中國超特大城市治理數(shù)字化轉型的應用場景建設：問題面向、技術應用與績效改進

摘要：城市治理數(shù)字化轉型成效的“最有感”體現(xiàn)，關鍵在于亮點應用場景的打造和創(chuàng)新。本文利用《中國城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設藍皮書》103個案例進行內容分析，揭示超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的問題面向、技術應用與績效改進。研究發(fā)現(xiàn)：應用場景建設解決的現(xiàn)實問題包括“高效辦成一件事”和“高效處置一件事”，智慧政務、智能交通、智慧社區(qū)與智慧城管是主要領域，智慧環(huán)保、智慧安防相對較少。政企協(xié)同是應用場景建設中廣泛采取的合作方式，市民合供和智庫參與的重要性在逐步提升；客觀技術類型呈現(xiàn)多樣化應用趨勢，聚焦在人工智能、物聯(lián)感知監(jiān)測技術；技術應用方式覆蓋基礎設施層、功能層和應用層，側重于發(fā)揮不同技術組合效應為城市治理問題提供綜合性解決方案?，F(xiàn)有案例中的應用場景從經濟性、效率性、效果性和公平性維度實現(xiàn)了績效改進。本文將城市治理數(shù)字化轉型由宏觀建設內容探討拓展至微觀應用場景分析，為超特大城市建設高績效數(shù)字化轉型應用場景提供啟示。

關鍵詞：城市治理；數(shù)字化轉型；應用場景；技術應用；文本分析

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）01-0004-015

一、引言

伴隨大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等數(shù)字技術的深入發(fā)展和應用，數(shù)字化轉型成為數(shù)字時代城市建設與發(fā)展的重要趨勢，（顧麗梅、李歡歡：《我國城市數(shù)字化轉型的三種典型模式之比較——以上海、深圳和成都為例》，《公共管理學報》，2023年第4期。）不僅對城市經濟、生活領域產生巨大影響，而且正在催生城市治理發(fā)生深刻變化。（Przeybilovicz E.， Cunha M. A.， “Governing in the Digital Age： The Emergence of Dynamic Smart Urban Governance Modes”， Government Information Quarterly， Vol.41， no.1（March 2024）， DDI：10.1016/j.giq.2023.）城市治理數(shù)字化轉型是由數(shù)字技術驅動的城市治理模式與實體形態(tài)結構性轉變的過程，（鄭磊：《城市數(shù)字化轉型的內容、路徑與方向》，《探索與爭鳴》，2021年第4期。）對于落實數(shù)字中國戰(zhàn)略具有顯著推動效應。2023年2月，中共中央 國務院印發(fā)《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》，指出“以數(shù)字化驅動生產生活和治理方式變革”。2024年7月，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，提出“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”。應用場景作為數(shù)字治理的基本單位，（方潔：《化入場景的治理：城市、數(shù)字化與立法》，《浙江學刊》，2023年第5期。）是在社會治理、民生服務等重點領域聚焦特定問題提供智能化解決方案，（孟天廣：《數(shù)字治理生態(tài)：數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學研究》，2022年第5期。）針對性地高效回應市民訴求。打造亮點場景是超特大城市治理數(shù)字化轉型成效的“最有感”體現(xiàn)，國家層面高度重視數(shù)字化轉型的應用場景建設。2024年5月，國家發(fā)展改革委等四部門聯(lián)合出臺《關于深化智慧城市發(fā)展 推進城市全域數(shù)字化轉型的指導意見》，強調“全面支撐賦能城市數(shù)字化轉型場景建設與發(fā)展”“探索利用數(shù)字技術創(chuàng)新應用場景”。鑒于此，本文提出以下研究問題：中國超特大城市治理數(shù)字化轉型有哪些應用場景？城市治理數(shù)字化轉型應用場景旨在解決什么現(xiàn)實問題、技術應用有何特征、建設績效又如何？

既有研究從多個視角對中國城市治理數(shù)字化轉型展開了探討。一方面，基于理論視角探究城市治理數(shù)字化轉型治理挑戰(zhàn)、內在機理和優(yōu)化路徑。邱倩等從超大城市的治理挑戰(zhàn)出發(fā)，認為規(guī)模超大與治理資源不足、異質性強與治理方式粗放、問題復雜性與治理碎片化之間的張力是城市治理數(shù)字化轉型的邏輯起點；（邱倩、張繼穎、初程程：《超大城市治理數(shù)字化轉型：邏輯、進路與優(yōu)化》，《北京行政學院學報》，2023年第6期。）李文釗基于界面治理理論，提出服務化、情感化、數(shù)據(jù)化和智能化是城市治理數(shù)字化轉型一體化治理界面構建的內在機理；（李文釗：《雙層嵌套治理界面建構：城市治理數(shù)字化轉型的方向與路徑》，《電子政務》，2020年第7期。）陳水生認為城市治理數(shù)字化轉型的構建路徑包括全功能集成、全網絡融合、全周期管理和全要素連接。（陳水生：《城市治理數(shù)字化轉型：動因、內涵與路徑》，《理論與改革》，2022年第1期。）另一方面，基于實證思路選取案例分析城市治理數(shù)字化轉型的演化階段、機制和模式等。吳建南等從“創(chuàng)新-理念”框架出發(fā)，對上海城市治理數(shù)字化轉型進行了單案例研究，發(fā)現(xiàn)演化過程覆蓋了“新技術體系”“新政府形態(tài)”“新治理模式”三個階段；（吳建南、陳子韜、李哲、張阿城：《基于“創(chuàng)新-理念”框架的城市治理數(shù)字化轉型——以上海市為例》，《治理研究》，2021年第6期。）翁士洪從技術與制度的交互視角，研究了上海市城市運行“一網統(tǒng)管”平臺，認為技術驅動與科層統(tǒng)合的交互影響機制包括虛實互映、感行合一、雙軌合力和人機融合；（翁士洪：《技術驅動與科層統(tǒng)合：城市治理數(shù)字化轉型的交互機制》，《中國行政管理》，2023年第6期。）李歡歡基于技術、組織和環(huán)境（TOE）理論，對上海、北京、杭州的城市治理數(shù)字化轉型模式差異進行了多案例研究，發(fā)現(xiàn)上海是政府主導下的技術性變革模式，北京是治理機制創(chuàng)新的制度性變革模式，杭州是政企合作推動下的技術性變革模式。（李歡歡：《城市治理數(shù)字化轉型何以可能？——基于多案例分析》，《西安交通大學學報》（社會科學版），2024年第2期。）

然而，上述研究還存在進一步擴展的空間：在研究內容上，既有研究多聚焦于宏觀層面城市治理數(shù)字化轉型路徑、演化和模式等議題的探討，對于微觀層面的數(shù)字化轉型應用場景關注不足，尤其是缺乏從一個系統(tǒng)的理論框架對應用場景加以刻畫；在研究方法上，既有研究局限于理論探討、個案分析，未見針對數(shù)字化轉型應用場景大量案例的深入描繪，難以得出反映中國超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設整體狀況的基本結論。鑒于此，本文構建“問題面向-技術應用-績效改進”分析框架，選取中國超特大城市治理數(shù)字化轉型的103個應用場景進行文本分析，揭示應用場景建設面向的現(xiàn)實問題、技術應用的特征和建設績效狀況。本研究將城市治理數(shù)字化轉型由宏觀建設內容探討拓展至微觀應用場景分析，為分析城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設提供了基本方法論，彌合了技術執(zhí)行框架在數(shù)字化轉型情境下的解釋力局限，并為超特大城市實現(xiàn)高效能數(shù)字化轉型的場景選擇提供啟示。

二、理論構建

已有研究關于數(shù)字化轉型的內涵圍繞私人和公共部門視角展開。就私人部門而言，數(shù)字化轉型是數(shù)字技術與企業(yè)戰(zhàn)略的深度融合，對產業(yè)組織形式、企業(yè)組織結構與公司治理模式產生顛覆性影響，（李思飛、李鑫、王賽、佟巖：《家族企業(yè)代際傳承與數(shù)字化轉型：激勵還是抑制？》，《管理世界》，2023年第6期。）其特點是應用數(shù)字技術實現(xiàn)顯著的業(yè)務改進。（Piccinini E.，Gregory R.W.，Kolbe L.M.，Changes in the Producer-Consumer Relationship-Towards Digital Transformation， Wirtschaftsinformatik， 2015.）就公共部門而言，數(shù)字化轉型是指政府運用新興技術提升政府決策、管理和服務能力，優(yōu)化公共資源配置效率，不斷化解復雜系統(tǒng)不確定性的過程，（譚海波、郜潁潁：《政府數(shù)字化轉型：本質、邏輯與進路》，《學術月刊》，2024年第7期。）數(shù)字化轉型不僅包括數(shù)字技術嵌入政府科層制內部所帶來的內部結構再造、業(yè)務流程重塑和服務方式變革，還包括新治理模式所引發(fā)的政府-社會關系、政府-市場關系的變革。（孟天廣：《政府數(shù)字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》，《治理研究》，2021年第1期。）Mergel等認為數(shù)字化轉型是對政府的核心流程和服務進行全面重塑，其發(fā)展經歷了從模擬到數(shù)字再到全面審視政策、現(xiàn)有流程和用戶需求的轉變過程，最終實現(xiàn)現(xiàn)有服務的優(yōu)化和新數(shù)字服務創(chuàng)建。（Mergel I.， Edelmann N.， and Haug N.， “Defining Digital Transformation： Results from Expert Interview”， Government Information Quarterly， Vol.36， no.4（October 2019）， pp.1-16.）從上述內涵來看，數(shù)字化轉型包含“數(shù)字化”與“轉型”兩個要素，其中“數(shù)字化”強調數(shù)字技術應用，（Vial G.， “Understanding Digital Transformation： A Review and a Research Agenda”， The Journal of Strategic Information Systems， Vol.28， no.2（June 2019）， pp.118-144.）“轉型”突出績效改進，通過數(shù)字化重塑原有形態(tài)，實現(xiàn)經濟性、效率性、效果性和公平性目標。鑒于此，本文將數(shù)字化轉型定義為多元主體應用數(shù)字技術改進組織績效的過程。

Fountain于2001年提出技術執(zhí)行框架（Technology Enactment Framework，TEF），認為公共部門的技術執(zhí)行受到組織形態(tài)和制度安排的影響，該框架包括客觀技術（Objective IT）、組織形態(tài)（Organizational Forms）、制度安排（Institutional Arrangements）、被執(zhí)行的技術（Enacted Technology）和結果（Outcome）五個組件。（Fountain J. E.， Building the Virtual State： Information Technology and Institutional Change， Washington： Brookings Institution Press， 2001， p. 11.）技術執(zhí)行框架區(qū)分了客觀技術和被執(zhí)行的技術，在感知、設計、實施和使用客觀技術過程中將其轉變?yōu)楸粓?zhí)行的技術，從而產生技術執(zhí)行結果。④數(shù)字化轉型本身屬于數(shù)字技術在組織中的應用過程，技術執(zhí)行框架被廣泛地認為是研究數(shù)字化轉型的有價值的解釋框架。（Zhao F.， Naidu S.， Singh G.， et al.， “An Empirical Study of E-Government Diffusion in Fiji： a Holistic and Integrative Approach”， Public Management Review， Vol.20， no.10（October 2018）， pp.1490-1512.）（Cordella A.， Iannacci F.， “Information Systems in the Public Sector： The E-Government Enactment framework”， The Journal of Strategic Information Systems， Vol.19， no.1（March 2010）， pp.52-66.）例如，李哲、權一章和吳建南基于技術執(zhí)行框架，并整合合供理論用于豐富技術被執(zhí)行的過程，構建了社區(qū)治理數(shù)字化轉型的整合性框架，探究社區(qū)治理數(shù)字化轉型的結果因何不同。（李哲、權一章、吳建南：《社區(qū)治理數(shù)字化轉型結果因何不同？——一個整合性分析框架》，《城市發(fā)展研究》，2024年第8期。）Gong等在技術執(zhí)行框架基礎上，引入Leavitt提出的鉆石框架用于擴展影響技術應用的組織內部要素，構建了政府數(shù)字化轉型的概念模型，分析政府如何創(chuàng)造靈活性以實現(xiàn)數(shù)字化轉型。（Gong Y.， Yang J.， Shi X.， “Towards a Comprehensive Understanding of Digital Transformation in Government： Analysis of Flexibility and Enterprise Architecture”， Government Information Quarterly， Vol.37， no.3（July 2020）， DOI：10.1016/j.giq.2020.101487.）上述研究并未直接應用技術執(zhí)行框架，而是基于具體研究情境對技術執(zhí)行框架進行調整以彌合其解釋力局限。正如Bretschneider認為，技術執(zhí)行框架高度抽象和一般化，這使得它很難直接作為預測工具進行使用。（Bretschneider S.， “Information Technology， E-Government and Institutional Change”， Public Administration Review， Vol.63， no.6（December 2003）， pp. 738-741.）

圍繞數(shù)字化轉型的情境性特征，本文認為Fountain提出的技術執(zhí)行框架仍有幾處可進一步拓展的空間。第一，未予揭示技術執(zhí)行緣何開啟。技術執(zhí)行框架呈現(xiàn)了客觀技術到被執(zhí)行技術的轉化過程受到組織形態(tài)和制度安排的影響，而開啟轉化的驅動因素并未納入探討。從公共治理過程來看，問題出現(xiàn)或識別是第一個環(huán)節(jié)，位于議程設置、公共決策和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之前。（郁建興、周幸鈺：《從多元主義到多維主義：數(shù)字時代公共治理的模式變革》，《治理研究》，2024年第4期。）數(shù)字化轉型是由問題導向所驅動，需要直面公眾普遍反映的現(xiàn)實問題，形成了問題制導的組織形態(tài)。（朱光磊、陳璐：《雙線改革聯(lián)動：數(shù)字技術與政府組織何以適配——以廣東省Y區(qū)數(shù)字政府建設為例》，《求實》，2024年第3期。）第二，缺乏對于多元利益相關者的關注。部分學者從行動者出發(fā)對原始技術執(zhí)行框架進行擴展，將行動者的行為作為技術執(zhí)行結果的重要因素之一。Okumura基于以行動者為中心的制度主義，將三類行動者添加到技術執(zhí)行框架中，包括對技術執(zhí)行具有間接影響的供應商和顧問，具有直接影響的首席信息官和IT系統(tǒng)決策者，政策制定者、管理者、操作員和工作人員。（Fountain J. E.， Prospects for the Virtual State， Institute of Developing Economies/JETRO， 2004.）Schellong進一步將公民、企業(yè)在內的第四類行動者納入技術執(zhí)行框架。（Schellong A.， "Extending the Technology Enactment Framework， PNG Working Paper No. PNG07-003， Harvard University， 2007.）對于數(shù)字化轉型而言，其本身是政府、技術企業(yè)和社會公眾等多元主體之間的共同行動。（夏志強、趙雨欣：《政務服務數(shù)字化轉型多主體行為策略演化博弈分析》，《治理研究》，2023年第6期。）第三，技術執(zhí)行框架中的結果忽略了績效改進。數(shù)字化轉型是應用數(shù)字技術改進績效的過程，績效是在特定情境下組織在實現(xiàn)其目標過程中的相對表現(xiàn)水平，（吳建南、閻波：《政府績效：理論詮釋、實踐分析與行動策略》，《西安交通大學學報》（社會科學版），2004年第3期。）可以從經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）和公平性（Equity）四個維度（4E）進行理解。（吳建南、楊宇謙、閻波：《政府績效評價：指標設計與模式構建》，《西安交通大學學報》（社會科學版），2007年第5期。）績效可用于豐富數(shù)字化轉型情境下技術執(zhí)行的結果要素。

鑒于此，本文對技術執(zhí)行框架進行修正，從“問題面向-技術應用-績效改進”出發(fā)，構建城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的分析框架（見圖1）?，F(xiàn)實問題位于應用場景建設的開啟環(huán)節(jié)，應用場景本身是聚焦特定問題提供智能化解決方案，特定問題作為動因促使了城市治理數(shù)字化轉型的應用場景建設。（羅強強、史祥禾：《場景建構與技術嵌入：政務服務高質量發(fā)展實現(xiàn)機制研究——基于A市不動產登記改革的案例分析》，《治理研究》，2024年第4期。）技術應用作為應用場景建設的過程環(huán)節(jié)，即執(zhí)行主體將客觀的數(shù)字技術轉化為在城市治理領域的具體技術應用方式，執(zhí)行主體是有哪些主體參與到應用場景建設，包括政府、企業(yè)、智庫和用戶；客觀技術是應用場景建設涉及哪些技術類型；技術應用方式是主體通過何種形式將客觀技術用于城市治理。績效改進作為應用場景建設的結果環(huán)節(jié)，體現(xiàn)出對現(xiàn)實問題的解決程度，包括經濟性、效率性、效果性和公平性四個維度的績效改進?？冃Ц倪M結果會對現(xiàn)實問題和技術應用過程產生反饋效應，推動應用場景建設的動態(tài)演化。

三、數(shù)據(jù)來源與方法

（一）樣本與數(shù)據(jù)來源

本文的分析樣本取自上海交通大學中國城市治理研究院課題組于2023年10月發(fā)布的《中國城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設藍皮書（案例庫）》。（上海交通大學中國城市治理研究院課題組：《中國城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設藍皮書（案例庫）》，2023年10月29日，https：//mp.weixin.qq.com/s/wCs1BI2V7dc7xUWUHdMp1A。）根據(jù)國務院發(fā)布的《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》顯示，以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計口徑，將城市劃分為五類七檔，其中城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。（中華人民共和國國務院：《關于調整城市規(guī)模劃分標準的通知》，2014年10月29日，https：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2779012.htm。）當前，超大特大城市常住人口占全國比重達22%，對全國經濟社會發(fā)展具有重要引領作用，（劉志強：《超大特大城市加快轉變發(fā)展方式》，《人民日報》，2024年7月31日第18版。）同時超大特大城市的治理數(shù)字化轉型開展較早且較為成熟，因此該案例庫以中國21個超大特大城市作為檢索范圍，具有一定典型性。

具體而言，該案例庫將百度網頁作為檢索來源，以“××城市/××區(qū)+治理+數(shù)字化轉型+應用場景”或者“××城市/××區(qū)+治理+智慧城市+應用場景”作為檢索關鍵詞，依據(jù)百度網頁默認呈現(xiàn)的順序，21個城市各選擇5個案例，不足5個案例的城市取檢索出的所有案例，最終獲取共計103個城市治理數(shù)字化轉型應用場景。本文選取該案例庫作為數(shù)據(jù)來源的原因在于：一是案例區(qū)域代表性，相較于案例征集方式可能存在案例區(qū)域集中的偏差，該案例庫均勻覆蓋了21個超特大城市（根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日零時，我國有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津在內的7個超大城市，武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連在內的14個特大城市，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1711672794297524108amp;wfr=spideramp;for=pc。），能夠較好反映中國超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的整體概貌；二是案例類型多元性，面臨現(xiàn)實問題、參與主體、客觀技術及應用方式等具有多樣性；三是案例具備時效性，通過百度檢索獲取，一定程度上反映了超特大城市治理數(shù)字化轉型的最新實踐進展。

（二）研究方法

圍繞大量地方政府實踐案例整體概貌的刻畫與描述，已有研究多采用多案例研究進行內容分析。例如，吳建南和馬亮等基于2005年申報第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的133個政府創(chuàng)新項目，采用文本分析法對案例進行研究，呈現(xiàn)出中國地方政府創(chuàng)新的動因、特征與績效。（吳建南、馬亮和楊宇謙：《中國地方政府創(chuàng)新的動因、特征與績效——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”的多案例文本分析》，《管理世界》，2007年第8期。）何增科依據(jù)廣東省2000年以來申報“中國地方政府創(chuàng)新獎”的114個項目和2013年以來80個“粵治獎”項目材料，對地方治理創(chuàng)新的類型分布、治理主體及其行政層級分布等進行描述。（何增科：《地方治理創(chuàng)新與地方治理現(xiàn)代化——以廣東省為例》，《公共管理學報》，2017年第2期。）多案例研究包括案例內分析和跨案例分析，前者是將每個案例看成獨立整體進行全面分析，后者是對所有案例進行統(tǒng)一抽象和歸納，得出更有說服力的描述和解釋。（孫海法、劉運國和方琳：《案例研究的方法論》，《科研管理》，2004年第2期。）內容分析是把文字、非定量的有價值的內容和信息轉變?yōu)槎繑?shù)據(jù)，以此來分析內容和信息的潛在特征。（吳建南、馬亮、蘇婷和楊宇謙：《政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的多案例研究》，《公共管理學報》，2011年第1期。）本文采用基于多案例的內容分析法，對城市治理數(shù)字化轉型應用場景案例文本進行內容分析，以呈現(xiàn)超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的問題面向、技術應用與績效改進狀況。

對已檢索的文本內容進行編碼是對超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景進行文本分析的重要環(huán)節(jié)。首先，由課題組9位研究者每人負責2-3個城市的編碼工作，分別對每個應用場景的“所屬城市、建設年份、現(xiàn)實問題、參與主體、客觀技術類型、技術應用方式、績效改進”等內容進行編碼整理；其次，課題組研究者兩兩分組圍繞對方的應用場景編碼內容進行交叉探討，并對應用場景編碼內容進一步修正與優(yōu)化，其中針對存在分歧的編碼，由第三位研究者加入探討確定，在此基礎上，由3位研究者共同對應用場景的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行匯總分析；最后，課題組邀請數(shù)字化轉型領域的學者召開專家小組會議，針對城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的分析結果進行集體討論與論證，以此保證超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設分析的嚴謹性和科學性。由此，課題組歸納分析出中國超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的總體特征。

四、數(shù)據(jù)分析與結果

（一）超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的問題面向

城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設是由面臨的特定現(xiàn)實問題所引發(fā)。從城市治理數(shù)字化轉型應用場景中解決的現(xiàn)實問題詞云圖來看（見圖2），“監(jiān)管”一詞占比最高，主要體現(xiàn)為針對食品安全、交通問題和商品交易、環(huán)境問題等的監(jiān)測和預警，這也反映出在當前數(shù)字化轉型階段，數(shù)字技術主要用于城市問題的識別與發(fā)現(xiàn)，而對于問題處置仍需進一步突破?！皵?shù)據(jù)”和“信息”作為占比較高的關鍵詞，原因在于數(shù)字化轉型過程中正在產生、沉淀海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)資源的共享匯聚、分析利用為數(shù)字化轉型提供了重要支撐，這也反映出數(shù)據(jù)賦能已成為城市治理數(shù)字化轉型的基本特征?？傮w而言，城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的問題面向圍繞“高效辦成一件事”和“高效處置一件事”兩個維度，覆蓋了智慧政務、智慧社區(qū)、智慧城管、智慧環(huán)保、智慧安防和智能交通等多個領域，包含了25類城市治理現(xiàn)實問題（見表1）。

在“高效辦成一件事”方面，主要聚焦在智慧政務領域。從政府內部出發(fā)，應用場景建設解決的現(xiàn)實問題包括部門數(shù)據(jù)難共享、辦事標準不統(tǒng)一，分別占5.83%和1.94%。技術規(guī)范壁壘與共享意識淡薄等會對數(shù)據(jù)共享產生阻礙，致使部門“不愿”“不敢”“不能”共享數(shù)據(jù)，導致“數(shù)據(jù)孤島”的出現(xiàn)；（徐曉林、明承瀚、陳濤：《數(shù)字政府環(huán)境下政務服務數(shù)據(jù)共享研究》，《行政論壇》，2018年第1期。）不同部門在制定辦事流程和政策時，往往根據(jù)各自的職責需求制定不同的標準。這些問題也加劇了公眾在與政府打交道過程中的行政負擔。對于公眾而言，線下辦理時間長是應用場景建設最主要解決的現(xiàn)實問題，占7.77%；群眾問題難反饋次之，占0.97%。在辦理服務事項時，公眾需要重復提交多份材料、材料審批部門多且審核周期長，同時傳統(tǒng)人工咨詢人手不足和信息回復不及時，使得政府部門難以高效回應公眾的政務服務問題。對于基層而言，應用場景建設旨在緩解基層行政負擔重，這些問題占3.88%。在“上面千條線、下面一根針”的治理結構下，基層既需要承接各個條線部門的任務部署，又需要直面群眾的民生訴求。（肖濱：《基層治理：何種結構性困境？根源何在？》，《探索與爭鳴》，2023年第1期。）

在“高效處置一件事”方面，應用場景建設解決問題覆蓋城市運行管理的諸多領域，包括智慧社區(qū)（16.50%）、智慧城管（14.56%）、智慧環(huán)保（8.73%）、智慧安防（8.73%）和智能交通（20.39%）。在智慧社區(qū)領域，社區(qū)治理底數(shù)不清、社區(qū)重點人群保障難比例最高，均達到6.80%。作為城市治理的“最后一公里”，社區(qū)存在數(shù)據(jù)質量差、標準不統(tǒng)一，難以有效賦能基層治理要素清晰化，（陳天祥、黃揚、張志、劉紅波：《全要素清晰化：數(shù)據(jù)賦能基層治理的內在機制——蘇州市姑蘇區(qū)“城運平臺”建設的經驗啟示》，《華南師范大學學報》（社會科學版），2023年第6期。）這一數(shù)據(jù)治理能力的薄弱加之老年人數(shù)量上升與需求多樣化趨勢，使得社區(qū)在保障重點人群上面臨挑戰(zhàn)。在智慧城管領域，存在城市治理盲區(qū)、城市治理疊區(qū)和市場監(jiān)管盲區(qū)問題，分別占5.83%、4.85%和3.88%。在智慧環(huán)保領域，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管難（4.85%）是最突出的問題，重要原因在于傳統(tǒng)人工監(jiān)管方式效率低下，實施精準監(jiān)管的智能分析手段缺乏。（李娜：《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管應由“碎片化”走向“系統(tǒng)化”》，《人民論壇》，2019年第2期。）在智慧安防領域，應用場景主要解決了城市防臺防汛難（1.94%）、城市安全消防難（2.91%）、密集空間風險大（2.91%）、玻璃幕墻監(jiān)管難（0.97%），這反映出在“烏卡時代”和高風險社會下，風險治理已成為了常態(tài)或非常態(tài)化的城市治理重要內容。（陳振明：《“烏卡時代”公共治理的實踐變化與模式重構——有效應對高風險社會的治理挑戰(zhàn)》，《東南學術》，2023年第6期。）在智能交通領域，主要包括車位利用效率低（4.85%）、道路安全隱患大（4.85%）、道路擁堵頻次高（3.88%）、車輛違法取證難（2.91%）、公交晚點頻次高（2.91%）、交通應急反應慢（0.97%）。隨著城市車輛數(shù)量的增加，停車資源緊張及車位管理效率低下成為普遍現(xiàn)象，同時車輛違法行為頻發(fā)和智能交通系統(tǒng)缺乏，加大了交通管理的壓力。

（二）超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的技術應用

1.建設主體類別

對于超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設主體類別的分析發(fā)現(xiàn)，市級是最積極的應用場景建設層級，占51.45%，區(qū)縣級次之，占39.81%；兩級政府的應用場景案例加起來占到九成（見表2）。從我國政府的縱向治理邏輯來看，市域政府扮演著“樞紐型”功能，是行政體系中接近基層的中間樞紐，這一層級具備的數(shù)據(jù)資源和場景應用優(yōu)勢，使得市級層面的數(shù)字技術場景應用最為廣泛；而基層政府承擔“回應型”功能，是頂層設計的維護者和實施者，治理資源配置相對不足，主導開展應用場景建設的比例較小。（趙娟、孟天廣：《數(shù)字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協(xié)同治理》，《學?！?，2021年第2期。）樣本案例集中于市、區(qū)縣兩級，也折射出數(shù)字化轉型自上而下的統(tǒng)籌推進思路，這有利于實現(xiàn)應用場景多地復用、發(fā)揮技術實施的規(guī)模效應，降低應用場景建設成本與協(xié)調難度。街鎮(zhèn)（7.77%）、村社（0.97%）兩級的應用場景建設主要發(fā)生在北京、上海等直轄市，這些城市的基層政府資源和財力相對于其他城市更為充足?？傮w而言，四個層級建設主體覆蓋政企協(xié)同、智庫參與和市民合供，體現(xiàn)了超特大城市治理數(shù)字化轉型的協(xié)同治理進路。

政企協(xié)同是應用場景建設最主要的主體類別，占比高達67.96%，主要發(fā)生在市（34.95%）和區(qū)縣（30.1%）行政層級。正如Pfeffer和Salancik提出的資源依賴理論強調，所有組織都依賴其他組織提供的重要資源來尋求發(fā)展。（Pfeffer J.， Salancik G.， "External Control of Organizations—Resource Dependence Perspective， "Organizational Behavior 2. London： Routledge， 2015， pp.355-370.）在城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設過程中，政府自身缺乏技術資源，對擁有技術權力的市場主體產生技術依賴，而市場主體同樣需要借助應用場景建設實現(xiàn)業(yè)務拓展，政企之間形成了優(yōu)勢互補的合作關系。（王英偉：《技術權力、政企依賴與城市智能治理平臺建構模式選擇——基于城市大腦的比較分析》，《電子政務》，2023年第4期。）除了政府和企業(yè)的直接合作，北京海淀等地形成了“平臺公司+產業(yè)聯(lián)盟”的應用場景建設模式，由一個平臺公司負責總包與集成，眾多科技企業(yè)組成的產業(yè)聯(lián)盟負責場景的具體開發(fā)。

市民合供已成為應用建設的重要推動者，占比26.21%。與僅僅接受和消費產品的被動客戶主義（Passive Clientelism）不同，（Lember V.， Brandsen T.， Tnurist P.， “The Potential Impacts of Digital Technologies on Co-production and Co-creation”， Public Management Review， Vol.21， no.11（November 2019）， pp. 1665-1686.）市民正在主動參與城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設。合供包括共同規(guī)劃（Co-planning）、共同設計（Co-design）、共同管理（Co-management）、共同交付（Co-delivery）和共同評估（Co-assessment）多個階段，直接影響數(shù)字化轉型的效果。（Scupola A.， Mergel I.， “Co-production in Digital Transformation of Public Administration and Public Value Creation： The Case of Denmark”， Government Information Quarterly， Vol.39， no.1（January 2022），DOI：10.1016/j.giq.2021.101650.）（張阿城、吳建南：《政務數(shù)字化轉型效果因何不同：基于上?！耙痪W通辦”的定性比較分析》，《電子政務》，2023年第8期。）從27個應用場景來看，市民參與合供的方式包括通過“隨手拍”功能充當城市問題的“報告者”、參與垃圾分類、共享單車管理、市民滿意度評價、政務服務投訴建議等，主要集中于共同管理和共同評估環(huán)節(jié)，這也反映出當前市民合供的廣度有待進一步拓展。

城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設中智庫參與相對較少，僅占5.82%，其中在市級和區(qū)縣級均占2.91%。具備知識和人才資源的智庫能夠發(fā)揮專業(yè)性優(yōu)勢，與政府和企業(yè)協(xié)同推進應用場景建設；通過發(fā)揮組織化資源優(yōu)勢能夠鏈接政府、市場和市民，并可以發(fā)揮應用場景建設的監(jiān)督作用。（孟天廣：《數(shù)字治理生態(tài)：數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學研究》，2022年第5期。）從6個應用場景來看，北京海淀區(qū)專門建立了“城市大腦”研究院，為本區(qū)應用場景建設提供智力支撐；此外高校也參與到部分應用場景建設，如浙江大學參與的杭州市“便捷泊車”場景、山東大學參與的濟南市“交通大腦”場景等。

2.客觀技術類型

客觀技術是城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的基礎。通過對應用場景建設客觀技術類型的分析發(fā)現(xiàn)，應用場景建設中應用的數(shù)字技術呈現(xiàn)多樣化趨勢，聚焦于人工智能分析、物聯(lián)感知監(jiān)測（見圖3）。（上海交通大學中國城市治理研究院課題組：《中國城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設藍皮書（案例庫）》，2023年10月29日，https：//mp.weixin.qq.com/s/wCs1BI2V7dc7xUWUHdMp1A。）人工智能技術比例最高，超過一半的應用場景都使用了人工智能技術。人工智能是通過接收輸入數(shù)據(jù)，根據(jù)顯性或隱性目標推斷出如何生成輸出的系統(tǒng)，其具備自我學習和優(yōu)化、自動化執(zhí)行、智能決策支持、預測與趨勢分析等技術優(yōu)勢，（OECD：《Recommendation of the Council on Artificial Intelligence》，2024年5月2日， https：//www.wita.org/atp-research/oecd-ai/，2024年10月29日。）能夠廣泛用于城市治理眾多領域的諸多應用場景。物聯(lián)網、攝像頭和視頻監(jiān)控、大數(shù)據(jù)、傳感器、5G、云計算等技術在應用場景建設中的使用相對較多，使用頻數(shù)均超過了10次，在特定應用場景建設中具有重要作用?？傮w而言，上述使用頻數(shù)較高的客觀技術類型主要集中于新一代信息技術，新一代信息技術實現(xiàn)了信息采集、傳輸、處理和應用之間的統(tǒng)一，表現(xiàn)為“云、網、端、臺”結構，（王如玉、梁琦、李廣乾：《虛擬集聚：新一代信息技術與實體經濟深度融合的空間組織新形態(tài)》，《管理世界》，2018年第2期。）相較于傳統(tǒng)數(shù)字技術，新一代信息技術能夠更好支撐城市運行管理和政務服務供給，這也體現(xiàn)出政府創(chuàng)新中的技術創(chuàng)新（Technological innovation），即對組織的技術系統(tǒng)進行改造和更新。（吳建南、陳子韜、李哲、張阿城：《基于“創(chuàng)新-理念”框架的城市治理數(shù)字化轉型——以上海市為例》，《治理研究》，2021年第6期。）

3.技術應用方式

城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的技術應用方式包括基礎設施層、功能層和應用層（見圖4）。（上海交通大學中國城市治理研究院課題組：《中國城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設藍皮書（案例庫）》，2023年10月29日，https：//mp.weixin.qq.com/s/wCs1BI2V7dc7xUWUHdMp1A。）首先，基礎設施層旨在為城市治理中的數(shù)據(jù)處理和應用運行提供基礎條件，（住房城鄉(xiāng)建設部：《城市數(shù)字公共基礎設施標準體系》，2024年10月25日，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202411/content_6984542.htm。）通過對103個城市治理數(shù)字化轉型應用場景的技術歸類，現(xiàn)有的客觀技術主要類屬于網絡基礎設施、算力基礎設施、感知基礎設施、融合基礎設施、公共數(shù)字底座等。其次，功能層圍繞城市治理問題解決的各個環(huán)節(jié)展開。一是問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，通過紅外線、傳感器、視頻監(jiān)控、物聯(lián)網等技術識別城市治理中的潛在問題，尤其是引入人工智能技術后，能夠通過圖像識別、語音識別等，對“高空拋物”“歷史建筑保護”“噪音監(jiān)管”等人力監(jiān)管盲區(qū)的場景進行自動監(jiān)測；二是問題呈現(xiàn)環(huán)節(jié)，通過VR、小程序、APP、城運大屏等方式將發(fā)現(xiàn)的問題可視化呈現(xiàn)，便于城市管理者直觀了解問題性質和分布情況；三是分析決策環(huán)節(jié)，運用目標識別、視頻分析、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術對城市問題進行分析，推動過去憑直覺和經驗的決策方式轉變?yōu)閿?shù)據(jù)驅動的智能決策，更好服務于不確定性情境的決策需求；（文宏、王晟：《邁向超大城市敏捷治理：基于全域數(shù)字化轉型的視角》，《電子政務》，2024年第7期。）四是問題處置環(huán)節(jié)，運用無人機、RPA、GPS、遠程視頻、智能巡檢機器人等技術，輔助或代替?zhèn)鹘y(tǒng)基層官僚的人工處置，提升城市問題處置的效率；最后，應用層直接面向城市治理數(shù)字化轉型的具體場景，涉及智慧政務、智慧社區(qū)、智慧城管、智慧環(huán)保、智慧安防、智慧交通等領域。上述分析表明，應用場景建設的技術應用方式并不局限于單一技術嵌入，而是不同功能的多樣化技術進行協(xié)同組合，為城市治理數(shù)字化轉型的不同層面、各個環(huán)節(jié)提供綜合性技術解決方案。

（三）超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的績效改進

在103個數(shù)字化轉型應用場景建設過程中，多元利益相關者通過協(xié)作與創(chuàng)新，將客觀技術類型轉化為適應城市治理需求的具體應用方式，旨在實現(xiàn)回應與解決現(xiàn)實問題的績效改進目標。分析發(fā)現(xiàn)，我國超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設的績效改進主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1.經濟性層面。經濟性是成本標準，強調在滿足預期達到目標的水平下使支出盡可能最小。（徐建中、夏杰、呂希琛、鄒浩：《基于“4E”原則的我國政府預算績效評價框架構建》，《社會科學輯刊》，2013年第3期。）部分應用場景建設減少了利益相關者的成本投入。在時間成本上，包括政府側時間投入的降低，其中一個例子是成都市新津區(qū)“報表通”場景，通過報表平臺直接勾選字段即可一鍵生成報表，基層人員每周節(jié)省了10小時以上的填表時間；（馬太平、吳建南：《數(shù)字化協(xié)同：基層減負增能的策略選擇——基于C市X區(qū)“報表通”的個案研究》，《公共管理學報》，知網首發(fā)時間：2024-11-04。）推動用戶側時間成本的節(jié)省，例如，深圳市“巴士集團智慧公交OD項目”場景，通過自主學習客流規(guī)律，自動優(yōu)化大站快車線方案，為80%的乘客節(jié)省20%的通勤時間。經濟性還可以用更少的人力資源來衡量，這在天津市葛沽鎮(zhèn)“葛事通”綜合智治平臺場景有所體現(xiàn)，通過攝像頭的智能識別代替人工巡邏、工單處置自動化派單代替人工派單，節(jié)約了人力成本近三分之一。與此同時，部分應用場景還實現(xiàn)了運維成本的降低，例如西安市西咸新區(qū)“消防智能接處警系統(tǒng)”采用模塊化設計，減少后期系統(tǒng)升級成本；哈爾濱市搭建的“智慧公路管控服務平臺”場景，使基礎設施平均維護成本節(jié)約20%。

2.效率性層面。效率性是生產力標準，表示單位投入帶來的直接產出。（吳建南：《公共部門績效評估：理論與實踐》，《中國科學基金》，2009年第3期。）部分應用場景建設實現(xiàn)了城市運行管理或公共服務供給的自動化，改變了傳統(tǒng)業(yè)務流程，協(xié)同推動城市治理的效率提升。例如，上海市浦東新區(qū)“非現(xiàn)場執(zhí)法”場景，通過481個高清視頻探頭和20輛智能街巡車的部署，實現(xiàn)城市問題自動上報和高效取證，案件處置效率提升90%以上；天津市河西區(qū)通過搭建“陽光食品平臺”場景，覆蓋不同業(yè)態(tài)餐飲單位并實現(xiàn)AI智能識別抓拍違規(guī)行為，執(zhí)法人員巡查效率由先前“以小時計”提速為“以分鐘計”；“穗智管”建筑廢棄物運輸車輛綜合治理場景中，對超載、超速和淤泥撒漏等違法行為自動分析預警并進行線索推送，支撐城管、交警、住建等部門聯(lián)合執(zhí)法，建筑廢棄物運輸車合法收運率達99%，業(yè)務協(xié)同處置有效性提升。

3.效果性層面。效果性即質量標準，用于衡量服務質量及是否達到了預期目的。②依據(jù)103個場景的分析發(fā)現(xiàn)，效果性主要體現(xiàn)在市民和企業(yè)的服務質量改進。就市民服務而言，例如廣州市越秀區(qū)打造政務私聊機器人“艾小越”，市民通過微信掃碼添加“艾小越”即可直接進行咨詢和辦事；市民服務質量改進還體現(xiàn)在行政負擔的降低，其中一個案例是廣州市番禺區(qū)5G+VR“政務曉屋”，通過布設250臺“政務曉屋”，配置173個云坐席提供遠程服務，實現(xiàn)2676個省市跨域通辦事項可到任意一個“政務曉屋”辦理，降低了市民跨域辦理的通勤距離和時間成本。就企業(yè)服務而言，在杭州市“親清在線·政策超市”場景中，首創(chuàng)集政策精準推送、免審即享、直達秒兌等于一體的惠企政策全生命周期增值服務，兌現(xiàn)企業(yè)達61萬余家，有效提升了市場主體的獲得感。

4.公平性層面。公平性即公平標準，指機會、效果和努力在社會群體中的合理分配程度。在部分應用場景建設中，注重公共服務供給在不同社會群體中的分配，尤其是對于弱勢群體的保障。例如，重慶市“救助通”場景為低保戶和特困戶辦理社會救助事項提供了全流程的線上服務，已對符合條件的1.7萬人給予保障，促進社會公平和福祉的提升；濟南市歷下區(qū)“親情E聯(lián)”場景實現(xiàn)了對全區(qū)2315戶老人全天候遠程看護，平均每月救助2.1例；南京市江寧區(qū)“智慧養(yǎng)老”場景，通過智能呼叫平臺、煙霧報警設施、智能手環(huán)等部署，實現(xiàn)了對高齡獨居老人的生活照料與安全保障。

五、結語

數(shù)字化轉型是城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑，打造亮點應用場景是城市治理數(shù)字化轉型成效的“最有感”體現(xiàn)。本文基于技術執(zhí)行框架并結合數(shù)字化轉型情境，構建了“問題面向-技術應用-績效改進”的分析框架，對《中國城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設藍皮書》中的103個案例進行內容分析，探究中國超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設面向的現(xiàn)實問題、技術應用的特征和建設績效狀況。研究發(fā)現(xiàn)：（1）應用場景建設解決的現(xiàn)實問題包括“高效辦成一件事”和“高效處置一件事”維度，智慧政務、智能交通、智慧社區(qū)與智慧城管是主要領域，智慧環(huán)保、智慧安防相對較少；（2）政企協(xié)同是應用場景建設中廣泛采取的合作方式，市民合供和智庫參與的重要性在逐步提升；客觀技術類型呈現(xiàn)多樣化應用趨勢，主要集中在新一代信息技術，尤其是人工智能、物聯(lián)感知監(jiān)測技術；技術應用方式覆蓋基礎設施層、功能層和應用層，其中功能層圍繞城市治理的問題發(fā)現(xiàn)、問題呈現(xiàn)、分析決策和問題處置環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮不同技術組合效應提供綜合性解決方案；（3）應用場景建設從經濟性、效率性、效果性和公平性四個維度實現(xiàn)了對城市治理問題的績效改進。本研究將城市治理數(shù)字化轉型由宏觀建設內容探討拓展至微觀應用場景分析，為深入理解應用場景的運行過程提供了依據(jù)；同時，本文基于數(shù)字化轉型的情境性特征，對技術執(zhí)行框架進行修正，構建的“問題面向-技術應用-績效改進”理論框架，不僅彌合了技術執(zhí)行框架在數(shù)字化轉型情境下的解釋力局限，而且為分析城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設提供了基本方法論。

本文還存在局限性和進一步研究空間，選取的案例為21個超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景，未來需要抽樣納入大城市、中等城市和小城市等應用場景進行研究，比較不同城市規(guī)模下應用場景建設的差異。本文僅依據(jù)網絡檢索的二手資料對應用場景案例進行內容分析，未來需要進一步開展實地調研，實現(xiàn)對超特大城市治理數(shù)字化轉型應用場景建設案例的縱貫研究。與此同時，本文從問題面向、技術應用和績效改進出發(fā)，對數(shù)字化轉型應用場景建設進行了整體層面的描述性分析，未來需要運用縱向單案例研究法，深入探究問題面向、技術應用和績效改進等要素之間的互動或嵌入關系。

（責任編輯：張 震）

收稿日期：2024-11-09

作者簡介：吳建南，上海交通大學國際與公共事務學院院長、講席教授，上海交通大學中國城市治理研究院常務副院長；馬太平，上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生；張阿城，華中師范大學公共管理學院講師。

基金項目：國家社會科學基金重大項目“特大城市社會治理數(shù)字化轉型的機制與優(yōu)化路徑研究”（編號：21amp;ZD162）；國家自然科學基金青年基金項目“面向政府數(shù)字化轉型的‘數(shù)字治理能力’：概念測度、成效機理與提升路徑”（編號：72404103）；國家資助博士后研究人員計劃“數(shù)字治理能力驅動數(shù)字政府建設成效提升的機制與實現(xiàn)路徑研究”（編號：GZC20240570）。