論粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)與效力

摘 要： 為了充分發(fā)揮區(qū)際行政協(xié)議在粵港澳合作中的獨(dú)特價(jià)值， 必須對(duì)其性質(zhì)和效力加以明確。以協(xié)議內(nèi)容能否直接執(zhí)行為標(biāo)準(zhǔn)， 可將粵港澳區(qū)際行政協(xié)議劃分為規(guī)則類協(xié)議與規(guī)劃類協(xié)議， 需要分別認(rèn)定兩類協(xié)議的性質(zhì)和效力。規(guī)則類協(xié)議屬于行政契約， 當(dāng)前僅具備軟性約束力，基于誠(chéng)實(shí)信用原則和對(duì)公共利益的維護(hù)， 應(yīng)當(dāng)賦予其法律效力， 短期內(nèi)可由全國(guó)人大常委會(huì)作出決定予以批準(zhǔn)， 未來(lái)則可以考慮授予行政機(jī)關(guān)締約權(quán)并賦予規(guī)則類協(xié)議法律淵源的地位。規(guī)劃類協(xié)議只有契約之形而無(wú)契約之實(shí)， 屬于一種特殊的政策性文件， 不應(yīng)產(chǎn)生法律效力。

關(guān)鍵詞： 粵港澳區(qū)際行政協(xié)議; 行政契約; 政策性文件; 協(xié)議效力

目 次

一、問(wèn)題的提出

二、粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)定位

三、粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的效力分析

四、結(jié)語(yǔ)

一、問(wèn)題的提出

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)， 是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國(guó)家戰(zhàn)略， 隨著2019 年《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》） 公布， 粵港澳大灣區(qū)建設(shè)進(jìn)入了新的歷史階段。為了滿足日益多樣化、復(fù)雜化的治理和發(fā)展需求， 粵港澳三地政府開(kāi)展了多種形式的交流與合作， 其中區(qū)際行政協(xié)議成為粵港澳合作的重要紐帶和關(guān)鍵機(jī)制。2014 年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修改前， 主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為“行政協(xié)議” 特指行政主體之間簽訂的協(xié)議，與“行政合同” （行政主體與行政相對(duì)人簽訂的協(xié)議） 同屬“行政契約” 的下位概念。修法后，法律上將“行政協(xié)議” 界定為行政主體與行政相對(duì)人簽訂的協(xié)議， 打破了先前學(xué)理上的概念體系。當(dāng)前， 部分學(xué)者將某一區(qū)域內(nèi)政府間訂立的協(xié)議稱為區(qū)域行政協(xié)議， ①這一概念既保持了先前主流的用語(yǔ)習(xí)慣， 又與現(xiàn)行法律規(guī)范中的“行政協(xié)議” 相區(qū)分， 本文亦采用此種表述?！皡^(qū)際”一詞是以法域?yàn)榛A(chǔ)的引申概念， “各法域之間的相互關(guān)系便可稱之為區(qū)際” ②， 由于粵港澳大灣區(qū)內(nèi)存在三大法域， 故將該區(qū)域內(nèi)粵港澳政府間締結(jié)的協(xié)議稱為“區(qū)際行政協(xié)議” 更為妥帖。至此可以明確， 本文所稱的粵港澳區(qū)際行政協(xié)議是指粵港澳大灣區(qū)內(nèi)內(nèi)地政府與港澳政府間為開(kāi)展行政合作而訂立的協(xié)議， 區(qū)別于現(xiàn)行法律規(guī)范中的“行政協(xié)議”。需要特別說(shuō)明的是， 雖然粵港澳政府間簽署的各類協(xié)議在學(xué)術(shù)研究中均被冠以“區(qū)際行政協(xié)議” 之名， 但實(shí)際上不同類型的協(xié)議在目的、內(nèi)容、可執(zhí)行性等方面具有顯著差異， 有些甚至不屬于嚴(yán)格意義上的協(xié)議， 出于行文便利， 本文將其統(tǒng)稱為區(qū)際行政協(xié)議， 在探討具體問(wèn)題時(shí)則會(huì)作類型化區(qū)分。

區(qū)際行政協(xié)議能夠在粵港澳合作中得到廣泛運(yùn)用， 是由其獨(dú)特價(jià)值決定的： 其一， 創(chuàng)新合作中的治理機(jī)制。粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部成員構(gòu)成復(fù)雜， 三地在身份和級(jí)別上的差異使得合作存在重重障礙， ③必須通過(guò)治理創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)大灣區(qū)融合發(fā)展。④ 區(qū)際行政協(xié)議作為一種新型治理機(jī)制， 以友好協(xié)商的方式對(duì)合作事宜作出預(yù)先安排， 有利于保障粵港澳合作高效有序進(jìn)行， 避免各自為政、推諉扯皮等問(wèn)題。其二， 破除合作中的規(guī)則藩籬。粵港澳各自擁有相對(duì)獨(dú)立的規(guī)則體系， 規(guī)則差異與沖突成為合作中的一大障礙， 而區(qū)際行政協(xié)議能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)則的有效銜接， ⑤為合作開(kāi)展提供有效的規(guī)則指引。其三， 協(xié)調(diào)合作中的利益沖突。不同主體之間的利益偏好矛盾和態(tài)度差異會(huì)使行政合作難以順利達(dá)成， ⑥這便需要一種事先協(xié)調(diào)、避免沖突發(fā)生的法律機(jī)制， ⑦區(qū)際行政協(xié)議通過(guò)事先合理分配各方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任， 避免了利益沖突阻礙粵港澳合作順利推進(jìn)。

區(qū)際行政協(xié)議在粵港澳合作中扮演了重要角色， 然而法律上并未對(duì)此作出規(guī)定， 學(xué)界對(duì)其性質(zhì)和效力等關(guān)鍵問(wèn)題亦未達(dá)成共識(shí)。法治建設(shè)是粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)， 粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)法治的引領(lǐng)和保障， 《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025） 》特別提出要加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法治保障。⑧因此， 厘清粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)和效力， 將其納入合適的法律規(guī)范框架內(nèi)， 充分發(fā)揮其在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和功效， 是粵港澳合作不斷深化背景下必須重點(diǎn)關(guān)注與深入研究的課題?；诖?， 本文試圖對(duì)粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)和效力展開(kāi)分析， 探尋更好發(fā)揮區(qū)際行政協(xié)議功能的法治路徑， 回應(yīng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法律需求， 推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的法律制度供給。

二、粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)定位

粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)， 與其法律效力、法律規(guī)范的適用、救濟(jì)手段的選擇等事項(xiàng)密切相關(guān)， 對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位， 是將其納入法律框架的必要前提。相較于區(qū)際行政協(xié)議， 學(xué)界對(duì)區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)討論更多， 相關(guān)研究對(duì)區(qū)際行政協(xié)議性質(zhì)的界定具有重要借鑒意義， 有必要予以系統(tǒng)化的梳理分析， 并在此基礎(chǔ)上對(duì)粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

（一） 區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)爭(zhēng)議之評(píng)析

學(xué)界對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)存在較大分歧， 總體上可以分為“行為說(shuō)” “規(guī)范說(shuō)” “機(jī)制說(shuō)”“復(fù)合性質(zhì)說(shuō)” 幾大類觀點(diǎn)。持“行為說(shuō)” 的學(xué)者對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議具體屬于哪類行政行為存在不同看法， 主要觀點(diǎn)包括： 雙方行政行為①、抽象行政行為②、準(zhǔn)立法行為③。認(rèn)可“規(guī)范說(shuō)” 的學(xué)者對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議屬于何種規(guī)范同樣分歧不小， 代表性觀點(diǎn)有： 對(duì)等性行政契約④、軟法⑤、政策性文件⑥、獨(dú)立的規(guī)范形式⑦。贊同“機(jī)制說(shuō)” 的學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政協(xié)議“是政府間實(shí)現(xiàn)平等合作的一項(xiàng)法律機(jī)制” ⑧“是一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機(jī)制” ⑨。主張“復(fù)合性質(zhì)說(shuō)”的學(xué)者則試圖全面反映區(qū)域行政協(xié)議的法律屬性， 認(rèn)為其“既是區(qū)域行政主體達(dá)成的協(xié)議的統(tǒng)稱， 又指區(qū)域行政主體達(dá)成協(xié)議的行為， 更是區(qū)域行政主體達(dá)成協(xié)議遵循的一系列程序規(guī)則和機(jī)制” 。

上述觀點(diǎn)均有一定可取之處， 產(chǎn)生爭(zhēng)議的主要原因在于觀察視角和觀察樣本存在差異。筆者認(rèn)為， 要想全面、準(zhǔn)確地定位區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)， 應(yīng)該把握以下四個(gè)要點(diǎn)： 第一， 對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)避免過(guò)分全面化。不同視角下的同一事物往往具有不同的特性， 如果一味強(qiáng)調(diào)其全部特性， 反而容易忽視和淡化其本質(zhì)特征， 因此不宜采納“復(fù)合性質(zhì)說(shuō)”， 而應(yīng)該突出其最本質(zhì)的特征。第二， 對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)的表述不能過(guò)于宏大化。對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議來(lái)說(shuō)，對(duì)其性質(zhì)的表述越宏大， 越容易導(dǎo)致其特征的稀薄化， 例如將其籠統(tǒng)地視作一種法律機(jī)制， 固然具有一定合理性， 但由于“法律機(jī)制” 的外延十分寬泛， 仍難以反映區(qū)域行政協(xié)議異于其他機(jī)制的突出特質(zhì)， 因此“機(jī)制說(shuō)” 并不完全可取， 應(yīng)當(dāng)繼續(xù)深挖其核心特征。第三， 區(qū)域行政協(xié)議性質(zhì)的確定應(yīng)當(dāng)著眼于協(xié)議本身而非訂立協(xié)議之行為。換言之， 區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是指協(xié)議本身之性質(zhì)而非締約行為之性質(zhì)， 締約行為是過(guò)程， 最終達(dá)成的協(xié)議是結(jié)果， 依據(jù)結(jié)果確立其性質(zhì)， 更便于討論區(qū)域行政協(xié)議的法律效力等問(wèn)題， 因此筆者也不完全贊同“行為說(shuō)”。第四， 應(yīng)當(dāng)分別確定不同類型區(qū)域行政協(xié)議的性質(zhì)。“規(guī)范說(shuō)” 聚焦于區(qū)域行政協(xié)議本身， 相對(duì)更為可取， 而贊同該主張的學(xué)者秉持不同的觀點(diǎn)， 主要原因在于他們討論的對(duì)象本身是具有差別的， 應(yīng)當(dāng)對(duì)區(qū)域行政協(xié)議作類型化區(qū)分， 分別認(rèn)定不同類型協(xié)議的性質(zhì)。

（二） 粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的類型劃分

根據(jù)前文確定的思路， 粵港澳區(qū)際行政協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定宜采取“規(guī)范說(shuō)”， 但具體屬于何種規(guī)范， 需要對(duì)協(xié)議進(jìn)行分類并分別予以確定。以近十年（2014-2023 年） 在粵港和粵澳合作聯(lián)席會(huì)議上簽署的94 份區(qū)際行政協(xié)議為樣本， 可以按照分類標(biāo)準(zhǔn)將其劃分為不同類型： 按照協(xié)議名稱， 可分為協(xié)議、議定書、意向書、計(jì)劃、規(guī)劃、安排、綱要、備忘錄等; 按照合作領(lǐng)域， 可分為綜合類、經(jīng)貿(mào)合作類、政務(wù)執(zhí)法類、科教文衛(wèi)類、生態(tài)環(huán)保類、基建交通類等; 按照締約主體，可分為政府間協(xié)議、政府職能部門間協(xié)議、政府與政府職能部門間協(xié)議等。以上分類方法雖有合理之處， 但所依據(jù)的分類標(biāo)準(zhǔn)流于表面， 未基于協(xié)議具體內(nèi)容進(jìn)行分類， 并不足以作為認(rèn)定其性質(zhì)的依據(jù)。本文通過(guò)對(duì)協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行深入分析， 以協(xié)議內(nèi)容能否直接執(zhí)行為標(biāo)準(zhǔn)， 將粵港澳區(qū)際行政協(xié)議劃分為規(guī)則類協(xié)議與規(guī)劃類協(xié)議兩種不同類型。

規(guī)則類協(xié)議是為了應(yīng)對(duì)粵港澳行政合作中亟待解決的特定問(wèn)題而訂立的， 協(xié)議明確了合作的具體事項(xiàng)及細(xì)節(jié)， 創(chuàng)設(shè)了締約主體在合作中的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任， 規(guī)定了可供直接執(zhí)行的制度和規(guī)則。例如為了解決香港西九龍站實(shí)施“一地兩檢” 所涉及的管轄權(quán)劃分和法律適用問(wèn)題， 2017年廣東省政府作為內(nèi)地代表與香港特別行政區(qū)政府簽署了《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢” 的合作安排》（以下簡(jiǎn)稱《“一地兩檢” 合作安排》）。協(xié)議對(duì)雙方口岸的范圍、各自的管轄權(quán)限、聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)及應(yīng)急處理機(jī)制等作出了明確的規(guī)定， 待協(xié)議生效后， 雙方可直接按照協(xié)議內(nèi)容開(kāi)展邊防檢查、海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫等出入境管理活動(dòng)。

規(guī)劃類協(xié)議則是為了指引粵港澳行政合作方向而訂立的， 協(xié)議僅高度概括了合作范圍， 但并沒(méi)有精確到具體事項(xiàng)與細(xì)節(jié)， 也沒(méi)有為締約主體創(chuàng)設(shè)權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任， 更沒(méi)有規(guī)定可以直接執(zhí)行的制度或規(guī)則， 主要起到倡議和規(guī)劃作用。例如2017 年由國(guó)家發(fā)改委、廣東省政府以及香港、澳門特別行政區(qū)政府共同簽署的《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》對(duì)粵港澳合作的原則、領(lǐng)域、體制機(jī)制作出了概括性規(guī)定， 但是對(duì)于開(kāi)展哪些合作項(xiàng)目、如何開(kāi)展合作、合作中各方的權(quán)利義務(wù)等細(xì)節(jié)性內(nèi)容， 協(xié)議并未明確。

進(jìn)一步看， 兩類協(xié)議在以下方面具有顯著差別： 首先， 從簽訂目的來(lái)看， 規(guī)則類協(xié)議強(qiáng)調(diào)當(dāng)下的應(yīng)用性， 希望就已經(jīng)確定開(kāi)展的合作事項(xiàng)建立雙方共同遵守的制度和規(guī)則， 規(guī)劃類協(xié)議則強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)期的指導(dǎo)性， 試圖就未來(lái)可能達(dá)成的合作進(jìn)行展望和規(guī)劃; 其次， 從內(nèi)容翔實(shí)程度來(lái)看， 規(guī)則類協(xié)議往往針對(duì)一個(gè)特定的合作事項(xiàng)， 對(duì)該合作事項(xiàng)的給付內(nèi)容、雙方權(quán)責(zé)等細(xì)節(jié)進(jìn)行了詳盡規(guī)定， 規(guī)劃類協(xié)議則通常涉及數(shù)個(gè)合作領(lǐng)域或事項(xiàng)， 雖然高度概括地規(guī)定了合作內(nèi)容， 但具體的合作事項(xiàng)、合作責(zé)任人、合作實(shí)施步驟、各方權(quán)利義務(wù)等細(xì)節(jié)性內(nèi)容均未作規(guī)定; 最后， 從可執(zhí)行程度來(lái)看， 規(guī)則類協(xié)議規(guī)定了給付內(nèi)容和具體的權(quán)利義務(wù)， 一方締約主體能夠依照協(xié)議請(qǐng)求對(duì)方履行協(xié)議約定的內(nèi)容， 規(guī)劃類協(xié)議則未規(guī)定給付內(nèi)容和各方權(quán)利義務(wù)， 僅能發(fā)揮指引和倡議作用， 具體執(zhí)行還需要進(jìn)一步訂立規(guī)則類協(xié)議。

（三） 粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)證立

規(guī)則類協(xié)議與規(guī)劃類協(xié)議在多個(gè)方面具有顯著差異， 對(duì)于二者的性質(zhì)顯然不能一概而論， 應(yīng)當(dāng)依照兩類協(xié)議各自的特征分別認(rèn)定其性質(zhì)。

1. 規(guī)則類協(xié)議屬于行政契約

契約最初只適用于私法領(lǐng)域， 隨著法國(guó)最先開(kāi)創(chuàng)行政契約法理， 行政契約逐漸得到廣泛應(yīng)用。①行政契約的實(shí)質(zhì)是在行政法領(lǐng)域形成的發(fā)生行政法律效力的雙方合意， 這種合意不僅存在于行政主體與行政相對(duì)人之間， 也存在于行政主體之間。②如何判斷行政主體之間達(dá)成的協(xié)議是否屬于行政契約， 各國(guó)采取了不同的做法。德國(guó)依據(jù)契約標(biāo)的進(jìn)行判斷， 認(rèn)為以行政法律關(guān)系為客體， 設(shè)立、變更或者消滅行政法權(quán)利義務(wù)的協(xié)議屬于行政契約。③法國(guó)通過(guò)行政法院的判例提出了識(shí)別行政契約的標(biāo)準(zhǔn)： 一是當(dāng)事人中有一方是行政主體， 二是契約用以直接執(zhí)行公務(wù)或者契約中包含超越私法的規(guī)則。④我國(guó)學(xué)者則兼采德、法之學(xué)說(shuō)， 提出了各自的主張， 代表性觀點(diǎn)認(rèn)為行政契約應(yīng)具備如下特征： 一是行政契約的當(dāng)事人必有一方是行政主體， 二是行政契約的目的是直接執(zhí)行公務(wù)， 三是行政契約的內(nèi)容是行政法上的權(quán)利義務(wù)， 四是行政契約的適用規(guī)則超越了私法范疇。⑤可以發(fā)現(xiàn)， 無(wú)論何種標(biāo)準(zhǔn)， 無(wú)外乎是從契約的主體、目的、內(nèi)容、適用規(guī)則幾個(gè)方面進(jìn)行判斷， 如果行政主體之間簽訂的協(xié)議滿足這幾方面的特征， 那么就可以認(rèn)定為行政契約。首先， 規(guī)則類協(xié)議的締約主體是粵港澳政府及其職能部門， 雖然這些主體在法律地位、行政級(jí)別等方面有所差異， 但均屬于行政機(jī)關(guān)， 滿足行政契約的主體特征; 其次， 規(guī)則類協(xié)議簽訂的目的在于事先約定各方在行政合作中共同遵守的規(guī)則， 協(xié)議直接服務(wù)于當(dāng)下粵港澳行政合作事務(wù)的開(kāi)展， 滿足行政契約的目的特征; 再次， 規(guī)則類協(xié)議規(guī)定了各方在具體行政合作事項(xiàng)中的職權(quán)與責(zé)任， 創(chuàng)設(shè)了行政法上的權(quán)利義務(wù)， 滿足行政契約的內(nèi)容特征; 最后， 雖然規(guī)則類協(xié)議需要適用粵港澳三地不同法系的法律規(guī)則， 但因其涉及行政職權(quán)的行使， 必然要適用行政法律規(guī)范， 其適用規(guī)則超越了私法范疇， 滿足行政契約的規(guī)則特征。綜上分析， 規(guī)則類協(xié)議作為粵港澳行政機(jī)關(guān)間達(dá)成的協(xié)議， 其性質(zhì)屬于行政契約。

而規(guī)劃類協(xié)議本質(zhì)上不屬于契約， 沒(méi)有進(jìn)一步探討其是否屬于行政契約的必要。根據(jù)契約理論， 標(biāo)的是權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象， 契約沒(méi)有標(biāo)的就會(huì)失去目的和意義， ⑥缺少標(biāo)的或標(biāo)的不明確的契約無(wú)法成立， 雙方合意之結(jié)果亦難以稱為契約。規(guī)劃類協(xié)議雖然作為行政主體間的合意結(jié)果，擁有契約的外觀形式， 但其并未就具體合作事務(wù)達(dá)成具有給付內(nèi)容的明確約定， 一方難以依據(jù)協(xié)議請(qǐng)求對(duì)方為一定行為， 更無(wú)法圍繞標(biāo)的產(chǎn)生行政法上的權(quán)利義務(wù)。概言之， 規(guī)劃類協(xié)議缺乏明確的契約標(biāo)的， 只有契約之形而無(wú)契約之實(shí)， 不具備契約成立的必要條件， 本質(zhì)上不構(gòu)成契約，更遑論行政契約了。

2. 規(guī)劃類協(xié)議屬于政策性文件

政策在國(guó)家治理中扮演著重要角色， “政策” 作為一個(gè)跨學(xué)科概念也在學(xué)術(shù)研究中備受關(guān)注，政治學(xué)上一般將法律視作政策的一種形式， ⑦而法學(xué)上通常將政策與法律作為兩種不同的社會(huì)規(guī)范看待。⑧我國(guó)存在繁多且復(fù)雜的各式政策， 法學(xué)研究中對(duì)于政策的內(nèi)涵、政策與法律的關(guān)系等問(wèn)題存在多種認(rèn)識(shí)。主流觀點(diǎn)認(rèn)為政策是國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等任務(wù)和目標(biāo)而確立的行動(dòng)準(zhǔn)則、措施和方針， ① 政策作為一種理念和原則， 在法律當(dāng)中表現(xiàn)為法律之上的政策、法律之中的政策和法律之下的政策。

政策性文件是政策的書面載體， 本文所稱的政策性文件不是泛指所有包含政策的規(guī)范文件，而是特指在形式意義上與法律相對(duì)的黨和國(guó)家的非法律文件。政策性文件具有如下顯著特征： 一是在表現(xiàn)形態(tài)方面， 政策性文件以綱領(lǐng)、規(guī)劃、聲明、宣言、指示等形式作出， 其內(nèi)容具有原則性、抽象性和指導(dǎo)性， 不像法律一樣含有明確告知人們應(yīng)該做什么或不做什么的規(guī)范性語(yǔ)句; 二是在實(shí)行機(jī)制方面， 政策性文件主要發(fā)揮說(shuō)服、倡議、號(hào)召作用， 不具有強(qiáng)制執(zhí)行力， 不像法律一樣以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施; 三是在制定程序方面， 政策性文件沒(méi)有嚴(yán)格、統(tǒng)一的制定程序， 隨意性較強(qiáng)， 不像法律一樣需要遵循復(fù)雜且嚴(yán)格的立法程序; 四是在對(duì)外公開(kāi)方面， 政策性文件可以是公開(kāi)的， 也可以是僅限內(nèi)部知悉的， 不像法律一樣必須向全社會(huì)公開(kāi)。

政策性文件包括黨的政策性文件和國(guó)家的立法、司法、行政政策性文件， 其中行政機(jī)關(guān)制定的政策性文件是區(qū)別于行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件， 構(gòu)成獨(dú)立類型的行政文件。③這些文件通常以意見(jiàn)、通知等形式作出， 其內(nèi)容具有抽象性和原則性， 不以規(guī)范、特別是規(guī)則為內(nèi)容， ④僅表明政府立場(chǎng)和政策導(dǎo)向， 具有指導(dǎo)作用而不具備強(qiáng)制執(zhí)行力。規(guī)劃類協(xié)議的內(nèi)容多是關(guān)于未來(lái)粵港澳行政合作的大致安排和總體規(guī)劃， 意在表明態(tài)度和指引方向， 未設(shè)定各方權(quán)利義務(wù)， 也未規(guī)定可供直接執(zhí)行的規(guī)則和違約責(zé)任條款， 符合政策性文件內(nèi)容宣言化、執(zhí)行非強(qiáng)制化的特征。雖然相較于通常理解的政策性文件， 規(guī)劃類協(xié)議在創(chuàng)制程序和表現(xiàn)形式上具有“多方合意” 這一特別之處， 但這種合意在多部門聯(lián)合出臺(tái)政策性文件的情形中同樣存在。因此， 規(guī)劃類協(xié)議雖然外在形式上與一般政策性文件略有區(qū)別， 但在內(nèi)容和效力等實(shí)質(zhì)性方面別無(wú)二致， 可以視作一種特殊的政策性文件。

三、粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的效力分析

協(xié)議具有效力是其得以履行的前提和保證， 厘清粵港澳區(qū)際行政協(xié)議法律效力的重要性不言而喻。經(jīng)前文分析， 規(guī)劃類協(xié)議屬于政策性文件， 旨在提出倡議和指引方向， 不具有具體、確定的可執(zhí)行內(nèi)容， 既不期待也無(wú)實(shí)際內(nèi)容來(lái)強(qiáng)制要求締約行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人予以執(zhí)行， 不應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生法律效力。因此， 下文主要探討規(guī)則類協(xié)議的法律效力， 所稱的區(qū)際行政協(xié)議也特指規(guī)則類協(xié)議。

（一） 尚不具備法律效力的區(qū)際行政協(xié)議

有觀點(diǎn)認(rèn)為粵港澳政府之間締結(jié)的協(xié)議目前不具備法律效力。⑤規(guī)則類協(xié)議是否具備法律效力， 關(guān)鍵取決于它的締結(jié)是否具有法律依據(jù)， 香港和澳門特區(qū)政府享有除國(guó)防、外交事務(wù)外的高度自治權(quán)， 其中自然包含締結(jié)區(qū)際行政協(xié)議的權(quán)力， 還需要進(jìn)一步判斷廣東省及其下屬各市政府是否具有法定的締約權(quán)力。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》） 第107 條、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》） 第73 條等法律規(guī)定， 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)依照法律規(guī)定管理本行政區(qū)域內(nèi)的各類行政工作， 但從目前法律規(guī)范列舉的職權(quán)來(lái)看， 并不包含行政機(jī)關(guān)之間締結(jié)協(xié)議的權(quán)力。雖然《地方組織法》第80 條第1 款規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略， 結(jié)合地方實(shí)際需要， 可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制， 加強(qiáng)區(qū)域合作”， 但這種概括性授權(quán)并未明確提及區(qū)域行政協(xié)議， 仍不足以成為行政機(jī)關(guān)之間締結(jié)協(xié)議的直接法律依據(jù)。依照公權(quán)力行使“法無(wú)授權(quán)不可為” 的原則， 規(guī)則類協(xié)議的締結(jié)缺乏明確法律依據(jù)， 自然無(wú)法產(chǎn)生法律效力。有學(xué)者提出“如果區(qū)域地方政府在憲法和組織法所賦予的職權(quán)范圍內(nèi)締結(jié)與本行政區(qū)有關(guān)的協(xié)議時(shí)， 應(yīng)該視為締結(jié)協(xié)議的行為具有組織法上的依據(jù)” ①， 該觀點(diǎn)雖在學(xué)理上具有說(shuō)服力， 但畢竟“中國(guó)是成文法國(guó)家， 行政法理不是中國(guó)行政法的淵源” ②， 仍然無(wú)法為規(guī)則類協(xié)議提供直接法律依據(jù)。

規(guī)則類協(xié)議當(dāng)前不具備法律效力這種剛性約束力， 那么它的實(shí)現(xiàn)必然需要寄托于軟性約束力，包括但不限于締約主體的契約精神、博弈中的合作壓力、共同上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)、社會(huì)公眾的輿論壓力等。規(guī)則類協(xié)議具有的軟性約束力是一種依賴締約主體自覺(jué)性的、不可控的約束機(jī)制， 在多方共贏的情況下可能行之有效， 一旦出現(xiàn)利益博弈或利益沖突時(shí)便可能失效， 埋下協(xié)議執(zhí)行不暢的隱患?；浉郯暮献鞅揪捅纫话銋^(qū)域合作難度更大， 如果規(guī)則類協(xié)議缺乏法律效力， 更加無(wú)法順利執(zhí)行， 無(wú)法充分發(fā)揮其在粵港澳合作中的獨(dú)特價(jià)值。因此， 為了保障規(guī)則類協(xié)議履行的有效性和有序性， 有必要將其納入法律框架內(nèi)， 賦予相應(yīng)的法律效力。

（二） 區(qū)際行政協(xié)議法律效力的應(yīng)然范圍

基于現(xiàn)實(shí)需求的考量， 需要賦予規(guī)則類協(xié)議相應(yīng)的法律效力， 但此種法律效力是否具有正當(dāng)性？ 可以約束哪些主體？ 仍需要從理論層面尋求確切依據(jù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)議對(duì)締約主體的拘束力源于政府的誠(chéng)實(shí)信用原則， 對(duì)公眾的規(guī)制力來(lái)源于立法程序或有利害關(guān)系的公眾同意。③還有觀點(diǎn)認(rèn)為協(xié)議對(duì)締約主體的拘束力來(lái)源于締約各方的自由同意、誠(chéng)實(shí)信用原則以及重復(fù)博弈的合作壓力， 對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生拘束力的依據(jù)在于公共利益和個(gè)人利益關(guān)系理論。④上述觀點(diǎn)均認(rèn)為協(xié)議對(duì)于締約行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人產(chǎn)生法律效力的來(lái)源應(yīng)當(dāng)是不同的， 這種思路值得借鑒。與之不同的是， 筆者認(rèn)為規(guī)則類協(xié)議作為行政契約， 具有契約與行政行為的雙重屬性， ⑤契約屬性強(qiáng)調(diào)協(xié)議是締約行政機(jī)關(guān)意思表示一致之結(jié)果， 行政行為屬性則突出協(xié)議以實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)為締約目的、創(chuàng)設(shè)行政法上權(quán)利義務(wù)的特征， 基于規(guī)則類協(xié)議的雙重屬性展開(kāi)分析， 更能完整地揭示其產(chǎn)生法律效力的理論依據(jù)。

1. 對(duì)締約行政機(jī)關(guān)具有拘束力

從契約屬性出發(fā)， 合同法上的誠(chéng)實(shí)信用原則要求締約行政機(jī)關(guān)受規(guī)則類協(xié)議約束。誠(chéng)實(shí)信用原則是合同法上的帝王條款， 起源于羅馬法中的誠(chéng)信契約， 要求債務(wù)人不僅要承擔(dān)契約規(guī)定的義務(wù)， 而且必須承擔(dān)誠(chéng)實(shí)、善意的補(bǔ)充義務(wù)， ①正因如此， 拉丁語(yǔ)中的誠(chéng)實(shí)信用（Bona fides） 直譯為“善意”。羅馬法上對(duì)于當(dāng)事人的誠(chéng)信要求， 在歐洲近現(xiàn)代法典編纂運(yùn)動(dòng)中得以繼承， 誠(chéng)實(shí)信用原則的適用范圍也由合同的履行擴(kuò)展到所有民事活動(dòng)中， ②目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家均以自己的方式將誠(chéng)實(shí)信用原則融入到了本國(guó)法律體系中。誠(chéng)實(shí)信用原則的含義歷來(lái)是學(xué)者們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)， 相關(guān)學(xué)說(shuō)不勝枚舉， 博采眾家之言， 可將誠(chéng)實(shí)信用原則的內(nèi)涵歸納為真誠(chéng)善意、恪守信用、公平合理。誠(chéng)實(shí)信用原則在合同領(lǐng)域， 為當(dāng)事人提出了先合同義務(wù)、合同義務(wù)、后合同義務(wù)、附隨義務(wù)等一系列要求， 而契約必守是其中最基本的一項(xiàng)要求， 即契約主體必須嚴(yán)格遵守并積極兌現(xiàn)契約中所作的承諾?；谡\(chéng)實(shí)信用原則， 締約主體負(fù)有遵守契約之義務(wù)， 那么契約自然對(duì)締約主體具有效力。規(guī)則類協(xié)議是粵港澳政府為實(shí)現(xiàn)行政合作， 在意思表示一致的基礎(chǔ)上自愿訂立的契約， 在誠(chéng)實(shí)信用原則的要求下， 作為締約主體的行政機(jī)關(guān)有義務(wù)遵守協(xié)議所約定的內(nèi)容， 規(guī)則類協(xié)議理應(yīng)對(duì)締約行政機(jī)關(guān)具有效力。

從行政行為屬性出發(fā)， 行政法上的誠(chéng)實(shí)信用原則要求締約行政機(jī)關(guān)受規(guī)則類協(xié)議的約束。長(zhǎng)期以來(lái)， 以?shī)W托·邁耶為代表的一眾學(xué)者主張嚴(yán)格區(qū)分公法與私法， 拒絕私法原則在公法領(lǐng)域內(nèi)的擴(kuò)張， 誠(chéng)實(shí)信用原則的適用并未突破私法的疆域。但自20 世紀(jì)以來(lái)， 隨著國(guó)家職能從“干預(yù)行政” 向“給付行政” 的轉(zhuǎn)變， 誠(chéng)實(shí)信用原則已推至公法領(lǐng)域， 成為行政法的一項(xiàng)基本原則。③誠(chéng)實(shí)信用原則在行政法領(lǐng)域內(nèi)的適用， 回應(yīng)了社會(huì)公眾對(duì)于政府道德性和倫理性的期待， 對(duì)于行政行為的要求在合法、合理的基礎(chǔ)上又提出了真誠(chéng)、守信、善意等要求。該原則在我國(guó)也早已得到承認(rèn)， 2004 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》， 將誠(chéng)信作為全面推進(jìn)依法行政的目標(biāo)，之后《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年） 》等文件也將誠(chéng)信作為建設(shè)法治政府的一項(xiàng)要求， 2016 年還專門出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》， 將堅(jiān)持守信踐諾作為行政行為的一項(xiàng)基本原則。從誠(chéng)實(shí)信用的歷史淵源、在法律中的基礎(chǔ)地位以及我國(guó)行政實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)看， 誠(chéng)實(shí)信用原則應(yīng)包括善意、誠(chéng)實(shí)、守信、信任四個(gè)方面的要求， 并適用于所有行政行為。④基于誠(chéng)實(shí)信用原則對(duì)于行政行為的“守信” 要求， 行政行為一旦作出， 非經(jīng)法定事由便不得隨意變更、撤銷或廢止， 其內(nèi)容必須得到遵守和實(shí)際履行， 這與行政行為的確定力、拘束力和執(zhí)行力不謀而合。當(dāng)然， 這種要求不僅限于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間， 也及于行政機(jī)關(guān)之間。簽署規(guī)則類協(xié)議是粵港澳政府作出的一項(xiàng)行政行為，在誠(chéng)實(shí)信用原則的約束下， 行政機(jī)關(guān)作出締結(jié)契約的行為后， 若無(wú)正當(dāng)理由便不得隨意否認(rèn)締約行為對(duì)其的拘束力， 必須遵守和履行協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容。

2. 對(duì)行政相對(duì)人具有規(guī)制力

從契約屬性出發(fā)， 合同相對(duì)性原則導(dǎo)致規(guī)則類協(xié)議難以對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生規(guī)制力。合同相對(duì)性原則是合同法領(lǐng)域的一項(xiàng)重要原則， 指的是契約中的權(quán)利義務(wù)僅由合同當(dāng)事人承擔(dān)， 而不及于合同以外的人。但隨著市場(chǎng)交易復(fù)雜性的增強(qiáng)， 合同相對(duì)性原則受到了沖擊， 也因此取得了一定突破， 出現(xiàn)了涉他性合同等涉及第三人的情形。雖然合同相對(duì)性的突破已成為共識(shí)， 但各國(guó)法律對(duì)此仍比較審慎， 當(dāng)前私法領(lǐng)域中合同相對(duì)性的突破是一種有限的突破， 主要限制在第三人利益保護(hù)方面， ①即合同相對(duì)性的突破不能損害第三人利益， 也不能要求第三人承擔(dān)合同責(zé)任或履行合同義務(wù)。規(guī)則類協(xié)議意在為締約行政機(jī)關(guān)建立一套共同遵守的制度和規(guī)則， 這些制度和規(guī)則往往服務(wù)于行政管理活動(dòng)， 不可避免地會(huì)限制行政相對(duì)人的利益、增設(shè)行政相對(duì)人的義務(wù)。不難發(fā)現(xiàn)，規(guī)則類協(xié)議中涉及行政相對(duì)人的內(nèi)容并不符合私法領(lǐng)域中合同相對(duì)性突破的情形， 從契約角度進(jìn)行論證， 無(wú)法為規(guī)則類協(xié)議約束行政相對(duì)人提供有力的解釋。規(guī)則類協(xié)議不能對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生規(guī)制力， 難以實(shí)現(xiàn)其建規(guī)立矩的預(yù)期功能， 還需要從規(guī)則類協(xié)議的行政行為屬性著手， 尋求其對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生規(guī)制力的理論支點(diǎn)。

從行政行為屬性出發(fā)， 出于對(duì)公共利益的維護(hù)， 規(guī)則類協(xié)議可以對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生規(guī)制力。“行政行為的目的在于實(shí)現(xiàn)一定的利益” ②， 從實(shí)然層面看， 行政行為實(shí)現(xiàn)的利益可能是公共利益，也可能是某一個(gè)體或者集團(tuán)的利益， 但是從應(yīng)然層面看， 行政行為追求的是實(shí)現(xiàn)公共利益， 增加公共利益的行政行為才是正當(dāng)?shù)?。訂立?guī)則類協(xié)議是粵港澳行政機(jī)關(guān)在區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念指導(dǎo)下，為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益而作出的行政行為， 換言之， 規(guī)則類協(xié)議所創(chuàng)設(shè)的規(guī)范性內(nèi)容都暗含著實(shí)現(xiàn)公共利益的基本邏輯， 是公共利益的集中體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)載體。公共利益與個(gè)人利益有時(shí)一致，有時(shí)又互相沖突。當(dāng)行政相對(duì)人的個(gè)人利益與規(guī)則類協(xié)議代表的公共利益一致時(shí)， 兩種利益是包含與轉(zhuǎn)化的關(guān)系， 行政相對(duì)人遵守協(xié)議既是在實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益， 也是在維護(hù)公共利益。而當(dāng)兩種利益沖突時(shí)， 個(gè)人利益需要向公共利益讓步， 即便不是出于自愿， 也要遵守代表公共利益的規(guī)則類協(xié)議。當(dāng)然， “政府以公共利益的名義行為時(shí)， 必須遵循嚴(yán)格的程序， 以程序的正當(dāng)性、合法性初步表征行政行為的正當(dāng)性、合法性” ③。在締結(jié)規(guī)則類協(xié)議的過(guò)程中， 應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的公眾參與程序來(lái)充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)， 以此獲得規(guī)則類協(xié)議規(guī)制行政相對(duì)人的正當(dāng)性。

（三） 賦予區(qū)際行政協(xié)議法律效力的路徑

當(dāng)前規(guī)則類協(xié)議的實(shí)踐先于立法一步而陷入了于法無(wú)據(jù)的尷尬境地， 既然規(guī)則類協(xié)議對(duì)締約行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人產(chǎn)生法律效力具有法理上的正當(dāng)性， 那么立法就應(yīng)該對(duì)此做出積極回應(yīng)。賦予規(guī)則類協(xié)議法律效力的方式可以分為直接與間接兩種， 直接方式是指立法上明確規(guī)定規(guī)則類協(xié)議具有法律效力， 間接方式則是指規(guī)則類協(xié)議簽署后， 由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律程序承認(rèn)其法律效力。結(jié)合實(shí)際情況， 對(duì)于粵港澳行政機(jī)關(guān)間簽訂的規(guī)則類協(xié)議， 短期內(nèi)適宜采取間接方式， 由全國(guó)人大常委會(huì)作出決定予以批準(zhǔn)， 未來(lái)在條件允許的情況下可以考慮采取直接方式， 授予行政機(jī)關(guān)締約權(quán)并賦予規(guī)則類協(xié)議法律淵源的地位。

1. 全國(guó)人大常委會(huì)作出決定予以批準(zhǔn)

由于“一國(guó)兩制三法域” 的特殊背景， 粵港澳行政機(jī)關(guān)間簽訂的規(guī)則類協(xié)議不可避免地會(huì)涉及內(nèi)地與港澳的管轄權(quán)劃分、法律適用等問(wèn)題， 這些問(wèn)題具有高度復(fù)雜性和敏感性， 應(yīng)通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)作出批準(zhǔn)決定的方式賦予其法律效力。作出決定是全國(guó)人大常委會(huì)行使職權(quán)的重要方式， 相較于立法而言， 決定在內(nèi)容和程序上都更加靈活， 多適用于突發(fā)性、暫時(shí)性、個(gè)別性的事項(xiàng)。以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)， 可將決定劃分為政治性決定、法律性決定和政策性決定， 其中內(nèi)容具有法律規(guī)范性質(zhì)的決定具備法律效力。①規(guī)則類協(xié)議針對(duì)粵港澳之間特定的行政合作事項(xiàng)而訂立， 具有個(gè)別性和緊迫性， 同時(shí)協(xié)議規(guī)定了各方的權(quán)利義務(wù)和需要遵守的規(guī)則， 內(nèi)容上具有法律規(guī)范的性質(zhì)，由全國(guó)人大常委會(huì)作出批準(zhǔn)決定以此賦予其法律效力， 在我國(guó)法律框架下是可行的， 也是相對(duì)合理的。需要特別指出， 這種法律效力不僅針對(duì)內(nèi)地政府， 對(duì)港澳政府同樣有效。依據(jù)《憲法》與《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《香港基本法》） 《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《澳門基本法》） 的規(guī)定， 全國(guó)人大常委會(huì)具有對(duì)《香港基本法》《澳門基本法》的解釋權(quán)和監(jiān)督《香港基本法》《澳門基本法》實(shí)施的職責(zé)， 其針對(duì)規(guī)則類協(xié)議作出批準(zhǔn)決定， 正是對(duì)協(xié)議是否符合“一國(guó)兩制” 原則和港澳基本法進(jìn)行監(jiān)督的表現(xiàn)， 這是一種重要的憲制性判斷， 具有最高法律效力。②全國(guó)人大常委會(huì)作出的批準(zhǔn)決定生效后， 港澳政府應(yīng)當(dāng)依照決定內(nèi)容， 提請(qǐng)當(dāng)?shù)亓⒎〞?huì)制定相關(guān)法例來(lái)保障協(xié)議得以落實(shí)。《“一地兩檢” 合作安排》的成功落地證明了該條路徑的可行性。協(xié)議簽署后， 全國(guó)人大常委會(huì)作出《關(guān)于批準(zhǔn)〈內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢” 的合作安排〉的決定》， 批準(zhǔn)了該協(xié)議并確認(rèn)協(xié)議符合憲法和《香港基本法》， 同時(shí)要求香港立法保障協(xié)議予以落實(shí)。隨后香港立法會(huì)依據(jù)該決定頒布了《廣深港高鐵（一地兩檢） 條例》， 通過(guò)這一系列操作， 《“一地兩檢”合作安排》間接地獲得了法律效力。

2. 授予行政機(jī)關(guān)締約權(quán)并賦予規(guī)則類協(xié)議法律淵源的地位

雖然短期內(nèi)可以通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)作出批準(zhǔn)決定的方式間接賦予規(guī)則類協(xié)議法律效力， 但這種“一事一批準(zhǔn)” 的方式并不能一勞永逸地解決規(guī)則類協(xié)議于法無(wú)據(jù)的問(wèn)題。隨著建設(shè)粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)， 可以預(yù)見(jiàn)各區(qū)域合作中規(guī)則類協(xié)議的數(shù)量將持續(xù)增長(zhǎng)， 基于效率方面的考量， 未來(lái)在條件成熟的情況下， 可以考慮授予行政機(jī)關(guān)締約權(quán)并賦予規(guī)則類協(xié)議法律淵源的地位。

首先， 在《憲法》中對(duì)地方政府的締約權(quán)作出原則性規(guī)定， 借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)， 制定我國(guó)的“協(xié)定條款”。美國(guó)憲法上的“協(xié)定條款” （compact clause） 規(guī)定“任何一州， 未經(jīng)國(guó)會(huì)同意……不得與它州或外國(guó)締結(jié)協(xié)定或聯(lián)盟”， 這實(shí)際上是在強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)權(quán)的同時(shí)事實(shí)上授予各州締結(jié)州際協(xié)定之權(quán)力。①“國(guó)會(huì)同意” 的范圍僅限于影響聯(lián)邦制“政治平衡” 的州際協(xié)定， 因此實(shí)踐中大量的州際協(xié)定并不需要征得國(guó)會(huì)同意。②州際協(xié)定相當(dāng)于在締結(jié)州的全部領(lǐng)土或部分領(lǐng)土上制定了統(tǒng)一法， ③直接對(duì)簽署協(xié)定的各州產(chǎn)生法律效力， 不再需要各州額外進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化?！皡f(xié)定條款” 賦予了美國(guó)各州相互締結(jié)協(xié)議的權(quán)力， 州際協(xié)定由此成為了美國(guó)區(qū)域法律治理的重要機(jī)制， 推動(dòng)了各州之間的廣泛合作。誠(chéng)然， 我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)與美國(guó)的聯(lián)邦制存在顯著差異， 歷史傳統(tǒng)和央地權(quán)力格局也明顯不同， 但兩國(guó)在跨區(qū)域行政合作過(guò)程中都面臨一些共性問(wèn)題， 辯證看待美國(guó)通過(guò)“協(xié)定條款” 確立州際協(xié)定法律地位的做法， 在立足國(guó)情的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理借鑒， 有助于紓解我國(guó)區(qū)域行政協(xié)議遭遇的合法性危機(jī)。具體而言， 我國(guó)《憲法》上的“協(xié)定條款” 可以表述為“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展需要， 有權(quán)簽訂政府間協(xié)議， 但不得侵犯中央權(quán)力或者其他區(qū)域的利益”， 這樣規(guī)定既授予了地方政府較大的締約權(quán)， 又劃定了地方政府間締結(jié)協(xié)議的紅線， 在地方尋求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與國(guó)家維持憲制結(jié)構(gòu)穩(wěn)定之間達(dá)到了較好的平衡。

其次， 在《地方組織法》中明確授予地方政府對(duì)于區(qū)域行政協(xié)議的締約權(quán)， 正式確立區(qū)域行政協(xié)議的合法性地位。2022 年新修改的《地方組織法》第80 條第1 款規(guī)定了“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略， 結(jié)合地方實(shí)際需要， 可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制， 加強(qiáng)區(qū)域合作”， 這是《地方組織法》對(duì)近年來(lái)一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的有效回應(yīng)。遺憾的是， “區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制” 這一表述具有高度概括性， 是否包括區(qū)域行政協(xié)議仍不甚明晰， 需要進(jìn)一步予以明確?？梢栽谠摋l規(guī)定基礎(chǔ)上新增一款， 列明最常見(jiàn)、最重要的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制， 其中包括締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議。對(duì)于香港和澳門政府來(lái)說(shuō)， 其依法享有的高度自治權(quán)便是其與內(nèi)地政府締結(jié)協(xié)議的法律基礎(chǔ)， 無(wú)需另行立法予以重申。

再次， 在《中華人民共和國(guó)立法法》中將規(guī)則類協(xié)議作為一種正式的法律淵源予以明確。在內(nèi)地法律淵源體系中， 規(guī)則類協(xié)議屬于地方層面的行政立法， 其法律效力應(yīng)低于憲法、法律、行政法規(guī)以及同級(jí)地方性法規(guī)， 高于締約機(jī)關(guān)所制定的地方政府規(guī)章或者行政規(guī)范性文件?！胺蓽Y源是一個(gè)實(shí)踐性很強(qiáng)的概念” ④， 還需要在行政訴訟法律規(guī)范中規(guī)定規(guī)則類協(xié)議的司法適用， 使之獲得作為司法依據(jù)的法律淵源地位。對(duì)于規(guī)則類協(xié)議在香港和澳門法律體系中的位階， 則應(yīng)尊重香港和澳門“一國(guó)兩制” 下的高度自治權(quán)， 在符合《香港基本法》《澳門基本法》的前提下， 由其根據(jù)各自的法律傳統(tǒng)、法律體系、法律觀念等因素自行確定。

最后， 可以由國(guó)務(wù)院制定條例， 對(duì)規(guī)則類協(xié)議的締結(jié)、生效、履行、爭(zhēng)議解決等事項(xiàng)進(jìn)行全面詳細(xì)的規(guī)定。關(guān)于簽訂主體， 規(guī)則類協(xié)議應(yīng)由縣級(jí)以上地方政府及其職能部門在法定權(quán)限范圍內(nèi)以自己的名義簽訂， 明確禁止其他行政主體簽署; 關(guān)于協(xié)議的內(nèi)容和形式， 應(yīng)對(duì)以下方面作出統(tǒng)一規(guī)范， 包括： 協(xié)議名稱、主體、目的、原則、合作內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)、機(jī)制安排、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決、附則（生效與終止、補(bǔ)充修改）、簽章及日期等; 關(guān)于簽訂程序， 規(guī)則類協(xié)議因涉及公共利益， 需要嚴(yán)格遵守磋商、共同起草、征求意見(jiàn)、共同確認(rèn)、正式簽署、備案、公告等程序?；诨浉郯恼g協(xié)議的特殊性， 上述規(guī)定均應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況， 對(duì)其作出例外性的單獨(dú)規(guī)定， 例如締約主體應(yīng)限定為省、市級(jí)政府及其職能部門， 協(xié)議內(nèi)容中應(yīng)對(duì)法律適用作出明確約定， 簽訂程序上應(yīng)包含對(duì)于協(xié)議是否符合“一國(guó)兩制” 原則和港澳基本法進(jìn)行審核的環(huán)節(jié)。

四、結(jié) 語(yǔ)

2021 年公布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中專門設(shè)置“深入實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略” 與“深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略” 兩章， 彰顯了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程中的引領(lǐng)帶動(dòng)作用?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要樣板， 對(duì)其建設(shè)過(guò)程中的法律問(wèn)題予以關(guān)注和研究， 既能以高水平法治護(hù)航粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展， 又能為其他區(qū)域的法治建設(shè)提供有益參考。區(qū)際行政協(xié)議在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了創(chuàng)新治理機(jī)制、破除規(guī)則藩籬、協(xié)調(diào)利益沖突的獨(dú)特價(jià)值， 對(duì)其性質(zhì)和效力展開(kāi)研究是十分必要的。本文以協(xié)議內(nèi)容能否直接執(zhí)行為標(biāo)準(zhǔn)， 建立了規(guī)則類協(xié)議與規(guī)劃類協(xié)議的二元分類體系， 較為全面地界定了粵港澳區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)。其中， 規(guī)則類協(xié)議屬于行政契約， 賦予其法律效力具有理論正當(dāng)性， 可以采取“兩步走” 的思路， 漸次推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)法治化與規(guī)范化。規(guī)劃類協(xié)議則屬于一種特殊的政策性文件， 不應(yīng)產(chǎn)生法律效力。將粵港澳區(qū)際行政協(xié)議納入法律框架內(nèi)， 離不開(kāi)理論的支撐， 關(guān)于其在締約主體、締約程序、締約內(nèi)容、履約機(jī)制、糾紛解決機(jī)制等方面的問(wèn)題， 仍需要學(xué)界予以持續(xù)關(guān)注和深入研究。

（責(zé)任編輯： 曹鎏）

基金項(xiàng)目： 2023 年度北京師范大學(xué)法學(xué)院學(xué)術(shù)型研究生專項(xiàng)科研基金課題“粵港澳大灣區(qū)區(qū)際行政協(xié)議的性質(zhì)及效力研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)： 2023LAW011）。