糧食安全治理政策量化評價及優(yōu)化研究

摘要 利用文本挖掘工具和PMC指數(shù)模型，基于構建的政策質量評價指標體系，對我國5級政府的9項糧食安全治理政策文本進行了結構性的量化評價與分析。研究發(fā)現(xiàn)：我國糧食安全治理政策整體質量良好，評價等級均在合格之上，政策內部結構呈現(xiàn)出較好的一致性和均衡性，能夠基本滿足當前糧食安全治理的政策需求；當前糧食安全治理政策尚未達到理想狀態(tài)，仍存在操作性匱乏、受體范圍局狹、工具配置失衡、宣傳引導缺失等共性缺陷。研究成果致力于為我國糧食安全治理政策實踐、確保糧食安全之路行穩(wěn)致遠提供有價值的參鑒。

關鍵詞 糧食安全治理；PMC指數(shù)模型；政策評價；文本挖掘

中圖分類號 F 326.11" 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2025）04-0243-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.04.051

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Quantitative Evaluation and Optimization of Food Security Governance Policies—Based on PMC Index Model

LIU Ya nan

（Toruism and Management Department，Yangling Vocational amp; Technical College，Yangling， Shaanxi 712100）

Abstract Using text mining tools and the PMC index model， the paper provides a structured quantitative evaluation and analysis of nine food security governance policy texts from five levels of government in China based on the constructed policy quality evaluation index system.The study found that：the overall quality of China’s food security governance policies is good， with evaluation ratings above qualified， and the internal structure of the policies shows good consistency and balance， which can basically meet the current policy needs of food security governance;the current food security governance policy has not yet reached an ideal state， and still suffers from common shortcomings such as a lack of operationalization， a narrow range of recipients， an imbalance in the allocation of tools， and a lack of publicity and guidance.The results of this research are intended to provide valuable reference for the practice of food security governance policies in China and to ensure that the road to food security is stable and far reaching.

Key words Food security governance;PMC index model;Policy evaluation;Text mining

基金項目 陜西省教育科學“十四五”規(guī)劃2024年度課題（SGH24Y3377）；楊凌職業(yè)技術學院2024年人文社會類科研基金項目（SKYB-2424）。

作者簡介 劉亞男（1994—），女，陜西西安人，助教，碩士，從事政府治理與社會保障研究。

收稿日期 2024-06-02

糧食安全是“國之大者”，是關系國家自立自強和長治久安的全局性戰(zhàn)略問題，對于以新安全格局保障新發(fā)展格局、推進中國式現(xiàn)代化具有深遠意義。黨的二十大報告，明確指出要從實施種業(yè)振興行動等方面全方位夯實糧食安全根基，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，為中國的糧食安全工作擘畫了全新圖景。毫無疑問，立足中國國情、運用中國智慧生產出的糧食安全治理政策方案，無疑為推動新時代國家糧食安全工作做深做實、把牢糧食安全主動權提供了根本遵循和行動指南。然而，緊張的國際和國內形勢使當前中國糧食安全治理依然面臨高度不確定性和巨大壓力^［1］。在此情形下，為研究作為治理“壓艙石”的糧食安全治理政策的有效性及其還能否一如既往為糧食安全的平穩(wěn)發(fā)展提供高質量的輸出和支撐，就需要對糧食安全治理政策進行科學評價。

1 模型構建

PMC指數(shù)模型（policy modeling consistency index）亦稱政策一致性指數(shù)模型，最初是由Estrada 等^［2］基于“Omnia Mobilis（世間萬物相連相通）”假設提出，后被廣泛應用于科技、金融、民生服務等領域^［3］。PMC指數(shù)模型的構建涵蓋4個核心步驟：一是變量提取與指標設置；二是建立多投入產出表；三是測算PMC指數(shù)；四是繪制PMC曲面。

1.1 變量提取與指標設置

該研究以各級政府部門公開出臺的糧食安全治理政策為研究對象，主要通過2條途徑搜集糧食安全治理主題政策文本數(shù)據(jù)：一是以“糧食安全”為搜索關鍵詞在“北大法寶”和“法律之星”等國內權威性法律數(shù)據(jù)庫檢索主題政策文件；二是通過文獻調研的方式，依托專業(yè)性的網絡爬蟲工具從中央和各地政府部門官網、媒體報道以及學術文獻獲取政策文本資料。形成涵蓋256條記錄的原始數(shù)據(jù)庫。在此基礎上，剔除文本重復、內容缺失、主題不符、失效以及形式為函、批復、公告等政策，最終篩選出195份符合標準的政策文本（包含國家級16份，省級77份，市級81份，縣鎮(zhèn)級21份，總字數(shù)130余萬字）。最后，借助ROSTCM.6文本挖掘工具對上述收集到的政策文本數(shù)據(jù)進行預處理。利用Net Draw工具構建網絡語義網絡矩陣，繪制出糧食安全治理政策的社會網絡知識圖譜（圖1）。圖1中的每個節(jié)點代表關鍵詞，節(jié)點連線數(shù)越多，表明節(jié)點的度數(shù)中心性越強，關鍵詞越重要。由圖1可知：從核心主題上看，糧食、安全、儲糧等關鍵詞出現(xiàn)頻率較高，表明政策文本內容緊密貼合糧食安全治理主題；從關注內容看，涉及“生產、儲備、流通、應急、監(jiān)管等環(huán)節(jié)活動；從主體對象上看，涵蓋政府部門、企業(yè)和農民等群體；從要素上看，涉及財政、技術、制度等層面。上述文本挖掘的結果可為下一步PMC指數(shù)變量的設定提供參考依據(jù)。

基于高頻詞和關鍵詞統(tǒng)計結果和糧食安全治理政策特征要義，同時參考國內外關于 PMC 指數(shù)模型修訂和糧食安全治理研究文獻，在確保變量識別和指標選取科學性與合理性前提下，最終構建出糧食安全治理政策的PMC評價指標體系。該評價體系包含政策性質（X 1）等9個一級指標和預測（X 1-1）等39個二級指標，二級變量的參數(shù)設置采用二進制，每個變量均被賦予相同權重。具體變量設置見表1^［4-14］。

1.2 建立多投入產出表

多投入產出表本質是用來儲存大量數(shù)據(jù)來測度特定變量的數(shù)據(jù)分析框架。基于前述搭設的評價體系，建立糧食安全治理政策的多投入產出表（表2），全方位對政策進行量化賦值。為盡可能地降低人為理解偏誤對評價結果的干擾，該研究采取雙人獨立賦值的方式對政策進行打分，再將打分結果進行比對，對其中異議項邀請第三人裁決，最終形成糧食安全治理政策的多投入產出表。

1.3 計算PMC指數(shù)

借鑒Estrada^［15］的研究， PMC指數(shù)的計算包含4個子步驟：①將糧食安全治理政策評價指標中的一級變量和二級變量填列進多投入產出表中；②根據(jù)式（1）和式（2），對照文本挖掘結果，對二級變量進行賦值；③根據(jù)式（3）依次計算一級變量；④根據(jù)式（4）計算出每個糧食安全治理政策樣本的PMC指數(shù)。

X：N［0，1］（1）

X={PR：［0-1］}（2）

X in j=1X ijT（X ij），i=1，2，…，9（3）

其中：i表示一級變量;j表示二級變量。

PMC=X 15 j=1X 1j5X 23 j=1X 2j3X 35 j=1X 3j5

X 45 j=1X 4j5X 54 j=1X 5j4X 63 j=1X 6j3

X 75 j=1X 7j5X 84 j=1X 8j4X 95 j=1X 9j5（4）

參照 Estrada提出的政策評價等級劃分標準，進行如下判定：PMC指數(shù)得分在0～3.9，表示政策為低一致性政策，評級為不及格；得分在4.0～5.9，表示政策為可接受的一致性政策，評級為及格；得分在6.0～7.9，表示政策是為較好的一致性政策，評級為良好；得分為8.0～9.0，表示政策為完美的一致性政策，評級為優(yōu)秀。

1.4 繪制PMC曲面圖

為了直觀呈現(xiàn)各項糧食安全治理政策的優(yōu)劣，該研究對PMC指數(shù)結果進行可視化處理，繪制了PMC曲面圖，以此多維度展示出所評估政策的質量。基于一級變量的數(shù)量為9個，因此該研究構建的曲面圖是一個33的對稱的立體矩陣，矩陣形式如式（5）所示：

PMC=X 1X 2X 3

X 4X 5X 6

X 7X 8X 9（5）

2 實證分析及結果

2.1 評價樣本選取

基于PMC模型，根據(jù)該領域政策不同階段和不同類型的特點，綜合考慮政策來源、主題相關性、時效性以及可比性，該研究從195份糧食安全治理政策中抽取9項代表性和權威性較高的政策作為政策量化評價樣本（包含國家級政策2項，省級政策2項，市級政策3項，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政策各1項）。樣本具體信息見表3。

2.2 計算PMC指數(shù)和繪制曲面圖

按照評價體系，借助建立的多投入產出表對9項糧食安全治理政策進行賦值，再根據(jù)公式（3）和（4）計算出各自的PMC指數(shù)，并判定出政策等級，得出政策排名，相應結果見表4。在此基礎上，將每項糧食安全治理政策的一級指標結果導入式（5），運用繪圖工具繪制出PMC曲面圖（圖2）。

2.3 結果分析

2.3.1 整體評價。

據(jù)表4結果可知，從總體得分看，9項糧食安全治理政策的PMC指數(shù)排序從高至低依次為P 1gt;P 3gt;P 7gt;P 6gt;P 2gt;P 5gt;P 4gt;P 8gt;P 9，PMC指數(shù)最高值為8.55，最低值為5.70。從等級看，1項達到優(yōu)秀，6項達到良好，2項為合格。所有政策的PMC整體均值為7.13，等級為良好。表明相關部門在政策制定時候考慮較為全面，糧食安全治理政策具有一定合理性和科學性，能夠適應糧食安全治理工作的實際，為具體的糧食安全治理實踐提供有效的指導，基本滿足后者的需求。

從一級變量均值結果看，X 1（政策性質）的均值為0.62，政策在監(jiān)管和建議方面發(fā)揮出了應有的作用，但在預測、描述以及引導方面相對薄弱，還有提升的空間；X 2（政策時效）的均值為0.93，具有長期時效的政策占據(jù)了相當大的比重，能夠在一定程度上確保政策效用釋放的穩(wěn)定性和持續(xù)性，但也有部分政策僅為臨時舉措，服務于短期治理目標；X 3（政策領域）的均值為0.80，反映出糧食安全是一項系統(tǒng)性治理工程，涉及領域較為廣泛，與經濟、技術、環(huán)境、文化等領域均保持了密切的關聯(lián)性；X 4（政策重點）的均值為0.93，絕大部分政策的重點把握相對較為精準和全面，基本囊括了糧食安全治理的主要環(huán)節(jié)和過程，但也有少部分政策在糧食流通保障和糧食應急體系建設方面關注不足；X 5（政策評價）的均值為0.58，政策能夠做到設計規(guī)范科學，目標設置明確，但還需要進一步充實支持手段，完善實施細則和法律法規(guī)依據(jù)，增強規(guī)約的完整性和可操作性，以免影響政策執(zhí)行實效；X 6（政策工具）的均值為0.89，政策工具覆蓋較為立體全面，但以供給型和環(huán)境型為主，部分政策缺乏需求型工具的運用，對支持主體開展糧食安全治理的拉動效應有待強化；X 7（政策受眾）的均值為0.76，政策的作用對象較為廣泛，基本兼顧到了主要利益相關群體，但少部分政策仍將主要注意力放在對政府和企業(yè)這2個核心主體的約束和刺激上，對涉糧科研單位、第三方組織以及糧農個體的調動和引導相對忽視；X 8（政策功能）的均值為0.75，絕大部分政策能夠滿足權責明確和制度建設的功能需求，但部分政策在規(guī)范引導和統(tǒng)籌協(xié)調功能的實現(xiàn)上尚未達標；X 9（政策保障）的均值為0.87，政策保障內容較為全面，尤其是在資金投入、政策供給以及過程監(jiān)控上都做出了約定，但部分政策在強化組織領導以及宣傳引導方面還有提升的空間。

2.3.2 分項評價。

從各項政策評價結果（表4）和曲面圖來看（圖2），P 1政策的PMC指數(shù)得分為8.55，等級為優(yōu)秀，所有一級指標變量得分均在0.75以上，曲面平滑，政策要素全面，成熟度高，呈現(xiàn)出近乎理想的結構一致性。政策文本同時兼具了預測、描述、監(jiān)管、建議和引導性質，立足長效目標，在政治、經濟、文化、環(huán)境、技術領域均有所關涉，政策重點周詳，基本囊括了與糧食安全密切相關的糧食生產、儲備、流通、監(jiān)管以及應急等核心環(huán)節(jié)。但還需在政策受眾上進行適當擴展，并提升相關舉措的可操作性，建議政策后續(xù)優(yōu)化路徑為：X 7→X 5。

P 2政策的PMC指數(shù)得分為7.25，等級為良好。政策P 2在X 2、X 4和X 6一級指標上滿分，表明政策P 2注重長期效用的發(fā)揮，并強調綜合工具的組合式運用，在政策設計上奉行全周期的理念，對糧食安全主要過程均給予了必要關注和約定。相比之下，其在X 1和X 5一級指標的得分相對較低，反映出政策在確保目標明確和實現(xiàn)舉措翔實方面還有較大差距，同時，政策本身的預測和引導屬性也不夠充分。除上述外，政策在明確執(zhí)行主體權責關系（X 8）、增強受眾面（X 7）以及對作用的領域廣度（X 3）等方面還需稍加完善，建議優(yōu)化路徑為：X 5→X 1→X 8→X 3→X 7→X 9。

P 3政策的PMC指數(shù)得分為7.80，等級為良好。政策P 3在X 2、X 3、X 4、X 6、X 7、X 9一級指標上滿分，表明該政策作用領域廣泛，內容設置全面，注重政策工具的配套供給和受眾群體的深化擴展，能夠為糧食安全治理活動提供全方位的保障和持久性的指導。但該政策在糧食安全治理效果目標設置以及對應措施的操作化上（X 5）相對匱缺，同時對權責劃分、統(tǒng)籌聯(lián)動（X 8）和開展系統(tǒng)監(jiān)管（X 1）的價值估計不足，為此，建議優(yōu)化路徑為：X 8→X 5→X 1。

P 4政策的PMC指數(shù)得分為6.87，等級為良好。政策P 4在X 2、X 4、X 7、X 9一級指標上表現(xiàn)令人矚目，均高于對應指標的均值，反映出該政策在設計上注重對受眾群體的調動和引導，立足和兼顧長遠效益，能夠為糧食系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的安全治理給予充足的資源保障。但缺少預測、描述以及引導等性質（X 1）和制度建設（X 8）的功能，作用領域有限（X 3），設計的科學性和舉措的精細度均不足（X 5），忽視對服務外部和采購等需求型政策工具的施用（X 6），因此，建議優(yōu)化路徑為：X 5→X 1→X 6→X 8→X 3。

P 5政策的PMC指數(shù)得分為7.10，等級為良好。政策P 5在X 2和X 6一級指標上取得滿分，政策表現(xiàn)出對長遠效用的追求，并呈現(xiàn)出多種工具綜合使用的特點。但在X 1、X 3、X 4、X 9的分值均低于對應指標的均值，政策預測和描述的屬性體現(xiàn)不足，作用領域覆蓋不全，缺少對糧食應急安全內容的相關規(guī)定，僅聚焦于通過財政支持、組織領導和考核監(jiān)督等措施來激勵政策落實，對政策宣傳引導的激勵價值認識不足。此外，在舉措具化（X 5）、受眾吸納（X 7）以及制度建設功能發(fā)揮（X 8）等方面尚需進一步完善，建議優(yōu)化路徑為：X 1→X 3→X 5→X 8→X 4→X 7→X 9。

P 6政策的PMC指數(shù)得分為7.30，等級為良好。政策P 6在X 2、X 4、X 6、X 9一級指標上的表現(xiàn)較為出色，注重糧食安全系統(tǒng)要素的長期發(fā)展和整體化治理，強調多工具的聯(lián)合作用，并建立了全面化的保障體系支撐糧食安全治理活動的順暢開展。但在X 3、X 5、X 7、X 8和X 1指標的表現(xiàn)不盡如人意，政策作用領域不夠廣泛、缺乏對體制外群體的關照和輻射，未將農戶的發(fā)展意愿和權責分配納入政策考量范圍內，相關治理舉措設置不夠精細，政策統(tǒng)籌協(xié)調功能和預測描述監(jiān)督性質尚不具備，因此，建議優(yōu)化路徑為：X 1→X 7→X 5→X 8→X 3。

P 7政策的PMC指數(shù)得分為7.77，等級為良好。政策P 7在X 1、X 2、X 3、X 4一級指標上取得滿分，曲面較為平滑，表明該政策是一種長期性和綜合化方案，糧食安全治理內容完整和豐富，在預測、描述、監(jiān)管、建議和引導方面發(fā)揮了充分作用，并能夠對多個領域施加影響。但政策訂立的舉措略顯宏觀（X 5），忽視需求型工具的應用（X 6）和宣傳引導的價值（X 9），對科研類受眾的吸納缺乏（X 7），沒有對權責關系進行必要的理順（X 8），為此，建議優(yōu)化路徑為：X 6 →X 5→X 8→X 6→X 9。

P 8政策的PMC指數(shù)得分為5.80，等級為合格。政策P 8在X 2和X 6一級指標上獲得滿分，反映出政策偏重長期目標，能夠運用多樣化的政策工具對糧食安全活動施加干預。但在X 1和X 5指標的得分較低，表明政策本身的預測、描述和引導等核心屬性缺失，政策目標設定不夠明確，提供的支持條件不夠充分，相關舉措的實施價值較低。除此之外，政策在牽涉領域上還不全面（X 3），在政策要點上忽視對糧食流通安全和應急安全的關注（X 4），對科研類和農戶等受眾覆蓋并未做到完全（X 7），規(guī)范引導的功能存在缺位現(xiàn)象（X 8），組織保障和政策宣貫方面尚待加強（X 9），建議優(yōu)化路徑為：X 5→X 1→X 3→X 4→X 7→X 9→X 8。

P 9政策的PMC指數(shù)得分最低，為5.70，等級為合格，曲面傾抖，政策總體質量不佳。政策僅在X 4這一項指標上獲得滿分，能夠保證對糧食安全涉及的核心治理內容均做出了約定。在X 2指標上得分最低，意味著政策是項偏重短期目標的階段性設計，可考慮與長期性政策建立聯(lián)系，做好銜接。除此之外，該項政策在性質（X 1）、領域（X 3）、評價（X 5）、工具（X 6）、受眾（X 7）、功能（X 8）、保障（X 9）等方面均存在不同程度的短缺之處，建議優(yōu)化路徑為：X 2→X 1→X 7→X 3→X 6→X 5→X 8→X 9。

3 結論與啟示

3.1 結論與討論

該研究在既往研究的基礎上，借助文本內容挖掘和PMC指數(shù)模型，創(chuàng)造性地構建了涵蓋9個一級變量和39個二級變量的糧食安全治理政策評價指標體系，并以此對篩選出的9份不同級別的糧食安全治理政策的質量進行了量化評估與實證分析，直觀展示出政策潛在優(yōu)劣，獲得如下基本結論：

其一，從整體評估結果上看，9項糧食安全治理政策樣本評估結果均為“合格”等級及以上，均值化的結果更是達到了良好的等次，既表明了糧食安全治理政策具有較好的內部一致性，更彰顯出糧食安全治理政策體系在總體設計結構上的科學性、規(guī)范性以及合理性，體現(xiàn)了政策設計者對中國農情和糧食安全形勢的精準把握，較好地順應了國家對糧食安全的時代需求，能夠對現(xiàn)實的糧食安全治理實踐起到一定指導作用，為各級政府落實糧食安全戰(zhàn)略，提升糧食安全治理整體效能貢獻了積極力量。其二，從局部評估結果來看，當前糧食安全治理政策體系仍然存在一些共性缺陷問題，未達到完美的結構狀態(tài)。表現(xiàn)在：①糧食安全治理政策內容操作意義略顯不足;②糧食安全治理政策的輻射受眾不充分;③糧食安全治理政策工具運用結構比例不均衡;④對政策宣傳引導價值的相對忽視。

3.2 政策啟示

上述研究結論為中國的糧食安全治理政策體系的持續(xù)完善提供了一定政策啟示。

3.2.1 平衡指導性與操作性的關系，增強政策實操性。設計者應當清醒地認識到，一項合格的政策方案應當是兼具指導性和操作性，而兩種性質并非此消彼長的替代關系，而是相輔相成的補充關系。面對目前兩者關系失衡、操作性式微的局面，設計者需要在維持糧食安全治理政策“以指導為主、操作為輔”這一既定準則框架不變的前提下，以落實為核心，致力于增強糧食安全治理政策的可操作性，借此夯實政策執(zhí)行力的基礎。

3.2.2 拓展政策受體范圍，打造新型政策共同體。糧食安全的公共性和復雜性決定了對其的治理并非單體性力量所能及的。為此，針對現(xiàn)有糧食安全治理政策中暴露出的受體不全的問題，作為倡導者的各級政府應當摒棄傳統(tǒng)“獨白式”的制策思維，在繼續(xù)堅持黨委領導和政府主導地位的同時，積極探索多元協(xié)同共治的政策模式，主動將糧農類社會組織和糧農這類體制外力量納入糧食安全治理政策體系當中，努力打造基于優(yōu)勢互補和價值共創(chuàng)為核心內容的新型政策共同體。

3.2.3 優(yōu)化政策工具組合配比，匯聚政策合力。糧食安全治理是項耗費性的系統(tǒng)工程，確保政策工具組合結構的適恰是提升資源使用效率，確保目標如期實現(xiàn)的核心要義。為此，各級政府應當圍繞結構優(yōu)化的立意，著力對現(xiàn)有糧食安全治理政策工具使用配比的失衡問題進行調整，在成本預算和可行性論證的基礎上，適當控制供給型和環(huán)境型工具的應用頻次，并提高需求型政策工具的使用比例，充分釋放需求型工具的拉動效應。

3.2.4 注重政策宣傳引導，助力政策快速擴散。在當前信息化的時代，糧食安全治理政策要想實現(xiàn)快速推廣和落地，被受體承認和接納，一個重要前置條件就是動用政策宣導手段來提高政策的傳播度和知曉度。因此，各級政策設計者應當充分認識并高度重視宣傳引導對糧食安全治理政策的重大意義，精準掌握政策宣傳引導背后的信息傳播規(guī)律，深入挖掘和充分發(fā)揮政策宣傳引導蘊藏的組織動員、凝聚共識和勸誡促動等價值功能。

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