廣西地質災害防治新機制的探索與實踐

鄭娟爾，余振國

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》確定了“提高地質災害防治能力，加快建立地質災害調查評價體系、監(jiān)測預警體系、綜合治理體系、應急救援體系”的發(fā)展任務。地質災害防治新機制建設是提高地質災害防治能力，加快搬遷避讓和重點治理的關鍵。廣西自治區(qū)在這方面做了不少探索和實踐，一些做法和成功經驗值得各地借鑒。

1 廣西地質災害防治的主要做法

1.1 應急救援體系建設

廣西省主要在兩方面做了創(chuàng)新：一是加強應急隊伍建設。下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)關于加強我區(qū)應急隊伍建設的意見》，明確“地質災害多發(fā)縣(市)的國土資源管理部門要建立地質環(huán)境監(jiān)測站，建立完善自治區(qū)、市、縣三級由國土資源部門干部職工、地質環(huán)境監(jiān)測站技術人員、有關地質勘查機構人員和專家組成的地質災害應急隊伍……”。目前，浦北縣政府已批準成立縣級地質環(huán)境監(jiān)測站，許多縣也在報批過程中。基層地質環(huán)境工作人員不足，應急工作不到位等問題將逐步得到改善。二是開展防災避險場所建設。玉林市容縣從財政撥款180萬元，在全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地質災害易發(fā)區(qū)建設43個地質災害防災避險安置場所，建筑面積5580m2，大部分為磚瓦結構簡易房，可安置群眾1100多人，為重要隱患點或高危地質災害易發(fā)區(qū)群眾緊急災情避讓提供安全保障。

1.2 預警預報體系建設

廣西省出臺了《廣西國土資源系統(tǒng)地質災害氣象預警預報及響應工作方案》。這是全國首部國土資源系統(tǒng)的氣象地質災害預警預報應急響應的規(guī)范性文件，對國土資源系統(tǒng)地質災害應急響應工作提出了具體要求。

1.3 綜合治理新機制建設

地質災害治理和異地搬遷存在的問題主要是土地和資金問題。通過統(tǒng)籌資源，整合政策，廣西摸索出了一條地質災害防治新路子，其中，以梧州的做法最具有典型性，形成了行之有效的地質災害防治新模式——“梧州模式”。

2 梧州地質災害搬遷治理新機制——“梧州模式”解讀

2.1 “梧州模式”的內涵

“梧州模式”分城鄉(xiāng)兩部分。城市地質災害防治模式可概括為“政府主導，部門聯(lián)動，多元籌資，治搬結合，妥善安置，商業(yè)運作”。農村地質災害防治模式可概括為“政府主導，統(tǒng)籌政策，平衡資金，培育產業(yè)，依法依規(guī)”。

2.1.1 城市地質災害防治模式

1)政府主導。從2004年開始，梧州市將地質災害整治作為“一號工程”來抓[1]，專門成立了以市委書記、市長親自掛帥的地質災害整治領導小組，全面組織、指揮、協(xié)調和落實地質災害治理工作。尤其在拆遷問題上，堅持為政府為主體，杜絕任何以盈利為目的的公司或者其他社會機構介入。

2)部門聯(lián)動。地質災害綜合整治是一個系統(tǒng)工程，梧州市各部門的工作人員都投入了這項工作。地質災害綜合領導小組下設辦公室，工作成員由市人大、國土局，建規(guī)委、發(fā)改委、財政局、市政局等部門人員組成，下設技術組、資金組、施工組、搬遷組。同時，整治搬遷過程中還涉及教育、醫(yī)療、金融、電信等相關部門。

3)多元籌資。除爭取上級補助、市政府財政投入以外，梧州市通過爭取商業(yè)貸款，結合舊城改造、土地市場等方式，獲取治理資金。如對市第四中學后山滑坡體的治理，梧州市采取地質災害整治與土地開發(fā)利用相結合的方案，通過將90多m標高的山體降低到45m至50m標高，對邊坡進行支護，獲得可利用土地210畝，可供出讓土地面積約105畝，最終以6570萬元拍賣成交，實現(xiàn)收益3000多萬元。棉紡廠廠區(qū)曾因地質災害難以恢復生產，梧州市結合企業(yè)退城進郊和舊城改造擬定治理方案，將廠區(qū)約222畝土地拍賣出讓，最終以1.92億元成交?！叭龥_”地質災害綜合整治項目，采取整體搬遷方式，項目總投資17.72億元(基礎設施工程投資3.55億元)，其中亞洲開發(fā)銀行貸款1億元，建造貸款11.1億(含國家開發(fā)銀行貸款)，其余為自籌資金。綜合整治后，可獲規(guī)劃總用地850多畝，節(jié)約集約利用土地面積500多畝。另外，梧州市還根據國務院《地質災害防治條例》有關規(guī)定，按照“誰引發(fā)，誰治理，誰受益，誰治理，誰受益，誰治理”的整治原則，廣泛動員社會力量參與治理。對治理方案確定的210個急需整治的災害點，有50個災害點確定責任單位整治，有效緩解了資金壓力。

4)治搬結合。梧州市對地質災害隱患點采取治搬結合的方式。對治理成本低，治理效果好的項目實施工程治理，主要依據地災點的地形特點，采用修破，錨桿(索)格構、抗滑樁、樁板墻、擋土石墻和截(排)水渠等方式進行治理。對治理成本高，人口密度大，無法徹底消除地災隱患的項目，實行搬遷避讓。

5)妥善安置。為保障百姓權益，確保搬遷順利，梧州市一方面通過科學評估，以市場價格作參考進行房屋評估。另一方面，通過多種方式解決房源問題。對經濟條件較好的居民，可自行購買商品房，也可購買政府統(tǒng)一團購的安置小區(qū)、經濟適用房；對經濟條件較差的居民，一方面提供二手房信息供其選擇可租可買，另一方面對符合廉租房條件的居民提供廉租房居住，對無力購買又不符合廉租房條件的提供公房、單位房供其居住。經過多種方式妥善安置，沒有一戶搬遷戶因拆遷無房住而流落街頭。

6)商業(yè)運作。主要體現(xiàn)在兩個方面，一是資金的商業(yè)運作，二是項目區(qū)土地的商業(yè)化運作。在“三沖”地質災害綜合整治項目中，由于投資巨大，梧州市除努力爭取亞行貸款，國家開發(fā)銀行貸款外，還采用其他融資方式，如棗沖小區(qū)安置房二期工程8棟共10萬m2采取先由開發(fā)商建設，再轉交為政府的BT模式(Built-Transfer，建設-移交)，以解決資金周轉問題。對治理后適宜建設開發(fā)的地塊，采取拍賣出讓和城市開發(fā)等商業(yè)化運作方式。

2.1.2 農村地質災害防治模式

農村地質災害防治是梧州地質災害防治的重點。梧州市蒼梧縣探索出了一條結合新農村建設、土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的地質災害防治新路子，將蒼梧縣沙頭鎮(zhèn)大寨村、中平村、雙尚村列為農村土地綜合整治試點項目。其運作模式可概括為“政府主導，統(tǒng)籌政策，平衡資金，培育產業(yè)，依法依規(guī)”。

1)政府主導。為促進項目實施，梧州市、蒼梧縣成立了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作領導小組，到成都考察學習城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作成效；組織技術骨干深入實地，進行專門的調查，評估，征求村民和當?shù)卣庖姟?/p>

2)統(tǒng)籌政策。通過探索新農村建設、農村土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與地質災害防災減災的有機結合，既實現(xiàn)了地災整治，又建設了農村，促進了農民增收。整個項目分兩部分[2]，一是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤部分，二是土地整治部分。整個項目涉及蒼梧縣大寨村、中平村、雙尚存，總面積691.65hm2，可新增耕地18.83hm2。掛鉤拆舊區(qū)實施面積13hm2，其中擬定復墾為耕地12hm2。使用城鄉(xiāng)增減掛鉤周轉指標12.52hm2，可先行使用掛鉤周轉指標8.05hm2(耕地7.58hm2)，其中用于農民集中居住3.58hm2，城鎮(zhèn)建新區(qū)4.47hm2。

3)平衡資金。城鄉(xiāng)增減掛鉤部分總投資估算為6002.15萬元。對照結余8hm2周轉指標用于城鎮(zhèn)建新區(qū)城西開發(fā)區(qū)建設，按照2010年城西開發(fā)區(qū)商業(yè)住宅綜合用地單價60.24萬元/畝出讓后，供地總收益7228.74萬元，資金基本平衡。土地整治部分，所需總共投資2867.68萬元，主要通過申請農村土地綜合整治試點項目(整治部分)進行籌資，項目實施后，此部分土地年均產值可由原來的853.10萬元上升為1180.93萬元。

4)培育產業(yè)。在集中安置區(qū)建成后，梧州市整合資源、政策資金、財政資金，積極開展特色農業(yè)建設，實施蔬菜基地、食用菌種植基地、養(yǎng)兔小區(qū)等特色農業(yè)，并成立起農民專業(yè)合作社，既讓農村受地質災害威脅的居民得到安置，又提高了當?shù)厥転娜罕姷纳a生活水平，促進了農村的增收。

5)依法依規(guī)。項目符合《土地管理法》，《基本農田保護條例》等法律法規(guī)，符合國務院關于嚴格土地管理，節(jié)約集約用地的有關規(guī)定，符合國土資源部和自治區(qū)關于城鄉(xiāng)增減掛鉤試點管理辦法的要求。項目整治范圍區(qū)、農民集中居住區(qū)選址以及城鎮(zhèn)建新區(qū)選址符合土地利用總體規(guī)劃，與建設局、水利局、發(fā)改委、農業(yè)局、林業(yè)局、交通局、財政局得相關規(guī)劃也銜接。項目操作符合規(guī)定程序。

2.2 梧州模式的創(chuàng)新及其成功的原因

梧州模式的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是地質災害防治理念的創(chuàng)新。以往人們都認為地災治理是賠錢的事，梧州卻打破了這一傳統(tǒng)理念，通過方式方法的創(chuàng)新，使地災治理出了效益。二是地質災害防治模式的創(chuàng)新。梧州市探索治理與搬遷避讓相結合的模式，實現(xiàn)了由被動防災向主動防災的轉變，將地質災害治理與城市建設、新農村建設，產業(yè)轉型，農民增產增收相結合。三是融資模式的創(chuàng)新。梧州市除加強財政投資外，還積極爭取亞洲開發(fā)銀行貸款、國家開發(fā)銀行貸款，對部分項目采取BT模式，實現(xiàn)資金的周轉；將地質災害防治與舊城改造、新農村建設、土地開發(fā)利用、城鄉(xiāng)增減掛鉤、土地綜合整治相結合，解決部分資金問題；對地質災害治理按照“誰引發(fā)，誰治理，誰受益，誰治理，誰使用，誰治理”的整治原則，吸引社會資金參與地災治理。四是安置方式的創(chuàng)新。在搬遷過程中，梧州市采取先建后搬的方式。同時，按照居民的支付能力，采取多種方式進行安置，并富有遠見地在市場價格較低時團購了一些商品房作為安置房。

梧州模式成功的原因除進行上述創(chuàng)新外，還有以下幾方面：一是領導高度重視。將地質災害治理列為民生“一號”工程，成立了市委書記、市長親自掛帥的領導小組。二是獲得亞行1億美元的貸款。三是保障安置用地的落實。四是花大力氣做好拆遷補償安置工作，做到科學評估，合理補償，文明搬遷。五是抓住房地產調控有利時機，果斷出手以降低搬遷安置成本。

2.3 梧州模式存在的風險和問題

梧州模式存在的問題和風險主要有兩個方面：一是金融風險，由于投資額巨大，每年光貸款利息就很高。一旦資金周轉不暢，極有可能導致金融風險。二是社會風險。搬遷避讓安置涉及大量人口，尤其在城區(qū)，如梧州市僅“三沖”地質災害綜合整治項目，就涉及7098戶居民的搬遷和60萬m2危舊房的拆除，稍有不慎，就可能引發(fā)社會問題，特別是補償標準的高低，補償金的足額發(fā)放，安置房保障等。

3 廣西地質災害防治新機制的啟示和建議

廣西地質災害防治新機制是地質災害點多面廣，人地關系緊張，治理資金不足倒逼的結果。廣西的有關做法，尤其是“梧州模式”可以作為我國地質災害防治，尤其是山城地質災害防治的典范。推廣梧州模式對于創(chuàng)新地災防治模式，改變地災防治被動局面具有重要意義。建議在以下幾方面予以加強：

一是解決啟動資金不足問題。為減少資金風險，解決搬遷避讓先期啟動資金不足問題。建議盡快成立專項基金。若短期內難以成立，可考慮從其他基金中列支。

二是保障安置用地。建議對地質災害搬遷避讓實行優(yōu)惠土地政策，對安置用地增列專門計劃指標。

三是加強政策引導，確保項目操作合法合規(guī)。尤其在拆遷補償安置事宜上，必須有法有據，充分尊重老百姓意見，嚴格按照國家法律法規(guī)和規(guī)定的程序進行。在農村地質災害防治結合城鄉(xiāng)增減掛鉤事宜上，要確保項目操作符合國務院和國土資源部關于城鄉(xiāng)增減掛鉤試點的相關規(guī)定。

四是加強項目管理。健全地質災害綜合防治項目管理制度，尤其是資金管理制度。有條件的地區(qū)可成立專門的管理機構。

五是做好研究評估工作。必須以科學的態(tài)度，做好地質災害危險性評估工作，開展地質災害防治項目可行性研究，并向社會公開相關內容。換言之，必須讓“治”或“搬”有科學依據，避免盲目拆遷。

[1] 梧州市國土資源局.梧州市地質災害整治工作匯報[Z].2011.

[2] 蒼梧縣國土資源局.梧州市蒼梧縣沙頭鎮(zhèn)大寨村、中平村、雙尚村農村土地綜合整治試點項目可行性研究報告[Z].2010.