯的政府是弱勢的、低效率的、缺乏治理能力的。為何如此呢？當(dāng)代美國政治學(xué)家拉里·戴蒙德指出了源自西方民主自身內(nèi)在邏輯的三個悖論：沖突（conflict）與共識（consensus）之間的緊張，即競爭造成共識的破裂；代表性（representativeness）與治理能力（governability）之間的緊張，即民主責(zé)任制并不意味著治理能量；同意（consent）和效率（ef-fectiveness）之間的緊張，即效率有可能因為同意而被犧牲。①

這些問題在美國同樣突出。美國政府的虛弱表現(xiàn)在很多方面。例如，針對具體問題內(nèi)耗不斷。無論是國會漫長的、無休止的討論影響甚至阻撓行政決策，還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分裂尤其是國會越來越多地將權(quán)力委托給獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)而非總統(tǒng)，以及復(fù)雜繁瑣的行政立法程序，都讓政府幾乎寸步難行。又如，政治過程受利益集團(tuán)控制。總統(tǒng)的內(nèi)外政策越來越受制于政黨特別是黨內(nèi)派系，而總統(tǒng)以及兩黨同時受到利益集團(tuán)的支配，這種利益支配還呈現(xiàn)出跨國趨勢，這就讓政府缺少長遠(yuǎn)的、全局的戰(zhàn)略安排。政府卻無力反作用調(diào)整這些利益關(guān)系。這其中也有很多制度性原因。例如，權(quán)力分享機(jī)制和交替執(zhí)政預(yù)期可能促使兩黨之間時常發(fā)生妥協(xié)和利益交換，并共同受利益集團(tuán)俘獲。福山認(rèn)為，這就是美國陷入“依附主義”進(jìn)而走向政治衰敗的原因。②

其二，黨爭越來越明顯。黨爭困境是制憲者最為擔(dān)憂的問題之一，因為這將造成“公共管理的那種不穩(wěn)定和不公正的影響”。③這種困境在政治極化和否決政治之中達(dá)到巔峰。如今的政治早已不同于麥迪遜時期，“政治極化是美國政治在近幾十年的最顯著變化之一。盡管政治極化在美國內(nèi)戰(zhàn)前后、進(jìn)步主義時代及大蕭條時期不乏先例，但是當(dāng)前的極化程度的確是20世紀(jì)以來最高的?！雹苊绹尸F(xiàn)出政黨對立、族裔對立、城鄉(xiāng)對立等一系列對抗性政治文化。⑤福山對美國政治憂心忡忡，因為極化政黨借助憲法的分權(quán)體制形成了“否決制”?！白詮?9世紀(jì)末以來，美國兩大政黨在意識形態(tài)上從來沒有如此兩極分化過……當(dāng)極端化遇到麥迪遜式的制衡政治體制，結(jié)果尤其具有毀滅性?！雹?/p>

例如，美國兩黨在撥款問題上的分歧越來越大。美國國會掌握預(yù)算撥款權(quán)，能夠直接影響總統(tǒng)權(quán)力。預(yù)算控制體現(xiàn)了政治責(zé)任制，對于“如何控制權(quán)力使用”來說，是一個好的制度。⑦然而，預(yù)算控制成為黨爭工具時就與責(zé)任制功能相距甚遠(yuǎn)。實際上，美國預(yù)算制度對于黨爭加劇和否決政治來說屬于“火上澆油”，國會掌握了針對政府幾乎每一項自主政策的撥款權(quán)。在特朗普第一個任期的后兩年里，由民主黨占據(jù)多數(shù)的眾議院多次限制總統(tǒng)具體政策的撥款，這看似是一種預(yù)算控制形式，卻體現(xiàn)了黨爭特點。在兩黨和諧共處的情況下，或許問題并不顯著，但在黨爭背景下，一旦出現(xiàn)國會控制權(quán)和總統(tǒng)分屬兩黨的分裂情形，將頻繁導(dǎo)致政治危機(jī)。自1974年確立由國會主導(dǎo)立法撥款的聯(lián)邦財政框架以來，國會和總統(tǒng)之間不斷呈現(xiàn)預(yù)算僵局，到1982年修改《反超支法》之后，美國政府更是不斷出現(xiàn)實質(zhì)性的關(guān)門危機(jī)。

3.2美國總統(tǒng)制下的局外人政治

在美國總統(tǒng)制下，作為政治素人的局外人有機(jī)會攫取政權(quán)，從而打破建制派長期主導(dǎo)的政治局面，形成新的甚至顛覆性的政治議程。建制派的一個重要特征就是他們是職業(yè)政治家，并長期受到政治激勵結(jié)構(gòu)的影響，自然也包括被各種類型的利益集團(tuán)俘獲。⑧這種建制派主導(dǎo)的政治，有其優(yōu)勢，但也有可能缺乏遠(yuǎn)見和大局觀，甚至缺少突破利益集團(tuán)的政治執(zhí)行力。在遭遇政治危機(jī)時，美國政治制度進(jìn)行一定的調(diào)適，局外人政治就是調(diào)適的一種表現(xiàn)。美國總統(tǒng)制的制度特點，為特朗普這個局外人掌握政權(quán)提供了契機(jī)。

首先，美國總統(tǒng)制具有一定的寬度，為局外人提供了政治舞臺。美國總統(tǒng)具有個人權(quán)威特征，較為依賴政治人物的特質(zhì)。所以，政治人物能夠憑借其個人優(yōu)勢，突破利益集團(tuán)乃至政黨政治的框架，獲得政治力量甚至成為總統(tǒng)。特別是，美國建立了總統(tǒng)直接初選制度（direct pri-mary），弱化政黨以及政治精英的作用，最大程度釋放政治人物的個人力量。①正是基于此，從未擔(dān)任公職的政治素人特朗普才有機(jī)會站在舞臺中央。美國歷史上經(jīng)常出現(xiàn)素人登上政治舞臺，前例就是里根總統(tǒng)。②2016年，作為局外人，特朗普先后在初選和大選中戰(zhàn)勝有力的建制派競爭者當(dāng)選總統(tǒng)。2024年再度當(dāng)選總統(tǒng)，雖然此時特朗普已經(jīng)非政治素人，但仍被視為“民粹”的勝利。在第一個任期以及2024年競選過程中和第二個任期伊始，特朗普都提出了具有鮮明特色的強勢政策主張，凸顯了局外人政治的效果。

其次，美國總統(tǒng)制具有一定的韌性，為總統(tǒng)提供了抵抗建制派的力量。不同于議會制下政府與議會之間的緊密關(guān)系，美國總統(tǒng)制具有行政權(quán)相對獨立的特點。前文已經(jīng)表明，美國總統(tǒng)擁有較大權(quán)力，分權(quán)體制也保障總統(tǒng)行使其權(quán)力。例如，總統(tǒng)的產(chǎn)生不需要經(jīng)過議會，具有不同于國會的合法性基礎(chǔ)：總統(tǒng)有一定的自由決策權(quán)，國會無權(quán)干涉：總統(tǒng)自行組建政府，并可以相對自由的任免官員：總統(tǒng)可以借助其辦公室（白宮）引入外部力量，設(shè)立顧問委員會等完成專項任務(wù)：總統(tǒng)擁有基本上不受干擾和制約的赦免權(quán)，等等。這就形成阿克曼所憂慮的“白宮治理體系”，③但該治理體系最大限度上保證了特朗普能夠貫徹其政治意圖，并且抵抗建制派的影響。在此基礎(chǔ)上，美國總統(tǒng)制有助于形成超越政黨的政府。由于美國總統(tǒng)與所屬政黨之間相對隔離，美國總統(tǒng)理論上具有超然性，可以打破固化的黨派利益，促進(jìn)公共利益和整體長遠(yuǎn)利益，而且還有可能反向塑造所屬政黨，推動政黨變革。

最后，美國總統(tǒng)制具有一定的穩(wěn)定性，為總統(tǒng)提供了不受干擾的權(quán)力空間。美國總統(tǒng)不僅掌握了“白宮治理體系”，還能夠以穩(wěn)定任期來實現(xiàn)其目標(biāo)。對于總統(tǒng)如何去職，除了彈劾這一門檻和難度極高的制度外，美國法律并沒有其他規(guī)定。而且，由總統(tǒng)挑選副總統(tǒng)并授予其權(quán)力的副總統(tǒng)職位設(shè)計也有利于保證總統(tǒng)地位。對此，美國制憲者考慮得很清楚，漢密爾頓說：“（任期保障）關(guān)系到總統(tǒng)行使其憲法規(guī)定權(quán)力時個人是否堅定：也關(guān)系到總統(tǒng)采用的管理體制是否穩(wěn)定。顯然，就前者而言，任期越長，保持個人堅定這一優(yōu)點的可能性也就越大。”這種堅定性使得總統(tǒng)在推進(jìn)其政策時盡管面對爭議，但依然足夠有力，不會出現(xiàn)如漢密爾頓所批評的“軟弱無力、猶豫不決”。在防止國會干擾方面，美國總統(tǒng)制也有其安排，包括總統(tǒng)可以運用否決權(quán)，“阻撓不良法律”，“保衛(wèi)本身權(quán)力”：④可以運用“休會任命”等方式繞開國會對任命官員的控制：可以用行政命令調(diào)整人員編制和預(yù)算，繞開國會對增減政府機(jī)構(gòu)的控制等。

3.3特朗普總統(tǒng)可能帶來的政治新變化

在美國面對政治危機(jī)的背景下，美國總統(tǒng)制讓特朗普登上了政治舞臺并保障其行使權(quán)力，有利于美國政治的自我調(diào)適。特朗普第二個任期里可能會給美國政治帶來一些新變化，也面對著一系列新任務(wù)。

首先，是政府治理有可能更加強勢主動。一方面，特朗普的政治實力已經(jīng)大為增加，籠絡(luò)的政治人才也更加齊全，“深層政府”的“阻撓”逐漸減弱。另一方面，經(jīng)歷多輪選舉之后，美國共和黨也發(fā)生了巨變，特朗普政府得到的政黨支持力度增加。目前，共和黨占據(jù)國會兩院優(yōu)勢地位，有利于推動政府政策。從歷史上看，美國不乏強政府，包括富蘭克林·羅斯福政府、里根政府以及克林頓政府等。羅斯福的新政（NewDeal）極大地提升了總統(tǒng)權(quán)威和擴(kuò)大了行政權(quán)力，被認(rèn)為塑造了美國新憲法秩序，深刻影響包括現(xiàn)下的美國政治社會。①阿克曼將這個變化視作是美國人民的作用，“新政時期的民主黨人依賴的是國會、總統(tǒng)和法院之間的分權(quán)，從而創(chuàng)造出一種的新的憲法框架，借此美國人民能夠定義、討論以及最終決定他們的前途?！雹谔乩势照趫?zhí)政邏輯上亦有類似之處，即訴諸于美國普通民眾尋求支持，從而減少政治障礙。在第二個任期里，特朗普還要能夠跳脫黨爭影響，提升政府治理能力，這是其面對的巨大挑戰(zhàn)。

其次，是美國兩大主要政黨有可能被削弱。不同于歐洲尤其是德國政黨體系，美國主流政黨向來是松散式的弱政黨。這同麥迪遜主導(dǎo)制憲的理念有直接關(guān)系，因為美國憲法從一開始就抑制政黨。這種弱政黨體系與美國總統(tǒng)制、聯(lián)邦制較為適配。薩托利就認(rèn)為，美國總統(tǒng)制之所以成功．正是因為有弱政黨以及聯(lián)邦主義和地方自治等制度性因素。③相較于歷史上的政黨，如今美國兩黨的政黨力量有所增強，政黨極化、黨爭加劇就是外在反映。作為局外人，特朗普直接沖擊兩黨政治，將權(quán)力中心和政治焦點都轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)，由政府而非政黨決定美國政治走向。所以，美國政黨政治有可能弱化，兩黨結(jié)構(gòu)有可能進(jìn)一步松散化。如何處理與兩黨的關(guān)系，是特朗普第二個任期里的重要考驗。

再次，是美國有可能重回總統(tǒng)和法院“共治”的結(jié)構(gòu)。美國正逐漸淪為一個“法官國家”，最高法院替代國會和總統(tǒng)作出了很多決策。然而，美國法院的強勢受到很多批評，司法過度主導(dǎo)的情形也在被調(diào)適。如前所述，如今的最高法院已經(jīng)逐漸保守化，在對待分權(quán)問題上，有可能采取克制主義，從而將決策權(quán)交還給國會和總統(tǒng)。這也意味著法院站在支持總統(tǒng)的立場上。歷史上的羅斯福新政時期，最高法院就扮演了“共治”角色。最高法院曾一度反對新政，多次宣布羅斯福政府推動的法案違憲，但1937年以后，最高法院調(diào)整其司法哲學(xué)，成為支持新政的力量。特朗普政府的措施如能得到最高法院支持，將具有更大影響力和認(rèn)同度，產(chǎn)生更為深遠(yuǎn)的政治意義，但這是一個法律問題，需要以法律方式解決。所以，在第二個任期里，特朗普政府還面對司法考驗，有賴于最高法院支持。

四、結(jié)語：特朗普能否恢復(fù)美國總統(tǒng)制的共和精神？

特朗普是否構(gòu)成對美國總統(tǒng)制的沖擊，仍要回到美國憲法確立的分權(quán)體制進(jìn)行考慮。盡管目前看來，特朗普總統(tǒng)的行為仍未突破分權(quán)體制，但并不意味著其第二個任期里美國政治制度不存在挑戰(zhàn)。共和精神是維系美國總統(tǒng)制的重要內(nèi)在價值，這在制憲時就已經(jīng)形成。美國制憲者追求不同權(quán)力分支相互制衡之下的政府，既要創(chuàng)建一個穩(wěn)定且有力的聯(lián)邦，又要防范政府濫用權(quán)力，在這種復(fù)合目標(biāo)之下進(jìn)行了復(fù)雜的制度設(shè)計，形成了總統(tǒng)制。共和精神能夠緩和總統(tǒng)制的一些問題。這種精神需要總統(tǒng)加以維護(hù)。接下來，特朗普在行使權(quán)力時能否有助于恢復(fù)共和精神，將是評估美國總統(tǒng)制所受影響的關(guān)鍵。

盡管特朗普的政策主張強勢、個人特質(zhì)鮮明，且有可能“不按常理出牌”，但如果僅以特朗普權(quán)力過大或者“濫用權(quán)力”的表象，判定美國總統(tǒng)制失敗，就忽視了總統(tǒng)制的全貌?！翱偨y(tǒng)中心主義”，不意味著美國的衰落?？偨y(tǒng)的確是美國非常危險的部門，卻也不應(yīng)當(dāng)被妖魔化。即便美國總統(tǒng)正在主導(dǎo)政局，但仍受到諸多制約，特別是人民控制著總統(tǒng)，這是最大的政治責(zé)任制。共和精神允許特朗普最大限度地行使其權(quán)力，也要求其受到有效約束并承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

如今美國政治極化、黨爭加劇以及否決政治盛行，已背離了共和精神。在美國兩黨爭執(zhí)不下之時，一定程度的自我調(diào)適有利于促使美國政治過程重回共和框架。特朗普現(xiàn)象或許可以視為一種“政治糾偏”，是在一種黨爭觀念占據(jù)長期占據(jù)優(yōu)勢后另一種觀念的反彈。不過，如果總統(tǒng)無法遏制美國政治背離共和精神的種種危機(jī)，甚至總統(tǒng)也加入破壞共和精神的行列，則有可能意味著美國政治制度的衰敗。對特朗普政府來說，作為美國政治調(diào)適的結(jié)果，需要承擔(dān)起恢復(fù)乃至重塑共和精神的任務(wù)。至少，特朗普不能違背美國憲法、破壞美國分權(quán)體制。這一判斷對于特朗普如何行使其權(quán)力來說有啟發(fā)意義?？梢姡乩势招乱粚萌纹诶锩鎸χ薮筇魬?zhàn)，這也是美國政治制度的挑戰(zhàn)。