《北京市檔案館接收檔案工作規(guī)范》主要修訂內(nèi)容及實(shí)施思路

檔案接收是國(guó)家綜合檔案館的基本職能之一，也是檔案資源建設(shè)的重要途徑。2004年，《北京市檔案館接收檔案的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）由中共北京市委辦公廳、北京市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)，該文件實(shí)施20年來(lái)對(duì)于保障首都檔案接收工作制度化、規(guī)范化，齊全完整保存國(guó)家珍貴的歷史記錄發(fā)揮了重要作用。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和檔案管理數(shù)字化需求的日益增長(zhǎng)，及時(shí)修訂檔案接收工作規(guī)范顯得尤為重要。2023年，北京市檔案館以實(shí)施《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）為契機(jī)，結(jié)合現(xiàn)階段檔案接收工作的新變化和新要求，對(duì)《規(guī)定》進(jìn)行了修訂。2024年1月，《北京市檔案館接收檔案工作規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》）由中共北京市委辦公廳、北京市政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)，并于同月正式施行?！兑?guī)范》明確了檔案部門和移交單位的工作職責(zé)，對(duì)檔案接收范圍、移交時(shí)限、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和移交程序提出了具體要求，對(duì)于提高檔案接收工作的效率和質(zhì)量、確保檔案的完整性和安全性，以及更加科學(xué)有序地開(kāi)展檔案接收工作提供了有力的依據(jù)和指引。

一、主要修訂內(nèi)容

在修訂過(guò)程中，北京市檔案館按照“銜接配套、需求優(yōu)先、條理分明”的原則，以《檔案法》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范為基本遵循，力爭(zhēng)做到科學(xué)、準(zhǔn)確；通過(guò)查找背景依據(jù)、核對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、推敲文字表述、嚴(yán)格審查，保證《規(guī)范》有據(jù)可依、覆蓋全面、條理清晰、用語(yǔ)準(zhǔn)確。同時(shí)，北京市檔案館堅(jiān)持拓寬思路、博采眾長(zhǎng)，加強(qiáng)與檔案主管部門間的合作協(xié)商，面向行業(yè)專家、移交單位等各方征集意見(jiàn)，不斷提升《規(guī)范》的專業(yè)性和可操作性。

《規(guī)范》在2004年《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，新增7條，刪除5條，共涉及64處修改?！兑?guī)范》共4章24條，核心是第二章“接收檔案的范圍和期限”及第三章“接收檔案的質(zhì)量要求和程序”，分別包含9條25款和7條16款。《規(guī)范》對(duì)檔案接收范圍、載體類型、整理標(biāo)準(zhǔn)、安全保密等方面作了調(diào)整與完善，以適應(yīng)轉(zhuǎn)型期的工作機(jī)制，滿足新階段檔案接收工作需求。主要條款的調(diào)整和變化如下所述。

（一）修改文件名稱

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》相關(guān)規(guī)定，“規(guī)定”屬于黨內(nèi)法規(guī)，且按照新階段立法工作要求，一個(gè)單項(xiàng)的檔案業(yè)務(wù)層面的工作以法規(guī)性的名稱命名欠妥。因此，綜合名詞解釋、國(guó)家法律規(guī)定及檔案工作范疇等方面，將文件名稱由“規(guī)定”改為“規(guī)范”更為合理、貼切。

（二）調(diào)整正文部分

1.第一章“總則”。該章主要明確了檔案接收工作的目標(biāo)、定義及原則，規(guī)范了機(jī)構(gòu)名稱，明晰了各方職責(zé)，為順利開(kāi)展檔案接收工作提供指導(dǎo)和依據(jù)。

（1）規(guī)范機(jī)構(gòu)名稱。按照檔案工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，依據(jù)《檔案法》的表述，在《規(guī)范》全文中將“檔案行政管理部門”統(tǒng)一修改為“檔案主管部門”。

（2）明確機(jī)構(gòu)職責(zé)。在該章第三條、第四條中明確北京市檔案主管部門和北京市檔案館在檔案接收工作中的任務(wù)與分工，特別強(qiáng)調(diào)了北京市檔案館承擔(dān)接收市屬單位在履職中形成的各種形式檔案的具體職能。為突出北京市檔案館的接收職責(zé)，避免產(chǎn)生對(duì)其全部職責(zé)定性的歧義，刪除了《規(guī)定》中關(guān)于“北京市檔案館是本市形成的黨和國(guó)家重要檔案的永久保管基地與愛(ài)國(guó)主義教育基地，以及面向社會(huì)提供檔案信息服務(wù)的中心”的表述。

2.第二章“接收檔案的范圍和期限”。依照《檔案法》及國(guó)家檔案局9號(hào)令《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》的要求，檔案館必須依法確定檔案接收范圍，以保障法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行?！兑?guī)范》通過(guò)明確檔案接收范圍，規(guī)范檔案移交行為，有助于豐富國(guó)家檔案資源，確保檔案的全面性、完整性和系統(tǒng)性。一般情況下，列入移交檔案名冊(cè)的市屬單位，自其檔案形成之日起滿20年向檔案館移交；電子檔案則按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定的期限移交。

（1）接收范圍。《規(guī)范》新增第5條和第12條第7款，主要明確“市屬單位直接形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有永久保存價(jià)值的檔案，主要是指反映各單位組織沿革和主要職能活動(dòng)，反映本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科研創(chuàng)新、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，以及反映本市社會(huì)歷史面貌、文化習(xí)俗、生態(tài)環(huán)境等各方面的檔案”和專業(yè)檔案均為接收進(jìn)館范圍。第6條明確列出了檔案館接收市屬單位檔案的范圍，共涉及17類，包括四套班子、各民主黨派、市屬國(guó)有企業(yè)、“兩重”檔案、著名人物等形成的檔案資料。此外，第10條規(guī)定，凡列入移交檔案名冊(cè)的市屬單位還應(yīng)當(dāng)“將本單位公開(kāi)出版和內(nèi)部編印的各種報(bào)刊、史志、大事記、年鑒、專題材料匯編等反映本單位職能工作情況和歷史的各種資料”一并向北京市檔案館移交。這些條款更加明晰了檔案館“收什么”，移交單位“交什么”，從源頭上保證檔案的齊全完整，使檔案“應(yīng)歸盡歸、應(yīng)收盡收”得到有效落實(shí)。

（2）接收檔案載體?！兑?guī)范》增加了傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化副本和電子檔案的接收規(guī)定。近年來(lái)，根據(jù)國(guó)家檔案局相繼出臺(tái)的系列規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，北京市檔案局于2021年先后印發(fā)《北京市檔案數(shù)字化副本移交與接收辦法》《北京市電子檔案移交與接收辦法》《北京市電子檔案元數(shù)據(jù)方案》等文件，進(jìn)一步完善了北京市檔案數(shù)字資源管理制度規(guī)范體系建設(shè)，為電子檔案及數(shù)字化副本的移交和接收提供了規(guī)范與依據(jù)。

3.第三章“接收檔案的質(zhì)量要求和程序”。檔案作為原始記錄憑證，其質(zhì)量不可忽視。在長(zhǎng)期的接收工作中發(fā)現(xiàn)，個(gè)別檔案形成單位在檔案移交時(shí)存在內(nèi)容缺失、載體單一、目錄漏項(xiàng)等諸多問(wèn)題。為此，加強(qiáng)檔案資源質(zhì)量管控，建立進(jìn)館檔案質(zhì)量控制機(jī)制至關(guān)重要?！兑?guī)范》細(xì)化了歸檔、移交與接收等業(yè)務(wù)流程的要求，以確保檔案資源齊全完整、整理規(guī)范和按時(shí)移交。

（1）通過(guò)規(guī)范檔案接收與移交管理，對(duì)每個(gè)業(yè)務(wù)流程均作出規(guī)定，同時(shí)強(qiáng)調(diào)各單位的歸檔責(zé)任和移交責(zé)任，明確提出檔案移交國(guó)家綜合檔案館的義務(wù)、期限。各單位要建立健全歸檔制度，進(jìn)一步修訂完善檔案移交工作流程，確保本單位在履行職責(zé)過(guò)程中形成的各門類檔案應(yīng)歸盡歸，明確各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和操作流程，確保檔案接收工作的有序進(jìn)行。

（2）重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)檔案移交應(yīng)滿足“收集齊全、整理規(guī)范”的要求。北京市檔案館要對(duì)應(yīng)移交檔案進(jìn)行檔案價(jià)值鑒定和質(zhì)量檢查，嚴(yán)格開(kāi)展檔案進(jìn)館前的質(zhì)量驗(yàn)收；嚴(yán)把檔案分類、排列、編目等質(zhì)量關(guān)，規(guī)范編制全宗介紹和解密劃控等，將檔案質(zhì)量問(wèn)題解決在進(jìn)館之前。

（3）細(xì)化文書類、照片類、實(shí)物類等不同歸檔材料的整理要求，梳理和明確整理工作參照?qǐng)?zhí)行的主要規(guī)章與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《全宗指南編制規(guī)范》《錄音錄像檔案管理規(guī)范》《國(guó)家檔案館檔案開(kāi)放辦法》等，為移交單位提供工作指南。

（4）新增條款要求“涉及國(guó)家秘密、工作秘密檔案移交的方式方法和具體手段，應(yīng)符合國(guó)家有關(guān)保密規(guī)定”，特別強(qiáng)調(diào)要確保檔案實(shí)體安全、信息安全，更好地保護(hù)國(guó)家和社會(huì)的利益。移交單位負(fù)責(zé)將檔案實(shí)體安全地送至北京市檔案館。關(guān)于電子檔案的移交，具備條件的單位，電子檔案應(yīng)通過(guò)在線方式移交；不具備條件的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)符合安全管理要求的存儲(chǔ)介質(zhì)移交。移交前，應(yīng)當(dāng)采用技術(shù)手段先對(duì)加密的電子檔案解密。

4.第四章“附則”。《規(guī)范》規(guī)定了對(duì)檔案收集、移交等工作予以獎(jiǎng)勵(lì)、追責(zé)的情形，文件的解釋權(quán)和施行時(shí)間。此外，根據(jù)現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)不再允許層層配套發(fā)文的要求，《規(guī)范》刪除了《規(guī)定》中區(qū)級(jí)檔案部門可參照本規(guī)定，依法制定本區(qū)檔案館接收檔案的內(nèi)容。

（三）刪除附件部分

《規(guī)范》刪除了《規(guī)定》中的附件《北京市檔案館接收檔案單位名冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《名冊(cè)》）。因在實(shí)際工作中會(huì)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革變化進(jìn)行移交單位范圍的補(bǔ)充或修改，為保證以兩辦名義發(fā)文的嚴(yán)肅性和長(zhǎng)期執(zhí)行力，《名冊(cè)》將另行發(fā)布。

二、實(shí)施思路

盡管《規(guī)范》力求結(jié)構(gòu)合理，內(nèi)容緊扣需求、力求突破，但在具體工作中仍面臨著傳統(tǒng)載體檔案以“卷”或“件”整理方式并存、電子檔案離線接收與在線接收并存、電子數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、對(duì)規(guī)范執(zhí)行不到位等諸多問(wèn)題。對(duì)此，建議采取如下措施。

第一，持續(xù)深化工作方案輔助《規(guī)范》有效實(shí)施。一是試點(diǎn)先行，查漏補(bǔ)缺。確定試點(diǎn)單位，積累經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題，為在全市鋪開(kāi)打下基礎(chǔ)。二是建立信息化背景下的前端質(zhì)量控制機(jī)制。加強(qiáng)檔案資源質(zhì)量管控，積極做好市屬單位檔案目錄提前審核反饋模塊建設(shè)，通過(guò)技術(shù)手段在系統(tǒng)中嵌入前端控制功能。目前已完成目錄提前審核系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)工作，實(shí)現(xiàn)了目錄在線上傳、接收、審核、格式篩選、質(zhì)量檢測(cè)過(guò)濾等功能。三是探索人工智能輔助技術(shù)的應(yīng)用。通過(guò)人工智能技術(shù)設(shè)定歸檔范圍和保管期限表等檢查條件，以實(shí)現(xiàn)工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。四是及時(shí)更新、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。受機(jī)構(gòu)改革等因素變化的影響，北京市檔案館接收名冊(cè)需要根據(jù)實(shí)際情況不定期地動(dòng)態(tài)調(diào)整并下發(fā)執(zhí)行。五是成立“政策上門”專班。采取政策宣傳和上門服務(wù)相結(jié)合，一對(duì)一地上門宣講，幫助移交單位更好地理解工作要求和職責(zé)定位；針對(duì)性開(kāi)展培訓(xùn)，在實(shí)際操作方面適時(shí)組織檔案移交工作培訓(xùn)班。

第二，密切關(guān)注實(shí)際工作中數(shù)字化轉(zhuǎn)型的進(jìn)展。近年來(lái)，在《北京市“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的要求和實(shí)際工作推動(dòng)下，部分單位正在積極籌建數(shù)字檔案室，但關(guān)于電子檔案移交工作，仍有諸多技術(shù)性問(wèn)題亟待解決。從整體來(lái)看，盡管北京市檔案數(shù)字化轉(zhuǎn)型的框架結(jié)構(gòu)正在逐步形成，但整體基礎(chǔ)底座還不牢固，電子文件形成、辦理、歸檔和電子檔案收集、利用、移交的全流程業(yè)務(wù)路徑還未搭建完成。數(shù)字檔案室的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各單位需要做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)用系統(tǒng)開(kāi)發(fā)、數(shù)字資源管理、服務(wù)功能拓展、信息技術(shù)更新?lián)Q代等多方面的考量和準(zhǔn)備。因此，在最終形成大批量成熟的電子檔案，實(shí)現(xiàn)進(jìn)館電子檔案來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的工作目標(biāo)之前，北京市檔案館需要在密切關(guān)注各單位數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)展的基礎(chǔ)上，靈活遵循和執(zhí)行《規(guī)范》的相關(guān)內(nèi)容。

第三，局館聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)各單位實(shí)際執(zhí)行情況。法規(guī)制度的生命力在于實(shí)施與執(zhí)行，北京市檔案館要以《規(guī)范》出臺(tái)為契機(jī)，進(jìn)一步把貫徹落實(shí)《檔案法》和配套實(shí)施條例引向深入。而在實(shí)際工作中，不難發(fā)現(xiàn)，仍然存在文件下發(fā)后，各單位并沒(méi)能真正地執(zhí)行起來(lái)的情況。面對(duì)這一困境，局館工作融合勢(shì)在必行，建議局館構(gòu)建并完善全面性工作協(xié)同推進(jìn)、階段性工作專班運(yùn)作、專項(xiàng)性工作牽頭落實(shí)等工作機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)檔案局、檔案館密切協(xié)作。檔案局要根據(jù)《檔案法》和《檔案行政處罰程序規(guī)定》的要求，對(duì)檔案移交接收中的違法違規(guī)行為進(jìn)行細(xì)化，配合相應(yīng)的懲罰措施，形成可操作的制度文件，照章執(zhí)行相關(guān)獎(jiǎng)懲條例。

第四，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，全方位夯實(shí)檔案資源根基。列入移交檔案名冊(cè)的各移交單位是檔案形成的主體，其對(duì)檔案移交工作的重視程度直接影響著檔案資源的高質(zhì)量發(fā)展。作為檔案前端的移交單位要明確工作方向，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立有效的工作機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，積極承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)與義務(wù)。綜合檔案館也要堅(jiān)持以質(zhì)量為核心的管控機(jī)制，確定標(biāo)準(zhǔn)、動(dòng)態(tài)指導(dǎo)、解決問(wèn)題、及時(shí)驗(yàn)收，和移交單位形成良性互動(dòng)機(jī)制，共同為首都檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

檔案資源是檔案事業(yè)的基礎(chǔ)。開(kāi)展檔案接收工作規(guī)范性文件修訂有助于從源頭豐富檔案資源的類型和形式，優(yōu)化檔案資源結(jié)構(gòu)，提高檔案資源的質(zhì)量和今后館藏檔案的可利用性、可研究性。此次《規(guī)范》修訂，既推動(dòng)了北京市檔案館構(gòu)建起系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、可操作性強(qiáng)的檔案法規(guī)體系；又體現(xiàn)了檔案立法的有效性和及時(shí)性，引導(dǎo)首都檔案工作進(jìn)一步走向依法治理，確保檔案工作與時(shí)俱進(jìn)，滿足社會(huì)發(fā)展的需求。

作者單位：北京市檔案館