地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性判斷方法

摘要：地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性爭(zhēng)議主要是作為下位法的地方性法規(guī)能否在上位法規(guī)定的違法行為基礎(chǔ)上進(jìn)行適度擴(kuò)張，以及如何劃定擴(kuò)張邊界。賦予地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)是中央為推動(dòng)地方治理法治轉(zhuǎn)型，豐富地方治理手段所作的重要制度創(chuàng)新。地方治理需求是影響合法性判斷一個(gè)重要因素，內(nèi)嵌于地方性法規(guī)立法目的之中。其他影響因素是具體化上位法的功能定位、《行政處罰法》第12條的體系化要求以及作為合法性框架的上位法立法目的。基于第12條的體系化要求，地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的前提是上位法僅規(guī)定違法行為。厘清影響因素，可以構(gòu)建出一個(gè)三步判斷方法：先發(fā)現(xiàn)、識(shí)別上位法，再對(duì)比上位法與地方性法規(guī)的規(guī)則要素，最后考察上位法立法目的能否容納地方性法規(guī)立法目的。

關(guān)鍵詞：地方治理；合法性判斷；地方性法規(guī)；補(bǔ)充設(shè)定行政處罰；立法目的

中圖分類號(hào)：D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2025）02-0113-07

“為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用”，2021年修改的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）賦予地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的權(quán)力?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）歷經(jīng)三次修改，地方立法賦權(quán)呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)?！皩?duì)地方立法者而言，制定地方性法規(guī)的內(nèi)在動(dòng)機(jī)大多是為了解決地方治理難題而產(chǎn)生的立法需求”（1），而“地方立法賦權(quán)改革的真正目的在于，以立法過(guò)程來(lái)約束和控制地方?jīng)Q策恣意這一治理頑疾。它試圖將地方?jīng)Q策納入地方立法權(quán)的制度框架，以此控制地方?jīng)Q策形式、限縮地方?jīng)Q策恣意?！保?）概言之，賦予地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，是中央適應(yīng)新時(shí)代地方治理需求，為豐富地方治理手段，增強(qiáng)地方治理能力所進(jìn)行的重要制度探索。

如何把握國(guó)家法制統(tǒng)一與地方治理之間的平衡是一個(gè)難題。如果地方性法規(guī)只是一味照抄照搬上位法規(guī)定的違法行為，則無(wú)法發(fā)揮地方性法規(guī)對(duì)地方治理的積極作用。如果地方性法規(guī)執(zhí)著于創(chuàng)制上位法沒(méi)有規(guī)定的違法行為，則可能破壞國(guó)家法制統(tǒng)一。解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于廓清地方性法規(guī)在上位法基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)張的邊界。這就需要構(gòu)建一個(gè)合法性判斷方法。對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)，其需要一套可反復(fù)適用的技術(shù)方案，在備案審查中評(píng)價(jià)地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性。對(duì)于地方性法規(guī)的制定者來(lái)說(shuō)，其需要一套可預(yù)期的指引體系，把握立法分寸，合理釋放立法效能。關(guān)于地方性法規(guī)合法性判斷的一般標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界已積累不少研究成果。本文將以此為基礎(chǔ)，結(jié)合補(bǔ)充設(shè)定行政處罰立法的特點(diǎn)，構(gòu)建一套合法性判斷方法。

一、地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的實(shí)踐邏輯

本文將地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的實(shí)踐邏輯拆分成四步。

第一步，發(fā)現(xiàn)、識(shí)別上位法。主要回答四個(gè)問(wèn)題：一是，是否屬于適用《行政處罰法》第12條第3款補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的情形。下文將論證，基于第12條的體系性要求，地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的前提是上位法已規(guī)定違法行為未規(guī)定行政處罰。二是，是否準(zhǔn)確識(shí)別上位法中的義務(wù)性規(guī)則。多數(shù)情況下，上位法中的義務(wù)性規(guī)則不會(huì)明確提及地方性法規(guī)，而是通過(guò)對(duì)某行為的否定性評(píng)價(jià)告知地方性法規(guī)可以將該行為認(rèn)定為違法行為。少數(shù)情況下，上位法會(huì)直截了當(dāng)?shù)匾?guī)定地方性法規(guī)有權(quán)認(rèn)定某行為是違法行為。例如，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》）第73條規(guī)定：國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)水環(huán)境保護(hù)的需要，可以規(guī)定在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施。第73條屬非強(qiáng)制性，除了授權(quán)，還具有引導(dǎo)功能。（3）三是，是否準(zhǔn)確把握違法行為的規(guī)范內(nèi)涵。多數(shù)時(shí)候上位法所設(shè)定的違法行為規(guī)范內(nèi)涵是清楚的，少數(shù)時(shí)候需要解釋。例如，《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）第54條規(guī)定：從業(yè)人員有權(quán)……拒絕違章指揮和強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得因從業(yè)人員拒絕違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)而降低其工資福利等待遇或者解除與其訂立的勞動(dòng)合同。既然上位法肯定拒絕違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)的行為，那就意味著違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)本身是被禁止的，下位法可以為其設(shè)定行政處罰。四是，有無(wú)區(qū)分必須補(bǔ)充設(shè)定與可以補(bǔ)充設(shè)定兩種情形。在必須補(bǔ)充設(shè)定情形中，上位法已就違法行為的處罰該當(dāng)性給出判斷，地方性法規(guī)立法者必須進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定作業(yè)，否則就構(gòu)成立法不作為。換言之，必須設(shè)定是指地方性法規(guī)制定者不享有是否將違反上位法中義務(wù)性規(guī)則的行為認(rèn)定為違法行為的裁量權(quán)。例如，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）第53條規(guī)定，禁止排放檢驗(yàn)不合格的機(jī)動(dòng)車上路。第113條規(guī)定，違反本法規(guī)定，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)笋{駛排放檢驗(yàn)不合格的機(jī)動(dòng)車上道路行使的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法予以處罰。依據(jù)第113條，對(duì)于駕駛排放檢驗(yàn)不合格機(jī)動(dòng)車上路的行為，公安交管部門必須作出行政處罰。但《大氣污染防治法》本身沒(méi)有規(guī)定罰則，為實(shí)施第113條，地方性法規(guī)就必須規(guī)定行政處罰。于是，《上海市大氣污染防治條例》第86條設(shè)定了罰款的行政處罰。在可以補(bǔ)充設(shè)定情形中，違法行為的處罰該當(dāng)性由地方性法規(guī)立法者自己判斷。也就是說(shuō)，可以補(bǔ)充設(shè)定是指地方性法規(guī)制定者享有是否將違反上位法中義務(wù)性規(guī)則的行為認(rèn)定為違法行為的裁量權(quán)。實(shí)踐中多為可以設(shè)定行政處罰的情形。

第二步，對(duì)是否行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)進(jìn)行評(píng)估、決策。除非遇到必須設(shè)定的情況，否則是否制定地方性法規(guī)由制定者自己說(shuō)了算。是否行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)是依據(jù)地方治理需求所作的政治決策。

第三步，認(rèn)定上位法中的違法行為。關(guān)于什么是行政法上的違法行為，學(xué)者們眾說(shuō)紛紜。但是，就《行政處罰法》第12條第3款規(guī)定的“違法行為”，學(xué)界存在廣泛共識(shí)，即違反上位法中的義務(wù)性規(guī)則。（4）義務(wù)性規(guī)則是立法者對(duì)某一行為的否定性評(píng)價(jià)，違反它意味著可能要承擔(dān)行政處罰的不利后果。義務(wù)性規(guī)則包括禁止性規(guī)則和命令性規(guī)則。禁止性規(guī)則規(guī)定的是“消極義務(wù)”，即“不得或不準(zhǔn)為一定行為”。（5）命令性規(guī)則規(guī)定的是“積極義務(wù)”，即“必須或應(yīng)當(dāng)作出某種行為”。（6）需要說(shuō)明的是，不能當(dāng)然地把上位法中的義務(wù)性規(guī)則等同于地方性法規(guī)中作為構(gòu)成要件的違法行為。即便地方性法規(guī)一字一詞照搬上位法，體現(xiàn)也是地方性法規(guī)制定者自己的意志。補(bǔ)充設(shè)定中的“補(bǔ)充”是針對(duì)上位法規(guī)則形態(tài)而言的，對(duì)于下位法制定主體來(lái)說(shuō)，它所要做的是生成一個(gè)完整的規(guī)則形態(tài)。上位法與下位法分屬兩份規(guī)范文件，在進(jìn)行研究時(shí)有必要把立法者省略的部分還原，呈現(xiàn)思維的完整樣貌。

第四步，為違法行為規(guī)定罰則。地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰補(bǔ)充的是法律后果。（7）法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)是構(gòu)成要件加上法律后果。構(gòu)成要件包括主體、行為、情景條件等要素，“法律后果是構(gòu)成要件在內(nèi)容上所聯(lián)結(jié)的法律上的評(píng)價(jià)后果”。（8）一個(gè)完整的行政處罰規(guī)則由違法行為和罰則構(gòu)成。違法行為是構(gòu)成要件，罰則是法律后果。因此，補(bǔ)充設(shè)定行政處罰補(bǔ)充的是法律后果。

二、地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性爭(zhēng)議

地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性爭(zhēng)議包括兩個(gè)問(wèn)題：一是地方性法規(guī)在什么前提下行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，二是地方性法規(guī)在多大程度上可以對(duì)上位法規(guī)定的違法行為進(jìn)行擴(kuò)張。第二個(gè)問(wèn)題是關(guān)鍵所在，而解決基礎(chǔ)是厘清第一個(gè)問(wèn)題。

（一）地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的前提

依據(jù)《行政處罰法》第12條第3款規(guī)定，地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的前提有兩個(gè)：一是“為實(shí)施法律、行政法規(guī)”，二是“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰”。關(guān)于“對(duì)違法行為未作出行政處罰”的規(guī)范內(nèi)涵，學(xué)者們的看法不一。狹義說(shuō)認(rèn)為僅指上位法已規(guī)定違法行為未規(guī)定行政處罰的情形。（9）廣義說(shuō)認(rèn)為不僅包括上位法已規(guī)定違法行為未規(guī)定行政處罰的情形，還包括上位法既未規(guī)定違法行為也未規(guī)定行政處罰的情形。（10）

適用前提的重要性體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一方面，適用前提本身即為合法性問(wèn)題。行政處罰立法體系由設(shè)定、規(guī)定以及補(bǔ)充設(shè)定組成，三種立法在權(quán)限上的差異首先表現(xiàn)為適用前提的不同。如果不厘清補(bǔ)充設(shè)定的適用前提，有可能導(dǎo)致三種立法發(fā)生混淆，進(jìn)而損害行政處罰立法體系的統(tǒng)一性。另一方面，對(duì)適用前提作合法性判斷是對(duì)違法行為認(rèn)定作合法性判斷的基礎(chǔ)。舉例來(lái)說(shuō)，張曉瑩和程慶棟都認(rèn)為地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)時(shí)可以在上位法基礎(chǔ)上增加同類違法行為，但是前者的討論前提是上位法僅規(guī)定違法行為（11），后者討論的前提是上位法既未規(guī)定違法行為又未規(guī)定罰則（12）。顯然，這兩位學(xué)者的論說(shuō)不在一個(gè)邏輯話語(yǔ)上。為便于合法性判斷，通常會(huì)對(duì)認(rèn)定違法行為的不同情形進(jìn)行分類。然而，適用前提不確定，難以展開類型化作業(yè)，進(jìn)而無(wú)法完成合法性判斷。

（二）地方性法規(guī)對(duì)上位法規(guī)定的違法行為作適度擴(kuò)張的邊界

如果承認(rèn)地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的前提是上位法已設(shè)定違法行為未規(guī)定罰則，接下來(lái)需要解決的問(wèn)題是哪些情況應(yīng)被認(rèn)定為“違法行為”。爭(zhēng)議焦點(diǎn)是地方性法規(guī)能不能以及在多大程度上擴(kuò)張上位法規(guī)定的違法行為。本文按照無(wú)合法性爭(zhēng)議到有合法性爭(zhēng)議、爭(zhēng)議小到爭(zhēng)議大的順序，將地方性法規(guī)對(duì)違法行為的認(rèn)定大致劃分成三類，分別是照抄上位法、增加（減少）關(guān)聯(lián)違法行為、創(chuàng)設(shè)違法行為。（13）

第一類是照抄上位法，其完整表述是下位法將違反上位法中義務(wù)性規(guī)則的行為認(rèn)定為違法行為。例如，《云南省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》第4條第2款原封不動(dòng)地照搬《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第5條第2款規(guī)定的禁止以歪曲、貶損等方式使用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。第二類增加（減少）關(guān)聯(lián)違法行為。例如，《水污染防治法》允許省、自治區(qū)、直轄市在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)規(guī)定禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥。《湖北省漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》第31條第3款規(guī)定：禁止在漢江流域生產(chǎn)、銷售、使用含磷洗衣粉、洗滌劑、清潔劑等洗滌用品。第72條設(shè)定了罰則。在這個(gè)立法例中，上位法僅規(guī)定禁止使用含磷洗滌劑，地方性法規(guī)則擴(kuò)展到禁止生產(chǎn)、銷售、使用含磷洗滌劑，這是增加違法行為。上位法禁止使用含磷洗滌劑、農(nóng)藥以及化肥，地方性法規(guī)只禁止使用含磷洗滌劑，這是縮減了違法行為。那么，增加（減少）違法行為是否屬于基于上位法的適度擴(kuò)張？第二類存在一個(gè)變型：地方性法規(guī)通過(guò)增加（減少）某些違法行為要素提高（降低）上位法的要求。來(lái)看一個(gè)提高要求的例子，《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》規(guī)定攜帶犬只出戶應(yīng)戴犬牌和系鏈子，《湖北省動(dòng)物防疫條例》重復(fù)上位法規(guī)定，并規(guī)定進(jìn)入電梯等密閉空間或者人員密集場(chǎng)所的，應(yīng)當(dāng)為犬只戴嘴套或者將犬只裝入犬袋、犬籠，防止犬只傷人，傳播疫病。在這個(gè)立法例中，下位法不僅復(fù)述了上位法規(guī)定的違法行為，還添加了上位法沒(méi)有的行為場(chǎng)景和行為要求，這屬于平添額外負(fù)擔(dān)。那么，平添額外負(fù)擔(dān)是否超出擴(kuò)張邊界？第三類是創(chuàng)設(shè)違法行為，分為兩種情況。第一種情況是上位法為倡議性條文，地方性法規(guī)在此基礎(chǔ)上生成違法行為。例如，《中華人民共和國(guó)水法》第52條規(guī)定：城市人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，降低城市供水管網(wǎng)漏失率，提高生活用水效率?！逗笔」?jié)約用水條例》第21條第1款規(guī)定：城鎮(zhèn)公共供水單位應(yīng)當(dāng)采用先進(jìn)的制水技術(shù)、工藝和設(shè)備，加強(qiáng)供水設(shè)施改造、維護(hù)，定期進(jìn)行巡查、檢測(cè)，減少管網(wǎng)漏損。城鎮(zhèn)公共供水單位的自用水率和管網(wǎng)漏損率應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。第37條規(guī)定了罰則。第二種情況是上位法規(guī)定的是一般性義務(wù)，地方性法規(guī)在此基礎(chǔ)上生成一個(gè)違法行為。例如，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第19條規(guī)定：生產(chǎn)、使用、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散，避免土壤受到污染。《江蘇省土壤污染防治條例》第19條規(guī)定：輸油管、加油站、地下儲(chǔ)罐、填埋場(chǎng)，存放或者處理有毒有害物質(zhì)的地下水池、半地下水池等設(shè)施的設(shè)計(jì)、建設(shè)和使用，應(yīng)當(dāng)符合防腐蝕、防滲漏、防揮發(fā)等要求，設(shè)施的所有者或者運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)定期維護(hù)和開展腐蝕、泄露檢測(cè)，防止污染土壤和地下水?！督K省土壤污染防治條例》第75條規(guī)定的是罰則。相較于增加（減少）關(guān)聯(lián)違法行為，創(chuàng)設(shè)違法行為邁出的步子顯然更大，是否超出上位法的承載范圍？

綜上所述，以上三個(gè)類型，只有復(fù)制上位法不存在合法性問(wèn)題，增加（減少）關(guān)聯(lián)違法行為和創(chuàng)設(shè)違法行為都可能面臨合法性質(zhì)疑。有觀點(diǎn)認(rèn)為，下位法不得在上位法設(shè)定的違法行為之外添加新的違法行為。（14）本文主張應(yīng)允許下位法緊密關(guān)聯(lián)上位法進(jìn)行一定幅度的塑造、建構(gòu)。如果局限于照搬、照抄，將難以“充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用”。為解決本地問(wèn)題，地方性法規(guī)制定主體可以按照本地實(shí)際情況，在不抵觸上位法的前提下調(diào)整上位法規(guī)定的“違法行為”，行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，有針對(duì)性立法，有效治理地方。問(wèn)題不是地方性法規(guī)能否基于上位法進(jìn)行擴(kuò)張，而是通過(guò)構(gòu)建合法性判斷方法，劃定一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶?/p>

三、影響地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰合法性判斷的因素

影響地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰合法性判斷的要素有哪些，如何發(fā)揮作用？這是在構(gòu)建判斷方法之前必須回答的問(wèn)題?，F(xiàn)有研究已揭示在一般意義上影響地方性法規(guī)合法性判斷的因素，例如地方性法規(guī)的功能定位、立法事項(xiàng)、立法目的以及審查主體與審查對(duì)象的權(quán)力關(guān)系。（15）圍繞地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性判斷，本文提出的影響因素有具體化上位法的功能定位、《行政處罰法》第12條的體系性要求、提供合法性框架的上位法立法目的以及反映地方治理需求的地方性法規(guī)立法目的。

（一）具體化上位法的功能定位

《立法法》第80、81條規(guī)定，省、直轄市、自治區(qū)人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！案鶕?jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要”的功能定位表明地方性法規(guī)擁有的一定幅度的立法裁量空間。依據(jù)《立法法》第82條，地方性法規(guī)分為執(zhí)行性、自主性、先行性三種。執(zhí)行性地方性法規(guī)的功能定位主要是具體化上位法。自主性地方性法規(guī)的功能定位主要是調(diào)整地方性事務(wù)。先行性法規(guī)的功能定位主要是立法試驗(yàn)，制度探索。功能定位不同，立法裁量空間的大小也不同。三者當(dāng)中，執(zhí)行性地方性法規(guī)的裁量空間可能最小，它的上位法最為明確。執(zhí)行性地方性法規(guī)的第1條通常會(huì)列明它所具體化的上位法名稱。（16）例如，《遼寧省安全生產(chǎn)條例》第1條規(guī)定：根據(jù)《安全生產(chǎn)法》等有關(guān)法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際制定本條例。與此不同，自主性、先行性地方性法規(guī)的上位法不易識(shí)別，它們的立法裁量空間比執(zhí)行性地方性法規(guī)更大。（17）

地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰是下位法對(duì)上位法的具體化。具體化包含一些創(chuàng)造性的元素，創(chuàng)造性的元素是立法事實(shí)。（18）法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰考慮的立法事實(shí)是“本行政區(qū)的實(shí)際情況”（19）。以設(shè)定、規(guī)定為參照，補(bǔ)充設(shè)定介乎設(shè)定與規(guī)定之間?！缎姓幜P法》第12條第1至3款依次為地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)和地方性法規(guī)的規(guī)定權(quán)、補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。依據(jù)通說(shuō)，設(shè)定是從無(wú)到有，規(guī)定是從粗到細(xì)。（20）設(shè)定是在上位法缺位的情況下，地方性法規(guī)享有創(chuàng)制行政處罰的權(quán)力。規(guī)定是在已經(jīng)有上位法的情況下，為了執(zhí)行上位法地方性法規(guī)必須在上位法設(shè)定的違法行為和行政處罰種類、幅度內(nèi)具體規(guī)定。設(shè)定的權(quán)能最大，補(bǔ)充設(shè)定次之，規(guī)定最小。（21）設(shè)定有完全的創(chuàng)造性。規(guī)定承擔(dān)有執(zhí)行上位法的功能（22），幾無(wú)創(chuàng)造性。由此觀之，補(bǔ)充設(shè)定則是從缺到全，有執(zhí)行上位法的功能，有一定的立法裁量空間。

在理論上，上位法對(duì)下位法的具體化授權(quán)分為籠統(tǒng)授權(quán)（一般性授權(quán)）與具體授權(quán)。通常來(lái)說(shuō)，一般性授權(quán)依據(jù)許可下位法針對(duì)整個(gè)上位法作具體化。（23）地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的一般性授權(quán)依據(jù)是《行政處罰法》第12條。只要地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，其制定者就得遵守《行政處罰法》第12條關(guān)于行政處罰立法的體系要求。當(dāng)然，只有一般性授權(quán)依據(jù)是不夠的，因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)制定者不清楚誰(shuí)是上位法，更不清楚針對(duì)上位法中的哪一個(gè)或哪幾個(gè)條文展開具體化作業(yè)。地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的具體授權(quán)依據(jù)是上位法中的義務(wù)性規(guī)則。每當(dāng)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，地方性法規(guī)立法者就得遵守上位法立法目的。

（二）《行政處罰法》第12條的體系性要求

基于《行政處罰法》第12條對(duì)行政處罰立法的體系性要求，地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的前提是上位法已規(guī)定違法行為未規(guī)定行政處罰。（24）如果把上位法既未規(guī)定違法行為又未規(guī)定行政處罰作為地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的前提，會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)充設(shè)定權(quán)與設(shè)定權(quán)的混淆、沖突。這一觀點(diǎn)能夠得到歷史和體系解釋的支持。

梳理修法過(guò)程可知，立法者的態(tài)度經(jīng)歷了兩大轉(zhuǎn)變：第一，從可同時(shí)補(bǔ)充設(shè)定違法行為和行政處罰到只能補(bǔ)充設(shè)定行政處罰；第二，從只賦予地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)到同時(shí)賦予行政法規(guī)和地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。本文關(guān)注第一個(gè)轉(zhuǎn)變。2020年6月28日，《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）〉的說(shuō)明》指出，本次修法的主要考慮之一是“堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，適應(yīng)實(shí)踐需要，擴(kuò)大地方的行政處罰設(shè)定權(quán)限”（25）?！盀槌浞职l(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，增加規(guī)定：地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰?！保?6）審議過(guò)程中，“有些常委委員認(rèn)為適當(dāng)擴(kuò)大地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)是必要的，但修訂草案開的口子太大，會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題，建議放權(quán)要慎重。在之后書面征求各方面意見過(guò)程中，一些地方建議步子不要跨得太大”（27）。于是，2020年10月13日，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)作《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法（修訂草案）〉修改情況的匯報(bào)》，將原先的表述修改為：法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

立法者旨在賦予地方性法規(guī)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，修法進(jìn)程的走向是從松到緊。發(fā)生這一變化的原因是什么？委員們只是說(shuō)“開的口子太大，會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題”，但沒(méi)有說(shuō)明新的問(wèn)題是什么。不妨從補(bǔ)充設(shè)定權(quán)與設(shè)定權(quán)關(guān)系的角度去解讀：立法者必須著眼于新舊條款之間的協(xié)調(diào)，不能因?yàn)樘砑右粋€(gè)補(bǔ)充設(shè)定條款而打亂已有的行政處罰立法體系。

為論述方便，本文把一審稿稱為第一版，概括為：下位法為實(shí)施上位法，對(duì)上位法未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰；把二審稿稱為第二版，概括為：上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，下位法為實(shí)施上位法，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。第一版的字面含義可作兩種理解：上位法既沒(méi)有規(guī)定違法行為也沒(méi)有規(guī)定行政處罰，或者上位法只規(guī)定違法行為未規(guī)定行政處罰。第二版的字面含義則相對(duì)清楚，即上位法僅規(guī)定違法行為。如果立法者采納第一版本，意味著地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的前提可能是缺乏對(duì)應(yīng)的上位法規(guī)則。由于上位法既沒(méi)有規(guī)定違法行為也沒(méi)有規(guī)定行政處罰，地方性法規(guī)就有權(quán)創(chuàng)制一個(gè)完整且全新的行政處罰規(guī)則。這勢(shì)必與行政處罰設(shè)定權(quán)發(fā)生沖突。設(shè)定是在違法行為和行政處罰皆無(wú)前提下的創(chuàng)制。如果地方性法規(guī)行使設(shè)定權(quán)的前提與行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的前提高度重合，會(huì)消解兩種立法之間的差異，破壞整個(gè)行政處罰立法體系的和諧。這應(yīng)該是委員們所說(shuō)的“會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題”。綜上所述，第一版的多義性導(dǎo)致它難以兼容設(shè)定權(quán)、規(guī)定權(quán)條款，一旦被立法者采納可能對(duì)整個(gè)行政處罰立法體系帶來(lái)較大沖擊。這是本次修法放權(quán)由松到緊的一個(gè)重要原因。

（三）反映地方治理需求的地方性法規(guī)立法目的

“為了充分體現(xiàn)地方性法規(guī)的地方性，地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)適應(yīng)地方的實(shí)際情況，解決本行政區(qū)域的實(shí)際問(wèn)題，有針對(duì)性的立法?！保?8）由此可知，“是否有針對(duì)性立法”應(yīng)該成為一個(gè)重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，它代表著地方治理需求。然而，“是否有針對(duì)性立法”并非規(guī)范表達(dá)，如何將它轉(zhuǎn)化為一個(gè)可供法律評(píng)價(jià)的指標(biāo)是一個(gè)挑戰(zhàn)。沈廣明提出有效治理原則包括三個(gè)要素：地方治理機(jī)制的科學(xué)化配置、地方治理結(jié)果的高質(zhì)量及地方治理的高效率。（29）此三要素皆為政治政策話語(yǔ)，無(wú)法進(jìn)行法學(xué)評(píng)價(jià)。王翔指出，“對(duì)地方執(zhí)行性法規(guī)立法目的作合法性判斷，不僅要對(duì)上位法的立法目的進(jìn)行主觀理解，而且要客觀考察地方實(shí)際治理需求，進(jìn)而作出立法目的與地方實(shí)際治理需求相契合的主客觀相統(tǒng)一判斷?！保?0）該觀點(diǎn)具有啟發(fā)性，敏銳地觀察到地方性法規(guī)合法性判斷必須闡明上位法與下位法兩個(gè)立法目的，并且注意到地方性法規(guī)的立法目的與地方治理需求之間存在密切關(guān)聯(lián)。但是，其也未能將地方治理需求轉(zhuǎn)化為規(guī)范表達(dá)。

地方性法規(guī)的立法目的就是地方治理需求的集中規(guī)范表達(dá)。應(yīng)推定地方性法規(guī)的制定者在立法時(shí)已把地方治理需求納入考慮范圍。立法者的思考經(jīng)過(guò)代議程序而獲得民主正當(dāng)性，理應(yīng)受到審查主體的體察和認(rèn)可。作為政治政策話語(yǔ)的地方特色經(jīng)過(guò)地方性法規(guī)條文被轉(zhuǎn)化為可以接受合法性評(píng)價(jià)的法律話語(yǔ)，這是地方性法規(guī)作為地方性治理手段的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)地方治理法治化趨勢(shì)。

那么，審查主體如何獲得關(guān)于地方性法規(guī)立法目的的信息？作為審查主體，全國(guó)人大常委會(huì)解釋下位法立法目的非它所長(zhǎng)。地方性法規(guī)的制定者熟悉本地情況，最合適闡釋立法目的，但它是審查對(duì)象，不能作自己案件的法官。解決方案是，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)時(shí)應(yīng)詳盡地闡明立法目的；省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)向全國(guó)人大常委會(huì)備案時(shí)也要詳述立法目的。與此同時(shí)，如果全國(guó)人大常委會(huì)在審查過(guò)程中產(chǎn)生任何疑問(wèn)，也可在第一時(shí)間函詢地方人大常委會(huì)。圍繞地方性法規(guī)立法目的所展開的理性溝通充分反映出我國(guó)備案審查“剛?cè)岵?jì)”的制度優(yōu)勢(shì)。

（四）提供合法性框架的上位法立法目的

在立法階段，地方性法規(guī)制定者必須全面、準(zhǔn)確理解上位法立法目的。換言之，地方性法規(guī)立法者不可避免地會(huì)就什么是上位法立法目的給出自己的理解。地方性法規(guī)立法者獲得關(guān)于上位法立法目的信息的有效途徑包括但不限于：主動(dòng)向上位法制定者尋求指導(dǎo)、查閱權(quán)威立法釋義書、參考備案審查典型案例。在備案階段，地方性法規(guī)的制定者必須清楚說(shuō)明它是如何基于上位法立法目的展開具體化作業(yè)的。在審查階段，地方性法規(guī)的合法性必須接受上位法立法目的的檢驗(yàn)。審查主體需要考慮的問(wèn)題包括但不限于：上位法規(guī)定的是最低標(biāo)準(zhǔn)還是最高標(biāo)準(zhǔn)，下位法的規(guī)定對(duì)上位法立法目的的實(shí)現(xiàn)是促進(jìn)還是阻礙，在促進(jìn)上位法立法目的實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上是否為行政相對(duì)人平添負(fù)擔(dān)。（31）

一邊是地方性法規(guī)立法目的，另一邊是上位法立法目的。兩個(gè)立法目的在審查過(guò)程中是什么邏輯關(guān)系？上位法立法目的為審查主體提供的是一個(gè)合法性框架。審查主體的任務(wù)是判斷這個(gè)框架能否容納地方性法規(guī)的立法目的。一般來(lái)說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)不適宜就地方性法規(guī)如何制定發(fā)表見解。（32）大多數(shù)情況下，全國(guó)人大常委會(huì)僅就上位法立法目的給出解釋，廓清合法性框架的范圍，然后結(jié)合地方人大常委會(huì)提供的信息判斷地方性法規(guī)立法目的是否落入這個(gè)框架。需要說(shuō)明的是，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)合法性框架范圍的認(rèn)定不是一蹴而就的，需要經(jīng)過(guò)來(lái)回反復(fù)的調(diào)適。理想狀態(tài)下，這個(gè)過(guò)程表現(xiàn)為審查主體與審查對(duì)象之間的理性溝通。審查主體在上位法立法目的范圍內(nèi)為地方性法規(guī)立法目的尋求一個(gè)容身之處，這就解決了合法性審查必須考慮地方治理需求的難題。

四、地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性判斷方法與應(yīng)用

針對(duì)地方性法規(guī)的合法性審查，當(dāng)前學(xué)者多采取一種階層遞進(jìn)式思路，先處理形式法治問(wèn)題再處理實(shí)質(zhì)法治問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，第一步，對(duì)比上位法與地方性法規(guī)的規(guī)則要素。第二步，闡明上位法與地方性法規(guī)兩個(gè)立法目的，判斷后者是否抵觸前者。（33）針對(duì)地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性審查，本文提出三步判斷方法。

第一步發(fā)現(xiàn)、識(shí)別上位法。審查主體應(yīng)就三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行審查。其一，是否應(yīng)該適用《行政處罰法》第12條第3款補(bǔ)充設(shè)定權(quán)？地方性法規(guī)行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的前提是上位法僅規(guī)定違法行為。凡不滿足此適用前提的，均不在補(bǔ)充設(shè)定立法之列。其二，是否準(zhǔn)確識(shí)別和解釋違法行為的規(guī)范內(nèi)涵？識(shí)別地方性法規(guī)進(jìn)行具體化作業(yè)的上位法，保證行使補(bǔ)充設(shè)定權(quán)于法有據(jù)。闡明義務(wù)性規(guī)則中違法行為的規(guī)范內(nèi)涵，確保地方性法規(guī)的具體化作業(yè)沒(méi)有發(fā)生偏離。有的時(shí)候，雖然存在對(duì)應(yīng)的上位法條文，但該條文并非義務(wù)性規(guī)則，那么地方性法規(guī)就不能進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定作業(yè)?！端廴痉乐畏ā返?2條是一個(gè)倡議性條文，既非禁止性規(guī)則，也非命令性規(guī)則。從這個(gè)倡議性條文中讀不出負(fù)面性評(píng)價(jià)，即不存在“如果城鎮(zhèn)公共供水單位不采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，就得承擔(dān)不利后果”的規(guī)范內(nèi)涵。上位法僅僅倡導(dǎo)推廣先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，但地方性法規(guī)為供水管網(wǎng)的漏失率增加一個(gè)可計(jì)量的標(biāo)準(zhǔn)，并創(chuàng)設(shè)出一個(gè)必須符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)具體的積極義務(wù)。類似地，《土壤污染防治法》第19條僅要求行為主體應(yīng)采取措施防止有毒有害物質(zhì)污染土壤，但是沒(méi)有明確措施的具體內(nèi)容?！督K省土壤污染防治條例》第19條規(guī)定存放或者處理有毒有害物質(zhì)的設(shè)施應(yīng)符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如果沒(méi)有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，就構(gòu)成違法，應(yīng)受行政處罰。為實(shí)現(xiàn)上位法設(shè)定的一般性義務(wù)，地方性法規(guī)為行為主體設(shè)定一個(gè)上位法沒(méi)有規(guī)定的具體的積極義務(wù)。這兩個(gè)立法例均曲解上位法規(guī)范內(nèi)涵，抵觸上位法。其三，對(duì)補(bǔ)充設(shè)定義務(wù)的判斷是否準(zhǔn)確？如果屬于必須補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況而又缺失相關(guān)立法的，可能構(gòu)成立法不作為。

第二步，對(duì)比上位法與地方性法規(guī)的規(guī)則要素。這一步的判斷重點(diǎn)是地方性法規(guī)是否在上位法規(guī)定的違法行為基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)張。上位法規(guī)定的違法行為可細(xì)分為主體、情景、具體行為等要素，地方性法規(guī)可能增加（減少）當(dāng)中任何一個(gè)要素。（34）有時(shí)，增加（減少）關(guān)聯(lián)違法行為意味著提高（降低）上位法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。需要說(shuō)明的是，增加關(guān)聯(lián)違法行為不同于細(xì)化已規(guī)定的行為。增加關(guān)聯(lián)違法行為是指上位法中的違法行為與地方性法規(guī)中的新增內(nèi)容為并列關(guān)系，細(xì)化是指兩者為包容關(guān)系。例如，《安全生產(chǎn)法》禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)?！渡綎|省安全生產(chǎn)條例》第30條第1款禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違章指揮、強(qiáng)令或者放任從業(yè)人員冒險(xiǎn)作業(yè)；超過(guò)核定的生產(chǎn)能力、生產(chǎn)強(qiáng)度或者生產(chǎn)定員組織生產(chǎn)；違反操作規(guī)程、生產(chǎn)工藝、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者安全管理規(guī)定組織作業(yè)；第76條第1款規(guī)定了罰款的行政處罰。作為下位法，《山東省安全生產(chǎn)條例》新增內(nèi)容包括放任冒險(xiǎn)罪業(yè)、超負(fù)荷（超過(guò)核定生產(chǎn)能力、生產(chǎn)強(qiáng)度、生產(chǎn)定員）生產(chǎn)、違反操作規(guī)程（工藝、標(biāo)準(zhǔn)）生產(chǎn)、違反安全管理規(guī)定生產(chǎn)。在這些新增內(nèi)容當(dāng)中，只有放任冒險(xiǎn)作業(yè)屬于添加同類行為，其他諸如超過(guò)核定生產(chǎn)能力、強(qiáng)度、定員生產(chǎn)均是對(duì)違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)的細(xì)化。

第三步，判斷上位法立法目的能否容納地方性法規(guī)立法目的?！逗笔h江流域水環(huán)境保護(hù)條例》把《水污染防治法》中沒(méi)有規(guī)定的銷售含磷洗衣粉認(rèn)定成違法行為，增加關(guān)聯(lián)違法行為，無(wú)助于上位法立法目的的實(shí)現(xiàn)。上位法的立法目的是禁止“高污染產(chǎn)品”（35）污染水源，在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)含磷洗衣粉直接污染水源的可能性非常大，而銷售則不一定，至少不會(huì)直接產(chǎn)生污染物。所以，地方性法規(guī)添加違法行為抵觸上位法立法目的。還是這個(gè)立法例，《水污染防治法》禁止使用含磷洗滌劑、農(nóng)藥以及化肥，《湖北省漢江流域水環(huán)境保護(hù)條例》只禁止使用含磷洗滌劑。上位法的立法目的應(yīng)該是排除飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)、生活污染水源的可能性?！昂紫礈靹?、農(nóng)藥和化肥的過(guò)量使用是生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染的主要因素。”（36）洗滌劑對(duì)應(yīng)的是日常生活，農(nóng)藥、化肥對(duì)應(yīng)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。刪去農(nóng)藥和化肥可能導(dǎo)致對(duì)飲用水水源的保護(hù)力度不足，因此地方性法規(guī)減少違法行為抵觸上位法立法目的的可能性較大。如果下位法的確有正當(dāng)理由，必須做好解釋說(shuō)明工作。

《湖北省動(dòng)物防疫條例》在《動(dòng)物防疫法》的基礎(chǔ)上要求攜犬只進(jìn)入密閉空間或者人員密集場(chǎng)所應(yīng)戴嘴套或者將犬只裝入袋子、籠子。地方性法規(guī)新增上位法沒(méi)有的行為場(chǎng)景和行為要求，有利于更好實(shí)現(xiàn)上位法立法目的。上位法有三個(gè)立法目的，一是“避免與染疫犬、流浪犬以及攜帶狂犬病病毒的野生動(dòng)物接觸”，二是“防止犬只傷人”，三是“減少流浪犬的產(chǎn)生”。（37）犬只進(jìn)入室內(nèi)傷人的危險(xiǎn)性顯著增加，因此要求犬只主人采取安全系數(shù)更高的措施是合理的。上位法提出的是一個(gè)基本要求，下位法作出更為周到的安排，“為犬只防疫管理提供更加完善的法治保障”，完全符合上位法立法目的。（38）

五、結(jié)語(yǔ)

雖然補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的合法性判斷只是執(zhí)行性地方性法規(guī)合法性判斷當(dāng)中的一個(gè)細(xì)分領(lǐng)域，但是所有執(zhí)行性地方性法規(guī)的合法性判斷都必須思考如何將地方治理需求這樣的政治政策話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為法律話語(yǔ)。從這個(gè)角度看，本文討論的是一個(gè)普遍性問(wèn)題。本文主張，推定地方性法規(guī)的制定者在立法時(shí)已把地方治理需求納入考慮范圍，地方性法規(guī)立法目的是地方治理需求的集中規(guī)范表達(dá)，全國(guó)人大常委會(huì)的任務(wù)是判斷上位法立法目的能否容納地方性法規(guī)立法目的。隨著公民、組織提出的審查建議越來(lái)越多，地方人大常委會(huì)報(bào)送的地方性法規(guī)越來(lái)越多，全國(guó)人大常委會(huì)面對(duì)的地方性法規(guī)合法性爭(zhēng)議會(huì)越來(lái)越復(fù)雜。鑒于此，有必要在實(shí)踐中分門別類地構(gòu)思合法性判斷方法，并提高理論研究的精細(xì)化程度。

注釋：

（1）（15）（30） 王翔：《備案審查中地方執(zhí)行性法規(guī)的合法性判斷》，《法學(xué)》2024年第7期。

（2） 秦小建：《立法賦權(quán)、決策控制與地方治理的法治轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)》2017年第6期。

（3）（36） 許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)水污染防治法釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第208、206頁(yè)。

（4）（13）（21）（22） 楊偉東：《行政處罰設(shè)定制度：變化、理解與控制重點(diǎn)轉(zhuǎn)換》，《廣東社會(huì)科學(xué)》第2021年第4期。

（5）（6）（8） 雷磊：《法理學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2019年版，第41、40、41頁(yè)。

（7）（10）（12）（34） 程慶棟：《地方補(bǔ)充性立法與行政處罰設(shè)定權(quán)的配置》，《政治與法律》2021年第5期。

（9）（24） 王克穩(wěn)：《地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的空間》，《法學(xué)研究》2022年第1期。

（11） 張曉瑩：《行政處罰的理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)步——〈行政處罰法〉修改要點(diǎn)評(píng)析》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3期。

（14） 譚冰霖：《行政處罰構(gòu)成要件法定原則的邏輯展開》，《政法論叢》2022年第4期。

（16）（18）（23） 王鍇：《立法具體化是憲法實(shí)施的方式嗎》，《法學(xué)論壇》2024年第1期。

（17） 有觀點(diǎn)認(rèn)為可以對(duì)它們直接作合憲性判斷，參見王旭：《合憲性審查中“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)之建構(gòu)》，《中國(guó)法學(xué)》2021年第6期。

（19）（28） 全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室編著：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2015年版，第237、239頁(yè)。

（20） 胡建淼：《行政法學(xué)》（上），法律出版社2024年版，第375頁(yè)。

（25）（26）（27） 許安標(biāo)主編：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》， 中國(guó)民主法制出版社2021年版， 第208、209、59—60頁(yè)。

（29） 沈廣明：《地方立法抵觸上位法的判定方法及其價(jià)值取向》，《中外法學(xué)》2023年第1期。

（31） 王鍇：《合憲法、合法性、適當(dāng)性審查的區(qū)別與聯(lián)系》，《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期。

（32） 王鍇：《比例原則在備案審查中的運(yùn)用——以適當(dāng)性審查為中心》，《地方立法研究》2023年第5期。

（33） 俞祺：《論與上位法相抵觸》，《法學(xué)家》2021年第5期。

（35） 安建、黃建初主編：《中華人民共和國(guó)水污染防治法釋義》，法律出版社2008年版，第110頁(yè)。

（37）（38） 楊合慶主編：《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法釋義》，法律出版社2021年版，第73、74頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：周銳恒，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，湖北武漢，430073。

（責(zé)任編輯 李 濤）