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    全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的探索

    2020-05-12 06:43:38
    交通財(cái)會(huì) 2020年5期
    關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位單位

    劉 鵬

    (交通運(yùn)輸部北海救助局,山東 煙臺(tái) 264012)

    隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府會(huì)計(jì)改革的深入,在行政事業(yè)單位內(nèi)部全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。但受內(nèi)部控制建設(shè)復(fù)雜、單位領(lǐng)導(dǎo)不重視、內(nèi)控人才匱乏等種種因素制約,自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》實(shí)施以來(lái),各行政事業(yè)單位全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)緩慢且無(wú)法深入,致使內(nèi)部控制作用不能有效發(fā)揮。

    一、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

    當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體上還比較薄弱,主要有以下方面:

    (一)重視程度不夠,內(nèi)控建設(shè)動(dòng)力不足。

    當(dāng)前各行政事業(yè)單位中普遍存在“內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門(mén)的事情”“搞內(nèi)部控制就是限制單位一把手”等觀念,在全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中,單位“一把手”推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)積極性不高,各職能部門(mén)及廣大職工參與度低,未形成內(nèi)控工作一把手親自抓、領(lǐng)導(dǎo)班子有人管、全體干部職工齊參與的良好局面。

    由于單位“一把手”重視程度不夠、主動(dòng)性不高,各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中普遍存在內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)不健全,重形式輕實(shí)質(zhì),內(nèi)部監(jiān)督力量普遍人手少且多為兼職,缺乏業(yè)務(wù)指導(dǎo)和科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì),不能充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督檢查的防范風(fēng)險(xiǎn)、提前把關(guān)的作用,全面深入推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)動(dòng)力不足。

    (二)人員素質(zhì)不高,內(nèi)控建設(shè)人才匱乏。

    各行政事業(yè)單位在全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中,存在無(wú)人可用或者關(guān)鍵崗位無(wú)人勝任等問(wèn)題,主要是內(nèi)部控制專業(yè)人才不足、人員素質(zhì)不齊,單位內(nèi)部關(guān)鍵崗位資格能力不高等因素所致。當(dāng)前各單位全面、專業(yè),能解決復(fù)雜問(wèn)題的內(nèi)控人才普遍匱乏。

    (三)體系不完整,內(nèi)部制度實(shí)施不力。

    在行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中,受內(nèi)部控制制度體系不完整、不系統(tǒng)影響,存在對(duì)不同業(yè)務(wù)管理方式“一刀切”的現(xiàn)象,不能發(fā)揮單位綜合管理效能,容易造成工作錯(cuò)誤甚至滋生舞弊風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)控規(guī)范、規(guī)章制度銜接操作性差,歸口管理方法未能得到科學(xué)設(shè)計(jì)和有效實(shí)施,職能管理崗位的專業(yè)能力未能有效發(fā)揮,無(wú)法有效推動(dòng)內(nèi)部控制制度落實(shí)。

    (四)控制手段單一,業(yè)務(wù)層面制約薄弱。

    當(dāng)前各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)脫節(jié)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。缺乏有效機(jī)制和手段對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以有效管控,難以保證業(yè)務(wù)真實(shí)性。主要表現(xiàn)有合同管理相對(duì)薄弱,普遍缺乏對(duì)合同的訂立、歸檔、執(zhí)行情況等過(guò)程的有效管理;重大項(xiàng)目檔案管理薄弱,項(xiàng)目資料缺乏有效管理等。

    二、內(nèi)部控制建設(shè)設(shè)想

    按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》的要求,以“預(yù)算管理為主線,以資金管控為核心,以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向,以流程梳理與機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn),以內(nèi)部控制建設(shè)為紐帶,以信息化平臺(tái)為載體”,將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)控信息化平臺(tái)之中,實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控。

    為克服目前內(nèi)部控制建設(shè)中存在的種種問(wèn)題,更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位管理水平、規(guī)范權(quán)利運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用,建立權(quán)責(zé)一致、制衡有效、執(zhí)行有力、運(yùn)行順暢、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。根據(jù)各行政事業(yè)單位探索實(shí)踐,開(kāi)展內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“體系化、一體化、信息化”,并引進(jìn)外部智力支持。

    鑒于內(nèi)部控制建設(shè)的專業(yè)性、復(fù)雜性強(qiáng),各行政事業(yè)單位在自身力量較為薄弱的情況下,應(yīng)邀請(qǐng)外部智力支持。

    三、內(nèi)部控制建設(shè)措施

    此部分主要是就內(nèi)部控制建設(shè)各環(huán)節(jié)主要措施進(jìn)行詳細(xì)敘述。

    圖1 內(nèi)部控制建設(shè)流程圖

    (一)樹(shù)立和增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

    最新出臺(tái)的《會(huì)計(jì)法》中有明確規(guī)定,企業(yè)單位的管理者對(duì)該單位企業(yè)內(nèi)部控制的建設(shè)和管理有重要的責(zé)任。明確指出了單位內(nèi)部管理者對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)中有主導(dǎo)性的意義。一是通過(guò)培訓(xùn)、教育的方式提高管理者的內(nèi)部控制管理意識(shí),保證他們能發(fā)揮出指導(dǎo)性的作用。尤其是內(nèi)部控制管理者作為行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制管理的主要負(fù)責(zé)人,管理者內(nèi)部控制意識(shí)的強(qiáng)弱會(huì)對(duì)員工造成很大的影響,需要不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制管理人員的意識(shí);二是內(nèi)部控制的建設(shè)不是一個(gè)部門(mén)的任務(wù),而是整個(gè)單位所有員工的任務(wù),所以要定期對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)和教育,在單位的通知欄張貼實(shí)行內(nèi)部控制的好處,以提高員工對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí);三是除了要提高財(cái)會(huì)人員對(duì)內(nèi)部控制的知識(shí)以外,還要提高他們的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)知識(shí)、職業(yè)道德知識(shí)等,從而提高他們的綜合素質(zhì),以便更好建設(shè)內(nèi)部控制管理制度。

    (二)全面深入開(kāi)展調(diào)查研究

    首先,通過(guò)訪談、查閱資料等方式,識(shí)別單位內(nèi)部管理模式、業(yè)務(wù)開(kāi)展及管理方式,對(duì)現(xiàn)行業(yè)務(wù)模式及管理體系進(jìn)行廣泛深入的全面了解;二是根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)選定重點(diǎn)領(lǐng)域,通過(guò)各種方式了解經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理現(xiàn)狀、急需解決的問(wèn)題及管理需求等;三是以調(diào)查研究結(jié)果為基礎(chǔ),形成整體實(shí)施方案。

    (三)開(kāi)展內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

    結(jié)合前期調(diào)查研究,通過(guò)業(yè)務(wù)訪談、穿插測(cè)試等方法,按照設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要點(diǎn)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。一是對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)及客觀的說(shuō)明;二是通過(guò)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,界定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),明確風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn),提出有針對(duì)性的防控措施;三是根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》和內(nèi)控報(bào)告相關(guān)要求、標(biāo)準(zhǔn),從單位層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)可控性,查找內(nèi)部控制中存在的薄弱環(huán)節(jié),并分析查找風(fēng)險(xiǎn)源;四是依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告,編制單位風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)。

    (四)完善內(nèi)部控制體系

    在行政事業(yè)單位中建立完善“全部人員參與、全部業(yè)務(wù)納入、全過(guò)程控制、全面信息化”的內(nèi)部控制體系,是目前我國(guó)行政事業(yè)單位中主要的任務(wù)。

    1.優(yōu)化內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)

    構(gòu)建內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)施總體組織框架,成立內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及內(nèi)部控制建設(shè)工作小組,明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督部門(mén),并在職責(zé)體系、職能職責(zé)、決策流程等方面進(jìn)行配套完善,為“全部人員參與”提供堅(jiān)實(shí)組織保障。

    表1 “1+N”內(nèi)部控制制度體系

    2.建立完善內(nèi)部控制制度體系

    首先,梳理各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理制度,結(jié)合國(guó)家內(nèi)控體系相關(guān)要求,搭建單位層面和業(yè)務(wù)層面的制度框架,分步驟對(duì)不合時(shí)宜的制度及缺失制度進(jìn)行更新和補(bǔ)充,最終形成完整全面的內(nèi)部控制制度體系。

    其次,在內(nèi)控運(yùn)行層面,建立《內(nèi)部控制管理辦法》,重點(diǎn)明確內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組及監(jiān)督部門(mén)等內(nèi)控組織架構(gòu)設(shè)置,建立內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)、內(nèi)控報(bào)告編報(bào)等內(nèi)控常態(tài)工作機(jī)制,形成單位內(nèi)部控制的指導(dǎo)性制度辦法。

    最后,在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)層面,以現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理制度為基礎(chǔ),完善《集體決策辦法》《崗位職責(zé)說(shuō)明》《建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《內(nèi)控自我評(píng)價(jià)辦法》《預(yù)決算管理辦法》《合同管理辦法》《票據(jù)管理辦法》《固定資產(chǎn)管理辦法》《經(jīng)費(fèi)開(kāi)支程序》《采購(gòu)管理辦法》等管理制度文件。

    2.推行全面預(yù)算定額管理

    結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn),以固定定額、動(dòng)態(tài)調(diào)整定額相結(jié)合的方式,形成通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)“預(yù)算編制科學(xué)高效、預(yù)算執(zhí)行緊湊有序、預(yù)算監(jiān)督剛性有力”的預(yù)算管理體系。

    通用定額標(biāo)準(zhǔn),即日常性的辦公費(fèi)、水電、印刷等一般性支出的定額標(biāo)準(zhǔn),按固定定額管理,非特殊因素,一般不予調(diào)整。

    專項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn),即設(shè)備購(gòu)置維修、培訓(xùn)等需要根據(jù)單位中心工作開(kāi)展情況安排的支出定額標(biāo)準(zhǔn),按動(dòng)態(tài)調(diào)整定額管理,一般需要根據(jù)年度重點(diǎn)工作安排等單獨(dú)編制(見(jiàn)表2)。

    3.優(yōu)化內(nèi)部控制流程(見(jiàn)表3)

    依據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》,圍繞預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、合同、建設(shè)項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)活動(dòng),建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程,明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和防控具體措施。此項(xiàng)工作應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際,根據(jù)單位業(yè)務(wù)發(fā)展需要,逐步完善,為“全部業(yè)務(wù)納入”創(chuàng)造完整流程控制。

    表2

    表3 優(yōu)化內(nèi)部控制流程

    續(xù)表

    續(xù)表

    續(xù)表

    4.推動(dòng)內(nèi)部控制信息化落地

    要想保證行政事業(yè)單位中內(nèi)部控制建設(shè)的完整性,就要提升財(cái)務(wù)信息的質(zhì)量和準(zhǔn)確性,財(cái)務(wù)信息化對(duì)信息化環(huán)境下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)有極其重要的意義。通過(guò)“一體化”的內(nèi)部控制管理信息平臺(tái)建設(shè),可以將內(nèi)部控制制度、業(yè)務(wù)流程等嵌入信息平臺(tái),固化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程、控制規(guī)則,使業(yè)務(wù)流程和管理制度在平臺(tái)中自動(dòng)運(yùn)行,“自動(dòng)”現(xiàn)實(shí)管理過(guò)程中內(nèi)控對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的約束,有效防止違背內(nèi)部控制的行為,減少人為因素對(duì)內(nèi)控執(zhí)行的影響,推進(jìn)“全過(guò)程控制”“全面信息化”落地。

    一是規(guī)范管理,全面梳理各業(yè)務(wù)流程。針對(duì)性的對(duì)現(xiàn)有業(yè)務(wù)全面進(jìn)行梳理、規(guī)范和優(yōu)化,以此為基礎(chǔ),將其業(yè)務(wù)流程、控制規(guī)則等進(jìn)行固化,并嵌入管理信息平臺(tái),為內(nèi)部控制信息化載體建設(shè)實(shí)施提供基礎(chǔ)支撐和保障。

    二是建立完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)模塊。在單位當(dāng)前信息化的基礎(chǔ)上,以《內(nèi)控規(guī)范》為依據(jù),建立完善預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理、采購(gòu)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理等信息化業(yè)務(wù)模塊,為單位各項(xiàng)工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供技術(shù)支持。

    三是打通各業(yè)務(wù)模塊,消除“信息孤島”。通過(guò)建設(shè)系統(tǒng)化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、平臺(tái)一體化,促進(jìn)內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)管理模塊互聯(lián)互通,數(shù)據(jù)融合共享,保證內(nèi)部控制信息平臺(tái)完整、高效(見(jiàn)圖2)。

    圖2 一體化內(nèi)部控制管理信息平臺(tái)

    5.定期培訓(xùn),不斷鞏固內(nèi)部控制建設(shè)成果。

    結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn),設(shè)計(jì)全單位、全部人員培訓(xùn)方案,開(kāi)展分層級(jí)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是分層級(jí)講解行政事業(yè)單位內(nèi)部控制最新趨勢(shì)、內(nèi)部控制基本理念及要求,為全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)營(yíng)造良好氛圍。二是內(nèi)部控制重點(diǎn)管理人員針對(duì)單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制設(shè)計(jì)及執(zhí)行要點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn),不斷夯實(shí)專業(yè)人才基礎(chǔ)。

    結(jié)束語(yǔ)

    綜上所述,本文通過(guò)分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問(wèn)題,加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的措施,對(duì)行政事業(yè)單位在制度體系化、載體信息化方面全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行探討,希望對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)有一定幫助,從而更好發(fā)揮內(nèi)部控制在提升單位管理水平、規(guī)范權(quán)利運(yùn)行、促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要作用。

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