從內(nèi)控視角分析地方政府融資平臺如何加強(qiáng)財務(wù)管理

地方政府投融資平臺，是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司。地方政府融資平臺公司成立之初的主要目的就是通過融資平臺籌集資金支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解地方政府資金壓力，隨著債務(wù)規(guī)模逐步擴(kuò)大，且上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)對地方債務(wù)的嚴(yán)加管控，地方政府融資平臺面臨著較大的資金壓力，需要積極探索市場化轉(zhuǎn)型，其中財務(wù)內(nèi)控管理成為地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型需要關(guān)注的重點(diǎn)，其中資金保障、經(jīng)營性收入增加、財務(wù)風(fēng)險控制、資產(chǎn)質(zhì)量提升等問題都是核心要點(diǎn)。但從當(dāng)前地方政府融資平臺的財務(wù)內(nèi)控管理情況來看，由于內(nèi)控機(jī)制不完善、財務(wù)內(nèi)控流程不清晰等問題影響了整體財務(wù)內(nèi)控效率，所以地方政府融資平臺需要構(gòu)建高效財務(wù)內(nèi)控體系，強(qiáng)化財務(wù)管理基礎(chǔ)，全面提升財務(wù)管理水平，實(shí)現(xiàn)平臺公司可持續(xù)化發(fā)展。

地方政府融資平臺加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理的意義

隨著國家對融資平臺類公司的進(jìn)一步調(diào)控，剝離其政府性融資職能也逐漸落到實(shí)處，地方政府融資平臺需要積極探索新的經(jīng)營管理模式，改變過去傳統(tǒng)的融資職能為核心的發(fā)展模式。為進(jìn)一步推進(jìn)地方政府融資平臺的高質(zhì)量發(fā)展，地方政府融資平臺需要從多個方面發(fā)力，制定可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理對融資平臺的發(fā)展意義非常重大：一是地方政府融資平臺加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理能提升經(jīng)營管理水平。財務(wù)內(nèi)控管理作為融資平臺內(nèi)控管理的重要一環(huán)，通過構(gòu)建財務(wù)內(nèi)控管理體系能推動其他內(nèi)控工作的高效開展，建立一個完整高效的內(nèi)控體系，如預(yù)算內(nèi)控體系能提升其他部門對資金的重視和經(jīng)營管理工作的關(guān)注、資產(chǎn)管理能推動其他部門全力支持資產(chǎn)盤活工作；二是地方政府融資平臺加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理能降低財務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前融資平臺公司面臨較大的稅務(wù)風(fēng)險、資金風(fēng)險等，通過財務(wù)內(nèi)控管理能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險點(diǎn)，精準(zhǔn)制定財務(wù)內(nèi)控措施，將風(fēng)險降到最低；三是地方政府融資平臺加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理能提升平臺公司經(jīng)營管理利潤。地方政府融資平臺公司針對當(dāng)前經(jīng)營性收入和利潤較低的問題，制定管理策略，增加經(jīng)營收入，提升經(jīng)營利潤，實(shí)現(xiàn)平臺公司可持續(xù)發(fā)展。

地方政府融資平臺財務(wù)內(nèi)控管理難點(diǎn)分析

經(jīng)營性收入較少，收入質(zhì)量不高 近年來，各地方政府融資平臺盡管已完成一些業(yè)務(wù)上的創(chuàng)新，但多數(shù)投資項(xiàng)目仍以民生領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益類非營利性設(shè)施建設(shè)為主，仍存在經(jīng)營性收入較低、收入質(zhì)量不高等問題，主要表現(xiàn)在：一是長期以來地方政府融資平臺以融資職能為核心，通過融資支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)，形成的資產(chǎn)以公益性基礎(chǔ)設(shè)施為主，經(jīng)營性資產(chǎn)較少，難以形成穩(wěn)定的經(jīng)營性收入，導(dǎo)致地方政府收入結(jié)構(gòu)不理想；二是地方政府融資平臺的收入質(zhì)量不高，雖部分地方政府融資平臺賬面收入金額較高，但是很多收入都是政府補(bǔ)貼或形成的收入并未形成實(shí)質(zhì)性的現(xiàn)金流，很大一部分收入形成和地方政府的往來款，后期很難收回，如部分地方政府融資平臺承擔(dān)地方土地平整開發(fā)職能，每年度確認(rèn)較多的土地收入，但是形成的收入一直以往來款形式和地方政府掛賬，收入質(zhì)量并不是很高，還影響了融資平臺公司的現(xiàn)金流。

經(jīng)營性資金短缺，債務(wù)壓力較大 近些年來，地方政府融資平臺資金困境問題逐漸顯現(xiàn)，尤其是經(jīng)營性資金短缺問題，成為影響地方政府融資平臺健康發(fā)展的主要因素之一。其問題主要表現(xiàn)在：一是在過去很長一段時間內(nèi)，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提升和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等領(lǐng)域需要大量資金支持，地方政府融資平臺通過多渠道融資，為地方政府資金需求提供支持，導(dǎo)致地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模龐大。隨著債務(wù)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，且上級監(jiān)管機(jī)構(gòu)對這些債務(wù)認(rèn)定為平臺的經(jīng)營性債務(wù)，地方政府融資平臺需要不斷借新還舊來償還本金和利息，但是在當(dāng)前融資環(huán)境不理想的情況下，地方政府融資平臺面臨較大的經(jīng)營性資金短缺壓力；二是由于外部融資渠道逐步收窄且監(jiān)管力度的趨嚴(yán)，在經(jīng)營性現(xiàn)金流難以保障的情況下，地方政府融資平臺面臨的經(jīng)營性資金短缺問題越來越凸顯，且過去形成的債務(wù)需定期還本付息，如不能及時還本付息將對平臺公司信用評價和信譽(yù)帶來較大的影響，所以地方政府融資平臺的債務(wù)壓力與日俱增。

財務(wù)風(fēng)險難控制，內(nèi)控機(jī)制不完善 地方政府融資平臺公司是一類特殊的地方國有企業(yè)，在經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展中扮演重要角色，但是在發(fā)展的同時也面臨著較大的財務(wù)風(fēng)險：一是地方政府融資平臺投資項(xiàng)目較多，且很多投資項(xiàng)目都是上級布置的任務(wù)。針對這些投資，地方政府融資平臺的投資會存在較大的風(fēng)險，會存在前期調(diào)研不充分、中期投資管控不到位、后期投資分析不全面等系列問題，導(dǎo)致投資存在較大風(fēng)險，增加了國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險；二是地方政府融資平臺面臨較大的資金管理風(fēng)險。因?yàn)槠脚_公司財務(wù)內(nèi)控機(jī)制不夠完善，針對資金管理通常未建立完善的系統(tǒng)性的風(fēng)險防范機(jī)制，在資金獲取、資金預(yù)算、資金支付等方面都存在內(nèi)控管理漏洞，增加了資金管理風(fēng)險，如資金預(yù)算執(zhí)行不到位、資金預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性、資金預(yù)算未與績效考核聯(lián)動等風(fēng)險；三是地方政府融資平臺面臨較大的稅務(wù)風(fēng)險。由于融資平臺公司部分業(yè)務(wù)的特殊性導(dǎo)致其涉及稅種較多且金額較大，政府融資平臺通常存在對稅務(wù)政策把控不到位的風(fēng)險，隨著金稅四期上線及稅收政策收緊，上級稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)加大了對稅務(wù)事項(xiàng)風(fēng)險排查力度，往往會引發(fā)補(bǔ)稅、滯納金、罰款等系列風(fēng)險問題。

地方政府融資平臺加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理措施

提升收入質(zhì)量，增加經(jīng)營性收入 地方政府融資平臺擁有豐富的資源、政策支持以及在當(dāng)?shù)赜兄鴱V泛的市場影響力，地方政府融資平臺如何有效運(yùn)用這些資源來提升自身收入質(zhì)量，增加經(jīng)營性收入就變得尤為重要：一是地方政府融資平臺需要全面理清與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，地方政府要減少對平臺公司管理職能干預(yù)，支持地方政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，并對平臺公司市場化轉(zhuǎn)型提供政策支持，確保平臺公司能按照市場化管理職能開展工作，拓展市場化經(jīng)營性收入，如地方政府對平臺公司市場化轉(zhuǎn)型中的組織架構(gòu)優(yōu)化、薪酬體系設(shè)計(jì)、審批授權(quán)等事項(xiàng)進(jìn)行支持，能有效打通平臺公司經(jīng)營發(fā)展中的限制，對平臺公司經(jīng)營性收入增加有著非常重要的意義；二是地方政府融資平臺需要對自身積累的各項(xiàng)資源統(tǒng)籌考慮，尤其是下屬各個板塊資源需要整合和優(yōu)化，將下屬板塊規(guī)模較小、業(yè)務(wù)分散的業(yè)務(wù)進(jìn)行分類整合，發(fā)揮集中優(yōu)勢，凸顯核心競爭力，或者根據(jù)平臺不同的業(yè)務(wù)類型和功能定位進(jìn)行整合，減少業(yè)務(wù)覆蓋重疊度，增強(qiáng)平臺定位的準(zhǔn)確性，提高運(yùn)營效率，以全面提升平臺經(jīng)營性收入；三是地方政府融資平臺需要結(jié)合自身行業(yè)特點(diǎn)，不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)管理模式，提升自身的盈利能力，如充分運(yùn)用平臺公司在當(dāng)?shù)赜绊懥?，拓展投資業(yè)務(wù)板塊，通過開展金融、信息化、電子商務(wù)等新業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)盈利的多元化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收入的增加。

保障資金需求，降低債務(wù)壓力 針對當(dāng)前地方政府融資平臺公司遇到的資金壓力問題，管理層需要高度重視，通過多渠道融資方式來保障資金需求，降低債務(wù)壓力：一是地方政府融資平臺需要做好資金預(yù)算，統(tǒng)籌資金配置。

在當(dāng)前資金壓力緊張的情況下，地方政府融資平臺需要做好資金預(yù)算的全鏈條管理，從資金預(yù)算編制、資金預(yù)算執(zhí)行、資金預(yù)算分析、資金預(yù)算考核等方面實(shí)現(xiàn)全過程管理，確保資金預(yù)算的指引作用，運(yùn)用資金預(yù)算來做好資金的合理規(guī)劃，避免資金沉淀、閑置，也避免資金的短缺性問題對平臺公司經(jīng)營發(fā)展帶來的影響；二是地方政府融資平臺需要及時關(guān)注上級對債務(wù)的管理政策，結(jié)合最新的政策制定債務(wù)管理措施，尤其在當(dāng)前對隱性債務(wù)嚴(yán)加管控的大背景下，更需要做好存量債務(wù)的規(guī)劃，避免債務(wù)到期還本付息帶來的壓力，同時地方政府融資平臺也需要多渠道拓展融資，不局限于過去的銀行間接融資方式，通過發(fā)行債券、股權(quán)融資、引入戰(zhàn)略投資者等多種方式，以滿足公司的資金需求?；三是地方政府融資平臺需要針對資金的使用做出充分調(diào)研和規(guī)劃，確保資金用在刀刃上，避免資金投資效率低、資金被長期占用、資金難以收回等情況，如地方政府融資平臺針對各項(xiàng)投資事項(xiàng)需要做好充分的前期調(diào)研和分析，并經(jīng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行討論，做好未來收益測算，確保項(xiàng)目投資收益率和公司穩(wěn)定的現(xiàn)金流來源。

有效控制風(fēng)險，完善內(nèi)控機(jī)制 地方政府融資平臺要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，必須針對財務(wù)管理中的風(fēng)險進(jìn)行有效控制，完善財務(wù)內(nèi)控管理機(jī)制：一是地方政府融資平臺需要優(yōu)化財務(wù)內(nèi)控風(fēng)險機(jī)制，建立規(guī)范的財務(wù)內(nèi)控流程，確保每個財務(wù)管理環(huán)節(jié)都有專業(yè)的人員和相應(yīng)的制度執(zhí)行，如地方政府融資平臺運(yùn)用信息化技術(shù)手段對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行管理，建立完善的債務(wù)內(nèi)控機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管和風(fēng)險防范；二是地方政府融資平臺需要提高自身風(fēng)險評估能力。在評估過程中，應(yīng)充分考慮風(fēng)險因素，包括經(jīng)濟(jì)、政策、法律、信用等，科學(xué)評估項(xiàng)目的可行性和風(fēng)險性，制定風(fēng)險控制措施，降低財務(wù)管理風(fēng)險，如地方政府融資平臺針對投資建設(shè)的廠房，需要做好全面的分析調(diào)研，對項(xiàng)目建設(shè)周期、需要投入的資金、后期盈利模式、投資收益率等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行測算，確保投資項(xiàng)目可行性，并按照內(nèi)部決策程序做好投資決策，降低投資管理風(fēng)險；三是地方政府融資平臺需要建立完善的風(fēng)險管理制度，主動追蹤財務(wù)內(nèi)控風(fēng)險，及時進(jìn)行計(jì)劃和決策修正，定期對風(fēng)險控制措施進(jìn)行評估和改進(jìn)，不斷提高風(fēng)險控制和防范能力，如融資平臺針對上級對債務(wù)風(fēng)險防控規(guī)定定期做好排查和梳理，確保每筆融資都符合監(jiān)管規(guī)定，降低后期債務(wù)管控風(fēng)險。

地方政府融資平臺在過去很長一段時間內(nèi)對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的推動作用，但隨著自身發(fā)展的同時也積累了較多財務(wù)問題，尤其在債務(wù)防范風(fēng)險方面更是地方政府融資平臺需要面對的難題，財務(wù)內(nèi)控管理變得尤為重要，所以地方政府融資平臺需要結(jié)合自身行業(yè)特性，構(gòu)建高效的財務(wù)內(nèi)控機(jī)制，針對財務(wù)內(nèi)控的債務(wù)風(fēng)險、經(jīng)營性收入低、資金壓力大等核心問題進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，通過加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)控管理，提升內(nèi)控管理水平，實(shí)現(xiàn)財務(wù)精細(xì)化管理。

（作者單位：濟(jì)寧城鄉(xiāng)振興開發(fā)建設(shè)有限公司）