基于社會公正的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度分析與優(yōu)化

摘要： 無論黨的二十屆三中全會， 還是黨的十八大、十九大、二十大， 都將“社會公平正義”作為保障和改善民生的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此， 社會公正既是社會政策制定應(yīng)遵循的基本原則， 也是社會安全運(yùn)行的必要條件， 其理念基礎(chǔ)是自由、平等、合作。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度作為一項(xiàng)重要社會政策， 既有與社會公正相適應(yīng)的一面， 體現(xiàn)了自由、平等、合作的理念， 但也存在一定的偏差， 表現(xiàn)為自由度偏高、平等性偏弱、合作度偏低。因此應(yīng)遵循社會公正基本準(zhǔn)則， 進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度： 遵循“自由”的理念建立自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的參保制度， 保障居民的基本權(quán)利；遵循“平等”的理念實(shí)施基于“共享的機(jī)會平等”的無差別普惠制養(yǎng)老金和基于“有差別的機(jī)會平等”的梯度普惠制養(yǎng)老金， 保障居民的基本生活；遵循“合作”的理念取消個人賬戶繼承制， 實(shí)現(xiàn)短壽者與長壽者之間的互濟(jì)。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；社會公正；自由；平等；合作

中圖分類號： C979 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A文章編號： 16721217 （2025） 01000108

收稿日期： 20241104

基金項(xiàng)目： 山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究重點(diǎn)項(xiàng)目（20BJJJ03）： 山東省居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價與提升對策研究。

作者簡介： 公維才（1969）， 男， 山東沂水人， 聊城大學(xué)商學(xué)院教授， 法學(xué)博士。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引， 以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)， ……， 為中國式現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動力和制度保障”；“健全社會保障體系。完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度， ……， 逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金。”黨的十八大以來， 歷次黨的代表大會都將“社會公平正義”作為保障和改善民生的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)——“著力保障和改善民生， 促進(jìn)社會公平正義”;“在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義”;“著力維護(hù)和促進(jìn)社會公平正義， 著力促進(jìn)全體人民共同富裕， 堅決防止兩極分化”。以社會公平正義為準(zhǔn)則， “通過對社會成員基本權(quán)利和基本尊嚴(yán)的保證， 通過必要的社會調(diào)劑， 社會各個階層之間的隔閡能夠得以最大限度的消除， 至少是緩解， 進(jìn)而可以減少社會潛在的動蕩因素?！眳侵颐瘢?《社會公正論》， 濟(jì)南： 山東人民出版社， 2012年， 第2頁。

一、社會公正的理念依據(jù)

公平、正義與公正之間有著內(nèi)在聯(lián)系。公平是對人際間利益關(guān)系和非利益關(guān)系的度量、描述和評價， 其一般要求是相同的情況同等對待， 不同的情況差別對待。正義是在一定社會制度環(huán)境中， 對權(quán)利和義務(wù)、資源和利益在社會群體間、社會成員間的適當(dāng)安排和合理分配。公正就是按照正義原則和公平觀念做事， 平等地對待社會成員。史瑞杰： 《公平、正義、公正及其關(guān)系辨析》， 《紅旗文稿》 2013年第22期。簡言之， 社會公正， 就是給予每個人他（她）所應(yīng)得。既然是所“應(yīng)得”， 就意味著， 如果社會成員應(yīng)該得到的而沒有得到， 或者不應(yīng)該得到的反而得到了， 都不能稱為社會公正。同樣， 由于個體的差異， 絕對的平均主義也是不公正的。

作為一種觀念和準(zhǔn)則， 社會公正與人類文明史相伴隨。在現(xiàn)代社會， 社會公正的主要依據(jù)有兩類， 即理念依據(jù)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)， 前者主要包括自由、平等與合作理念， 后者主要包括現(xiàn)代化進(jìn)程和市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)。在此主要就前者作說明。

（一）自由的理念

自由是人的重要特性之一，“人的類特性恰恰就是自由的自覺的活動”《馬克思恩格斯全集》第42卷， 北京： 人民出版社， 1979年， 第96頁。。“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利”［法］孟德斯鳩： 《論法的精神》（上冊）， 張雁深譯， 北京： 商務(wù)印書館， 1961年， 第154頁。；它包含著以個體人獨(dú)立自主地進(jìn)行選擇、尊重個體人本身合理的差異、以理性為重要準(zhǔn)則等重要內(nèi)容。社會發(fā)展的基本宗旨在于使每個人獲得自由和全面的發(fā)展；同樣， 自由對于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及形成公正、合理、有活力的社會局面， 都具有十分重要的推動作用。當(dāng)然， 由于資源的有限性， 自由是有限度的， 一個人的自由至少不應(yīng)妨礙他人的自由， 極端的、不加任何限制的自由必然會對社會產(chǎn)生弊端。作為取消了階級對立的社會主義社會， “將是這樣一個聯(lián)合體， 在那里， 每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京： 人民出版社， 2012年， 第422頁。。

（二）平等的理念

平等是指“社會成員應(yīng)當(dāng)擁有相同的基本權(quán)利， 社會成員的基本尊嚴(yán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭灰曂实谋Ｗo(hù)， 社會成員在融入社會生活以及尋求自身發(fā)展時應(yīng)當(dāng)?shù)玫綗o差別的基本平臺”。⑦吳忠民： 《社會公正論》， 濟(jì)南： 山東人民出版社， 2012年， 第348頁， 第5頁。與自由相比， 平等相對是理想化的， 也需要支付更高的社會成本。它既可以為自由提供有效保障， 也有助于激發(fā)社會活力， 更有助于社會的安全運(yùn)行。平等理念首先肯定了人的基本貢獻(xiàn)和種屬尊嚴(yán)， “一切人， 或至少是一個國家的一切公民， 或一個社會的一切成員， 都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會地位?！薄恶R克思恩格斯選集》第3卷， 北京： 人民出版社， 2012年， 第480頁。

根據(jù)平等的時序， 平等可分為機(jī)會平等、過程平等、結(jié)果平等， 其中機(jī)會平等是前提， 其可分為“共享的機(jī)會平等”和“有差別的機(jī)會平等”， 前者是指每個社會成員應(yīng)當(dāng)具有大致相同的發(fā)展機(jī)會， 而后者則是指由于社會成員的差異， 應(yīng)有程度不同的差別。

平等與自由既相關(guān)又有別。缺乏自由的平等， 和沒有平等的自由， 都是不可想象的?！跋嘈抛杂?， 這是因?yàn)槲蚁嘈牌降?；我之所以設(shè)想一個人人自由， 并像兄弟一般相處的政治社會， 則是由于我設(shè)想了一個由人類平等的信條所統(tǒng)治著的社會?！保鄯ǎ萜ぐ枴だ蒸敚?《論平等》， 王允道譯， 北京： 商務(wù)印書館， 1988年， 第15頁。二者的區(qū)別在于“平等側(cè)重于對個體人種屬的肯定和保護(hù)， 而自由側(cè)重于對個體人所具有的個體差異的尊重和保護(hù)”⑦。

（三）合作的理念

合作是指個人與個人， 或者群體與群體之間為達(dá)到共同目的而進(jìn)行的彼此配合的方式。合作是人類社會的基本特征， 尤其在現(xiàn)代社會條件下， 個體離開了社會、合作幾乎寸步難行， 更談不上發(fā)展。之所以要合作， 是因?yàn)閭€體的力量極為渺小， 難以應(yīng)對自然災(zāi)害或社會風(fēng)險所帶來的困難。合作并非失去自我， 而是為了使自身更好地自由發(fā)展?！耙獙ふ页鲆环N結(jié)合的方式， 使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個結(jié)合者的人身和財富， 并且由于這一結(jié)合而使得每一個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是在服從其本人， 并且仍然像以往一樣地自由。”⑧⑧［法］盧梭： 《社會契約論》， 北京： 商務(wù)印書館， 2003年， 第19頁。因此， 個人或群體， 甚至國家只有進(jìn)行有效的合作， 才能更好地實(shí)現(xiàn)自身價值。

通過合作， 一方面可以對以個體為本位的自由和平等理念的可能性弊端進(jìn)行有效控制， 校正自由與平等對公共利益關(guān)注的不足；另一方面也可以防止因忽略個體， 完全以國家為本位所帶來的不利因素。

二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與社會公正的適應(yīng)性

2014年2月， 國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號， 下文指文件時簡稱《意見》， 指制度時簡稱居民養(yǎng)老保險制度）， 是對2009年《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號， 簡稱新農(nóng)保）和2011年《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕18號， 簡稱城居保）的整合。綜觀《意見》的主體內(nèi)容， 首先體現(xiàn)了自由、平等、合作的社會公正要求。

（一）《意見》體現(xiàn)了自由的理念

自由主要體現(xiàn)在居民參保意愿、繳費(fèi)檔次及繳費(fèi)方式等方面。

1.居民“自愿”參保。在參保范圍上， 《意見》規(guī)定“年滿16周歲（不含在校學(xué)生）， 非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民， 可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險?！睆男问缴?， 這與新農(nóng)保要求的“……農(nóng)村居民， 可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)?！?， 以及城居保規(guī)定的“……城鎮(zhèn)非從業(yè)居民， 可以在戶籍地自愿參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險”強(qiáng)調(diào)的“自愿”相比， 似乎缺少了“自愿”的明確規(guī)定， 但事實(shí)上， 《意見》才真正體現(xiàn)了“自愿”原則， 而其他兩者則帶有一定的“強(qiáng)制性”。因?yàn)樾罗r(nóng)保要求制度實(shí)施時， 年滿60周歲的老年人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金時， 其符合參保條件的子女“應(yīng)當(dāng)”參保繳費(fèi)， 將老年人的待遇領(lǐng)取與子女參保進(jìn)行了“捆綁”；城居保的養(yǎng)老金待遇的領(lǐng)取條件中， 對于制度實(shí)施時已滿60周歲的老年人， 要“引導(dǎo)”其子女按規(guī)定參保繳費(fèi)。顯然， 后二者無論是子女“應(yīng)當(dāng)”繳費(fèi)， 還是“引導(dǎo)”子女繳費(fèi)， 都帶有了一定約束性或啟發(fā)性， 并非真正“自愿”。

2.居民“自主”選擇繳費(fèi)檔次。無論新農(nóng)保、城居保， 還是居民養(yǎng)老保險制度， 其養(yǎng)老保險基金都由個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。在個人繳費(fèi)的檔次選擇上， 《意見》規(guī)定， 居民可在100～1000元、1500元、2000元等12個繳費(fèi)檔次中進(jìn)行選擇， 這與新農(nóng)保規(guī)定的100～500元五個繳費(fèi)檔次選擇、城居保規(guī)定的100～1000元十個繳費(fèi)檔次選擇相比， 只具有量的而非質(zhì)的差異。這種規(guī)定兼顧了城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異等不同收入者的實(shí)際繳費(fèi)能力， 使繳費(fèi)選擇具有了更大自由度， 也使制度更具可行性。

3.居民“靈活”繳費(fèi)。這體現(xiàn)在《意見》對“中人”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的領(lǐng)取條件要求上?！兑庖姟穼A(chǔ)養(yǎng)老金的領(lǐng)取人員根據(jù)制度實(shí)施時參保者的年齡分為三類： 老人、中人、新人， 其領(lǐng)取條件也各不相同。一是老人（60周歲及以上）不用繳費(fèi)， 可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金；二是中人（45～60周歲之間）“應(yīng)逐年繳費(fèi)， 也允許補(bǔ)繳， 累計繳費(fèi)不超過15年”；三是新人（45周歲以下）“應(yīng)按年繳費(fèi)， 累計繳費(fèi)不少于15年。”從中可見， 對于距領(lǐng)取年齡不足15年的“中人”， 《意見》提供了靈活的繳費(fèi)方式， 既可以逐年繳費(fèi)， 也可以補(bǔ)繳， 只要達(dá)到應(yīng)繳納的年限即可。這就為由各種因素導(dǎo)致的居民暫時的繳費(fèi)困難提供了緩沖， 體現(xiàn)了制度的靈活性。

（二）《意見》體現(xiàn)了平等的理念

如前述， 根據(jù)平等的時序， 平等可分為機(jī)會平等、過程平等、結(jié)果平等， 而機(jī)會平等又可分為“共享的機(jī)會平等”和“有差別的機(jī)會平等”?！兑庖姟肥紫润w現(xiàn)了機(jī)會平等， 進(jìn)而為過程平等、結(jié)果平等提供了基礎(chǔ)。

1.居民養(yǎng)老保險制度首先體現(xiàn)了“共享的機(jī)會平等”。一方面， 繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的多檔次設(shè)置為“共享的機(jī)會平等”提供了基礎(chǔ)條件。由于居民養(yǎng)老保險的參保者個體認(rèn)識有別， 經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同， 所以在繳費(fèi)意愿和繳費(fèi)能力上也存在實(shí)質(zhì)性差別。在這種情況下， 多檔次繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置就為部分選擇低檔繳費(fèi)者提供了參保機(jī)會， 保障了其在達(dá)到退休年齡時獲取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的權(quán)利。另一方面， 政府的財政支持成就了參保者的共享機(jī)會， 其一表現(xiàn)在中央政府對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付上， 所有的參保者在待遇領(lǐng)取時， 無論其所在區(qū)域， 都可以獲得由中央政府支付的全部或部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金；其二表現(xiàn)在地方政府對參保者個人繳費(fèi)的補(bǔ)貼上， 無論參保者選擇500元以下的低檔繳費(fèi)， 還是選擇500元以上的高檔繳費(fèi)， 都可以獲得政府不低于每人每年30元的個人賬戶補(bǔ)貼。這都體現(xiàn)了“共享的機(jī)會平等”。

2.居民養(yǎng)老保險制度也體現(xiàn)了“有差別的機(jī)會平等”。首先， “差別”體現(xiàn)在參保者的年齡上。制度實(shí)施時必然存在老人、 中人、 新人的差別， 為不同年齡的居民提供有差別的待遇領(lǐng)取機(jī)制， 如《意見》規(guī)定的“不用繳費(fèi)”、“累計繳費(fèi)不超過15年”、“累計繳費(fèi)不少于15年”， 本身就體現(xiàn)了“有差別的機(jī)會平等”。其次， 在集體補(bǔ)助上， 對于“有條件的村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)助”的規(guī)定， 強(qiáng)調(diào)了“有條件”， 避免了一刀切， 考慮到了城鄉(xiāng)區(qū)域差別實(shí)際， 有利于制度的推進(jìn)。最后， 在政府補(bǔ)貼上， 中央財政對中西部地區(qū)全額補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 而對東部地區(qū)補(bǔ)助50%， 也是基于東中西部經(jīng)濟(jì)條件差異的實(shí)際作出的現(xiàn)實(shí)選擇；在地方政府對參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼上， 對于選擇500元以下和500元以上繳費(fèi)檔次的不同參保者， 分別給予不低于30元和60元的繳費(fèi)補(bǔ)貼， 鼓勵多繳多得， 同樣體現(xiàn)了“有差別的機(jī)會平等”。

（三）《意見》體現(xiàn)了合作的理念

居民養(yǎng)老保險制度的合作主要體現(xiàn)在中央政府與地方政府的顯性合作， 以及居民養(yǎng)老保險參保者個人間的隱性合作上。

1.中央政府、地方政府承擔(dān)居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是顯性的合作。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的性質(zhì)是普惠制養(yǎng)老金， 無論是由中央政府單獨(dú)支付， 還是中央政府、地方政府共同承擔(dān)， 都表現(xiàn)為政府財政的轉(zhuǎn)移性支出， 取自于稅收。而轉(zhuǎn)移性支出“是指政府單方面把一部分收入所有權(quán)無償轉(zhuǎn)移出去而發(fā)生的支出”劉怡 編： 《財政學(xué)》， 北京： 北京大學(xué)出版社， 2016年， 第97頁。；稅收則是“國家為了實(shí)現(xiàn)其職能的需要， 憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無償?shù)厝〉秘斦杖氲闹匾侄位蛐问健保?其本質(zhì)是一種分配關(guān)系?！豆藏斦耪摗?編寫組： 《公共財政概論》， 北京： 高等教育出版社， 2024年， 第214頁。也就是說， 基礎(chǔ)養(yǎng)老金是通過國家向全社會范圍內(nèi)納稅主體所征得的稅收的一部分， 并在一定社會成員之間進(jìn)行的一種分配， 是全社會范圍內(nèi)的一種合作關(guān)系， 具有廣泛的合作性。

2.居民養(yǎng)老保險參保者的個人賬戶養(yǎng)老金的使用是隱性的合作。根據(jù)《意見》要求， “國家為每個參保人員建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶”， 個人繳費(fèi)、地方政府補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助及其他資助， 全部記入個人賬戶， 并且個人賬戶儲存額按照國家規(guī)定計息。這必然會使居民養(yǎng)老保險的個人賬戶形成一定的基金結(jié)余， 據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2023》的數(shù)據(jù)， 2022年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金收入5609.3億元， 基金支出4044.3億元， 累計結(jié)余12961.7億元。個人賬戶結(jié)余基金具有“儲備性”， 通過投資可以達(dá)成一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益， 實(shí)現(xiàn)個人賬戶基金在社會范圍內(nèi)的合作。

三、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與社會公正的偏差

事物都具有兩面性， 居民養(yǎng)老保險制度也是如此， 它既與社會公正相容， 同樣也存在一定的相斥。

（一）《意見》的自由度偏高

為維護(hù)社會公正， 理應(yīng)給予主體一定的自由， 但自由是有限度的。居民養(yǎng)老保險制度偏高的自由度主要表現(xiàn)在對政府及參保者的責(zé)任要求上彈性較大。

1.對地方政府的基金籌集和養(yǎng)老金待遇調(diào)整的責(zé)任要求較為模糊。根據(jù)《意見》， 在基金籌集上，“對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的， 適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額；對選擇500元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的， 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元， 具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由省（區(qū)、市）人民政府確定”。在養(yǎng)老金待遇調(diào)整上，“地方人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)；對長期繳費(fèi)的， 可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 提高和加發(fā)部分的資金由地方人民政府支出， 具體辦法由?。▍^(qū)、市）人民政府規(guī)定”等。這些規(guī)定對政府在繳費(fèi)補(bǔ)貼及養(yǎng)老保險待遇的調(diào)整上提供了很大彈性， 也為地方政府提供了一定的“自由”， 弱化了政府的責(zé)任約束。

2.對參保者繳費(fèi)檔次的多元選擇實(shí)際影響了制度保障效果。無論是《意見》起初規(guī)定的參保人最低繳費(fèi)檔次每人每年100元， 還是實(shí)施中將最低繳費(fèi)檔次提高到每人每年300元， 并且絕大多數(shù)參保者按最低檔次繳費(fèi)， 這就使個人賬戶積累有限。據(jù)研究， 假設(shè)一個45歲的個體按照每年200元繳費(fèi)， 加上地方財政補(bǔ)貼30元， 每年按照4%的投資收益計算， 15年后個人賬戶總收益為4789.6元， 每月來自個人賬戶的養(yǎng)老金待遇只有34.5元。齊傳鈞： 《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險全覆蓋的前景分析與改進(jìn)建議》， 《晉陽學(xué)刊》 2019年第4期。這意味著居民領(lǐng)取的養(yǎng)老金主要源于基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 弱化了整體制度的保障效果。

（二）《意見》的平等性偏弱

作為平等時序起點(diǎn)的機(jī)會平等， 是過程平等和結(jié)果平等的前提， 而《意見》的規(guī)定及其實(shí)施實(shí)際影響了結(jié)果的公正。

1.財政補(bǔ)貼逆向再分配易形成馬太效應(yīng)。根據(jù)《意見》， 居民養(yǎng)老保險實(shí)行個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、財政補(bǔ)貼的基金籌集模式， 并且采取多繳多補(bǔ)的逆向補(bǔ)貼激勵措施， “對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的， 適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額；對選擇500元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的， 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元?！边@種累進(jìn)財政補(bǔ)貼模式實(shí)質(zhì)是一種財政逆向再分配， 這就導(dǎo)致缺乏繳費(fèi)能力或選擇低檔繳費(fèi)的參保者獲取的財政補(bǔ)貼相對較少， 而對于本身收入水平較高、繳費(fèi)能力強(qiáng)的參保者， 獲取的財政補(bǔ)貼會更多， 形成了“窮者愈窮， 富者愈富”的馬太效應(yīng)。

2.居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇區(qū)域間發(fā)展不平衡。由于不同省份間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口年齡結(jié)構(gòu)和財政狀況存在差異， 導(dǎo)致各省份間基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平參差不齊。據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)， 居民養(yǎng)老保險制度實(shí)施之初（主要是新農(nóng)保）的2010 年只有上海、北京、天津的居民養(yǎng)老金待遇每月超過100 元， 待遇最高（上海399元）和最低（青海27元）省份的養(yǎng)老金待遇差值為 372 元；2015 年， 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度合并后， 全國居民養(yǎng)老金待遇大幅提升， 70%以上的省份基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇超過100元， 待遇最高（上海828元）和最低（黑龍江87元）省份的差距擴(kuò)大到 741 元；2022 年， 全部省份的居民養(yǎng)老金待遇均高于 100 元， 但省際養(yǎng)老金待遇差距高達(dá) 1419 元（上海最高1552元， 吉林最低133元）， 相比 2015 年幾乎翻了一倍?？v向比較， 每隔5年左右， 區(qū)域間養(yǎng)老金待遇差距就翻一番， 這遠(yuǎn)高于養(yǎng)老金待遇水平的提高速度。程杰、韓笑： 《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的籌資壓力與調(diào)整機(jī)制》， 《人文雜志》2024年第7期。

（三）《意見》的合作度偏低

判斷居民養(yǎng)老保險制度是否具有合作性， 其依據(jù)在于能否形成保險主體之間的互濟(jì)及互濟(jì)程度的高低。

1.東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金央地共擔(dān)模式降低了統(tǒng)籌層次， 弱化了保障能力。統(tǒng)籌層次的高低與保險的保障能力正相關(guān)， 即統(tǒng)籌層次越高， 保障能力越強(qiáng)。對于東部地區(qū)的參保者， 中央政府支付50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 地方政府承擔(dān)另外的50%， 這種基礎(chǔ)養(yǎng)老金央地共擔(dān)模式看似未降低全國統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 但必然給東部地區(qū)帶來政府補(bǔ)貼的壓力， 造成東中西部事實(shí)上的不平等， 進(jìn)而弱化了地方政府支持居民參保的積極性。這就導(dǎo)致本來可以通過全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)更高層次的合作被打了一定折扣， 降低了合作層次， 弱化了保障效果。

2.個人賬戶的獨(dú)立性割裂了參保者個體間的合作。按規(guī)定， “國家為每個參保人員建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶， 個人繳費(fèi)、地方人民政府對參保人的繳費(fèi)補(bǔ)貼、集體其他社會經(jīng)濟(jì)組織、公益慈善組織、個人對參保人的繳費(fèi)資助， 全部記入個人賬戶”；“參保人死亡， 個人賬戶資金可以依法繼承”。由此可見， 個人賬戶具有完全的個人性質(zhì)。這種制度設(shè)計改變了制度的“保險”屬性， 帶來了兩方面的副作用： 一方面， 使個人賬戶無法實(shí)現(xiàn)社會互濟(jì)， 使居民養(yǎng)老保險制度成為了政府和參保者兩個主體之間的關(guān)系， 缺少與其他參保人之間的互動；另一方面， 當(dāng)參保人的余命在退休后超過139個月， 其個人賬戶養(yǎng)老金不再有剩余時， 如果沒有高齡津貼， 高齡老人所得養(yǎng)老金僅為基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 增大了養(yǎng)老風(fēng)險， 降低了養(yǎng)老金替代率， 加劇了生活困難。

綜上， 居民養(yǎng)老保險制度與作為社會公正理念依據(jù)的自由、平等、合作方面的偏差， 以及制度的普惠制養(yǎng)老金的性質(zhì)， 導(dǎo)致其難以實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)， 而互助共濟(jì)是社會保障制度的本質(zhì)特征與最卓越的功能， 也是整個社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定基石。而現(xiàn)行居民養(yǎng)老保險制度個人賬戶的互助共濟(jì)性不足， 既有損制度公平， 也影響制度運(yùn)行效率， 不僅強(qiáng)化了利己主義傾向， 而且衍生出一系列難以發(fā)展的障礙。鄭功成： 《多層次社會保障體系建設(shè)： 現(xiàn)狀評估與政策思路》， 《社會保障評論》 2019年第1期。

四、以社會公正準(zhǔn)則完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度

面對居民養(yǎng)老保險制度存在的與社會公正的偏差， 按照約翰·羅爾斯的正義觀， 應(yīng)適用其第二個原則， “社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排， 使它們： ①在與正義的儲存原則一致的情況下， 適合于最少受惠者的最大利益；并且②依系于在機(jī)會公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放”。［美］約翰·羅爾斯： 《正義論》， 何懷宏等譯， 北京： 中國社會科學(xué)出版社， 1988年， 第302頁。

（一）遵循“自由”的理念建立自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的居民養(yǎng)老保險制度

1.自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的根據(jù)。一方面， 從理論上來說， “人的自由和依據(jù)他自己的意志來行動的自由， 是以他具有理性為基礎(chǔ)的， 理性能教導(dǎo)他了解他用以支配自己行動的法律， 并使他知道他對自己的自由意志聽從到什么程度?！保塾ⅲ萋蹇耍?《政府論》（下篇）， 葉啟芳等譯， 北京： 商務(wù)印書館， 1964年， 第39頁。在面對養(yǎng)老保險時， 居民支配自己行動的“法律”即養(yǎng)老保險制度， 根據(jù)其相關(guān)要求決策自己的行為也是“理性”的基本表現(xiàn)。另一方面， 從實(shí)踐來看， 按照《意見》規(guī)定， 居民自愿參加養(yǎng)老保險， 摒棄了新農(nóng)保中關(guān)于參保的“捆綁性”規(guī)定， 以及城居保中“引導(dǎo)”符合條件的子女參保的變相約束。這一優(yōu)化雖然是個體人獨(dú)立自主地進(jìn)行選擇， 尊重了人們的意愿， 體現(xiàn)了自由， 但由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放條件并未改變， 這就可能導(dǎo)致制度實(shí)施時60歲以下未參保者， 在達(dá)到退休年齡時將無法領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金， 對個體而言， 這自然是不理性的， 是與自由的原則相違背的。

2.自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的劃分。一方面， “新人”可自愿參保?！靶氯恕奔淳嗤诵菽挲g超過15年的， 可以自愿參保， 因?yàn)榘茨壳耙?guī)定， “新人”距離退休還有16～45年的時間跨度， 尤其是低齡勞動者， 其職業(yè)選擇存在多樣性， 就業(yè)區(qū)域存在不確定性， 甚至未來參加職工基本養(yǎng)老保險制度的可能性也較大， 因此“新人”可自愿參加居民養(yǎng)老保險， 也是尊重其意愿的“自由”的體現(xiàn)。另一方面， “中人”應(yīng)強(qiáng)制參保。與“新人”相比， “中人”的職業(yè)領(lǐng)域、區(qū)域范圍已相對較為穩(wěn)定， 融入職工基本養(yǎng)老保險的幾率也隨著年齡的增長不斷下降， 所以要求“中人”參保且繳夠規(guī)定年限， 是保障其達(dá)到退休年齡后獲取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基本條件， 也是保障其利益的重要措施， 更是自由所賦予的“理性”使然。

（二）遵循“平等”的理念實(shí)施普惠制養(yǎng)老金制度

正如前述， 機(jī)會平等可分為“共享的機(jī)會平等”和“有差別的機(jī)會平等”， 基于兩種不同的機(jī)會平等， 分別實(shí)施無差別普惠制養(yǎng)老金和梯度普惠制養(yǎng)老金， 既是機(jī)會平等的表現(xiàn)， 更是結(jié)果平等的重要保證。

1.基于“共享的機(jī)會平等”， 實(shí)行全國統(tǒng)籌， 建立由中央政府統(tǒng)一支付的無差別普惠制養(yǎng)老金。鑒于居民養(yǎng)老保險制度實(shí)為普惠制養(yǎng)老金而非社會保險， 所以對于未享受基本養(yǎng)老保障待遇的城鄉(xiāng)居民， 應(yīng)在其達(dá)到退休年齡后逐月發(fā)放無差別普惠制養(yǎng)老金， 且應(yīng)將其提高至當(dāng)年的國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)， 并且由中央政府財政統(tǒng)一支付。

之所以提高統(tǒng)籌層次、提高普惠制養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)， 這既是“平等”的內(nèi)在要求， 也是建立居民養(yǎng)老保險制度的出發(fā)點(diǎn)所在。因?yàn)槠降仁菍€體人基本種屬的肯定和保護(hù)， “作為人， 我們是平等的。……一個人， 在人性和個性上都不可能超過他人或低于他人。我們認(rèn)為， 人， （而不是物）所具有的尊嚴(yán)是沒有程度差別的?！保勖溃莅吕眨?《六大觀念》， 郗慶華譯， 北京： 三聯(lián)書店， 1998年， 第200頁。并且， 國家對基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低月標(biāo)準(zhǔn)， 分別于2014年、2018年、2020年、2022年調(diào)整為70元、88元、93元和98元， 但總體看居民養(yǎng)老保險待遇長期偏低的事實(shí)并未完全改變， 難以有效發(fā)揮“保基本”的功能。林閩鋼、曹思遠(yuǎn)： 《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度優(yōu)化研究》， 《行政管理改革》 2024年第3期。

在待遇調(diào)整的具體措施上， 雖然各地也在不斷調(diào)整， 但調(diào)整的隨意性較大， 科學(xué)性不足。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)， 應(yīng)建立普惠制養(yǎng)老金的指數(shù)化調(diào)整機(jī)制， 具體包括以下五種方式： 一是根據(jù)某一階段內(nèi)居民消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）或類似的其他價格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整；二是根據(jù)某一階段內(nèi)工資增長率進(jìn)行調(diào)整；三是根據(jù)CPI指數(shù)變化和工資增長率兩種指數(shù)綜合調(diào)整；四是根據(jù)CPI指數(shù)變化或工資增長率二者之間的高者進(jìn)行調(diào)整；五是將繳費(fèi)率、人口老齡化水平等因素納入考慮范圍， 根據(jù)綜合指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。趙巍?。?《歐盟： 養(yǎng)老金待遇調(diào)整大同小異》， 《中國社會保障》 2011年第8期。無論是按照什么機(jī)制調(diào)整， 既然是無差別普惠制養(yǎng)老金， 其待遇標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于當(dāng)年的國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)， 且應(yīng)全國統(tǒng)一。

2.基于“有差別的機(jī)會平等”， 由地方政府實(shí)施梯度普惠制養(yǎng)老金。由于中央政府已承擔(dān)了全部普惠制養(yǎng)老金， 這就為地方政府， 尤其是東部地區(qū)地方政府發(fā)揮職能提供了財政空間。不同省份、不同區(qū)域由于人口年齡結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有別， 居民可通過“有差別的機(jī)會平等”分享各地發(fā)展成果， 獲得基于地區(qū)和年齡差異的梯度普惠制養(yǎng)老金。

實(shí)施要點(diǎn)有二： 一是實(shí)施基于區(qū)域的梯度普惠制養(yǎng)老金， 使居民分享地區(qū)發(fā)展成果。這一方面體現(xiàn)在政府對個人賬戶的補(bǔ)助上， 如云南省規(guī)定個人繳費(fèi) 800 元以上的均補(bǔ)貼 100 元， 高于政策規(guī)定的60元標(biāo)準(zhǔn)；再如湖南省規(guī)定， 選擇 300 元和400 元繳費(fèi)檔次的， 每人每年均補(bǔ)貼 40 元， 也高于政策規(guī)定的個人繳費(fèi)500元以下補(bǔ)助30元的標(biāo)準(zhǔn)；魯全： 《居民養(yǎng)老保險： 參保主體、籌資與待遇水平》， 《社會保障評論》 2020年第1期。另一方面也體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放上， 如2022年， 上海、北京居民養(yǎng)老金的待遇分別為1552、1450元/人·月， 即便最低的吉林省也達(dá)到133元/人·月， 高于當(dāng)年國家規(guī)定的98元的最低標(biāo)準(zhǔn)。程杰、韓笑： 《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的籌資壓力與調(diào)整機(jī)制》， 《人文雜志》2024年第7期。二是實(shí)施基于年齡的梯度普惠制養(yǎng)老金， 實(shí)施高齡津貼， 尤其是對超過80歲以上的老年人給予高齡補(bǔ)貼。以后者為例， 山西省從2024年1月1日起， 為80周歲及以上高齡老年人發(fā)放高齡津貼， 以長治市潞州區(qū)為例， 80至89周歲老人每月高齡津貼70元， 90至99周歲老人每月150元， 100歲以上老人每月300元。高建華： 《山西80歲以上老年人可享高齡津貼》， 《山西日報》2024年9月19日。這都體現(xiàn)了“有差別的機(jī)會平等”， 符合社會公正的平等理念要求。

（三）遵循“合作”的理念取消個人賬戶繼承制

1.取消個人賬戶繼承， 有利于應(yīng)對長壽風(fēng)險。合作是社會保險的應(yīng)有之義， 但當(dāng)前的居民養(yǎng)老保險制度并不具備這一特性， 致使部分老年人面臨長壽風(fēng)險。按照目前的政策， 參保者個體即使實(shí)際壽命低于平均預(yù)期壽命， 也可能存在因個人賬戶支付完畢而導(dǎo)致的風(fēng)險， 因?yàn)槟壳?39個月（相當(dāng)于11.58年）的個人賬戶儲存額發(fā)放年限已低于平均預(yù)期壽命5年， 未來將面臨更大風(fēng)險。據(jù)《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》， 2015年我國人均預(yù)期壽命已實(shí)際達(dá)76.34歲， 2020年、2030年人均預(yù)期壽命將分別達(dá)到77.3歲、79.0歲；事實(shí)證明， 我國人均壽命2022年已達(dá)77.9歲， 《人均預(yù)期壽命已達(dá) 77.93 歲——我國主要健康指標(biāo)居中高收入國家前列》， https：//www.gov.cn/xinwen/2022－07/06/content_5699422.htm。人均健康預(yù)期壽命顯著提高。面對長壽風(fēng)險， 取消個人賬戶繼承制度， 對長壽者從整體的個人賬戶基金中予以補(bǔ)貼， 本身就是社會養(yǎng)老保險的應(yīng)有之義， 也是合作的重要體現(xiàn)。

2.對個人賬戶基金實(shí)行年金化改革。取消繼承后的個人賬戶， 其資金的歸屬有學(xué)者主張： 一是將全部資金及利息返還給參保者個人； 二是全部轉(zhuǎn)為剛開始試點(diǎn)的第三支柱， 即遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險， 允許繼續(xù)繳費(fèi)。齊傳鈞： 《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險全覆蓋的前景分析與改進(jìn)建議》， 《晉陽學(xué)刊》 2019年第4期。這兩種方式依然強(qiáng)化的是個人利己主義， 未能體現(xiàn)“合作”性， 因?yàn)槲覈木用耩B(yǎng)老保險個人賬戶更多強(qiáng)調(diào)其“個人產(chǎn)權(quán)屬性”， 是一種個人儲蓄計劃， 而沒有認(rèn)識到參保人的個人賬戶繳費(fèi)是對未來養(yǎng)老保障權(quán)益的一種“對價”。劉萬、庹國柱： 《基本養(yǎng)老金個人賬戶給付年金化問題研究》， 《經(jīng)濟(jì)評論》 2010年第4期。為此， 應(yīng)堅持精算平衡原則， 對居民養(yǎng)老保險制度個人賬戶進(jìn)行年金化改革， 所謂“年金保險是指被保險人生存期間， 保險人按合同約定的金額、方式、期限有規(guī)則并且定期向被保險人給付保險金的生存保險?！蓖鹾ＦG主編： 《保險學(xué)》， 北京： 機(jī)械工業(yè)出版社， 2010年， 第232頁。其基本功能就是有系統(tǒng)地償還資金，其目的是用以保障活得太長而沒有收入者之保險。其改革的方式， 可實(shí)施內(nèi)部年金化或商業(yè)年金化， 前者是指對居民養(yǎng)老保險進(jìn)行內(nèi)部年金化， 實(shí)現(xiàn)內(nèi)部平衡， 亦即短壽者個人賬戶基金不再允許繼承， 使個人賬戶資金在短壽者與長壽者之間進(jìn)行再分配， 以短壽者之剩余彌補(bǔ)長壽者之不足；后者是指在參保人達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡時用個人賬戶基金購買生存年金， 以實(shí)現(xiàn)短壽與長壽者之間的內(nèi)部平衡。鄧大松、劉昌平： 《受益年金化： 養(yǎng)老金給付的有效形式》， 《財經(jīng)科學(xué)》2002年第5期。從實(shí)際可操作性看， 本文更傾向于內(nèi)部年金化， 既實(shí)現(xiàn)內(nèi)部平衡， 又實(shí)現(xiàn)參保者的合作。

結(jié)語

在現(xiàn)代社會中，建立社會養(yǎng)老保險制度是有效化解社會成員養(yǎng)老風(fēng)險的主要方式。一項(xiàng)制度由無到有，由有到優(yōu)，必然經(jīng)歷不斷升級的過程。在此過程中，始終不變的應(yīng)是遵循社會公正準(zhǔn)則，因?yàn)檫@一準(zhǔn)則所體現(xiàn)的尊重人的個體自由和種屬平等是基本前提，同時強(qiáng)化成員間的合作既是人的種屬體現(xiàn)，也是社會保險所要求的權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的具體體現(xiàn)。具體到居民的養(yǎng)老保險制度而言，從1992年的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度縣級試點(diǎn)，到2003年、2009年探索和試點(diǎn)地方性新農(nóng)保和全面性新農(nóng)保，再到2014年形成全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，正是逐步體現(xiàn)自由、平等和合作理念的過程，體現(xiàn)了社會公正的基本準(zhǔn)則。然而這一制度與職工基本養(yǎng)老保險制度相比，無論在制度性質(zhì)，還是基金籌集、調(diào)整機(jī)制、養(yǎng)老金待遇上，都還有一定區(qū)別，尤其表現(xiàn)為制度的統(tǒng)籌層次有待提升，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇仍待提高。因此，黨的二十屆三中全會指出，完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金，以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉，正是制度完善的根本指導(dǎo)。為此，遵循社會公正準(zhǔn)則，進(jìn)一步優(yōu)化、完善制度非常必要：以“自由”為理念建立自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的參保制度；實(shí)施基于“共享的機(jī)會平等”的無差別普惠制養(yǎng)老金和基于“有差別的機(jī)會平等”的梯度普惠制養(yǎng)老金，保障參保者的基本生活；以“合作”為理念取消個人賬戶繼承制，實(shí)現(xiàn)短壽者與長壽者之間的合作。通過這些優(yōu)化，既可彰顯全會所提出的“全國統(tǒng)籌”要求，又可落實(shí)“提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金”要求，是促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉的具體表現(xiàn)。

Abstract： No matter the Third Plenary Session of the 20th Central Committee of the Communist Party of China， the 18th， 19th and 20th National Congress of the Communist Party of China， “social fairness and justice”is regarded as the basic starting point and foothold to ensure and improve people’s livelihood. Therefore， social justice is not only the basic principle that should be followed in the formulation of social policies， but also the necessary condition for the safe operation of society. Its conceptual basis is freedom， equality and cooperation. As an important social policy， the basic pension insurance system for urban and rural residents not only adapts to social justice， but also embodies the concept of freedom， equality and cooperation. However， there are also some deviations， which are manifested as high degree of freedom， weak equality and low degree of cooperation. Therefore， we should follow the concept of social justice and further improve the basic oldage insurance system for urban and rural residents： establish a voluntary and compulsory insurance system based on the concept of “freedom”to protect the basic rights of residents ; based on the concept of “equality”the undifferentiated GSP pension based on “shared opportunity equality” and the gradient GSP pension based on “differentiated opportunity equality” are implemented to ensure the basic life of residents. With the concept of“cooperation”， the personal account inheritance system is abolished to achieve mutual benefit between the shortlived and the longlived.

Key words： pension insurance for residents; social justice; freedom; equality; cooperation

［責(zé)任編輯如初］