鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督“重慶實踐”的發(fā)展路徑研究

劉 玲 梅斯睿

1.重慶市人大教科文衛(wèi)委，重慶 409000；2.重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000

一、現(xiàn)實困境；當(dāng)前重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督存在的問題分析

在一年多的“重慶實踐”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督取得了諸多成效。但處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督功能作用發(fā)揮相對于上級人大而言仍然較弱，影響了基層民主政治建設(shè)的進程，通過實踐審視，筆者特地在渝東南某縣東部、中部、西部片區(qū)各選取了一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的問題，主要表現(xiàn)為以下四方面：

(一)監(jiān)督主體意識有待提高，缺乏有效監(jiān)督的社會氛圍

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表“非農(nóng)”比例較大。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，黨政機關(guān)公務(wù)員、直屬事業(yè)單位的工作人員以及村“兩委”工作人員在代表人數(shù)中占了大多數(shù)，而沒有公職在身又沒有從事工商業(yè)生產(chǎn)的第一產(chǎn)業(yè)人員雖然單比人數(shù)最多，但是占總?cè)藬?shù)比例卻不到三分之一。因其本身素質(zhì)限制，在參與執(zhí)法檢查、代表走訪視察等人大代表監(jiān)督活動之時基本上是“不發(fā)一言”。而占主體的公職人員和村“兩委”工作人員，因其本身就與政府職能部門有著密切的工作聯(lián)系，導(dǎo)致常常監(jiān)督不到位。

2.法制宣傳不到位，群眾權(quán)利意識較弱。鎮(zhèn)人大與基層群眾的聯(lián)系并不緊密，除了區(qū)縣人大要求的換屆選舉宣傳必須走訪選民，其換屆選舉工作人員與基層選民有直接性的接觸之外，其他的諸如代表走訪選民等法制宣傳教育互動極少開展，群眾極少到人大代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大反映自己的訴求，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用。

(二)工作保障不足

1.工作經(jīng)費保障不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費配置除了有縣人大的劃撥經(jīng)費外，沒有其他任何可供支配的辦公經(jīng)費，實踐中的執(zhí)法檢查、代表走訪視察等人大監(jiān)督工作都需要與鎮(zhèn)政府進行協(xié)商溝通后由鎮(zhèn)政府實報實銷。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)費保障嚴(yán)重依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，還造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如若離開了政府的經(jīng)費保障支持，人大監(jiān)督功能根本難以發(fā)揮，缺乏開展監(jiān)督工作的自主性。

2.工作組織保障不力?，F(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都沒有配置專職的工作人員，缺乏必要的人大辦公機構(gòu)和辦公設(shè)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職工作人員的缺乏和辦公機構(gòu)配置的不足，是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督難以提升實效的重要影響因素。

(三)人大代表參政議政能力較弱，監(jiān)督履職能力不高

1.年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)不合理，影響監(jiān)督實效。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的年齡和文化結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩極分化的態(tài)勢。人大代表的年齡和文化結(jié)構(gòu)不合理，在實踐中是影響人大代表履職監(jiān)督的重要因素，因為不同年齡層次和文化層次的代表在工作方式和工作看法上都存在極大差異，如果結(jié)構(gòu)差異過大，便難以形成監(jiān)督的合力。

2.文化層次不高，影響履職實效。實踐中，大多數(shù)人大代表都是從事第一產(chǎn)業(yè)或是個體經(jīng)營、合資經(jīng)營等基層生產(chǎn)工作，沒有受到過專業(yè)的履職能力培訓(xùn)，對人大代表的履職方式和方法、權(quán)利和義務(wù)、職能與職責(zé)都還沒有系統(tǒng)的認(rèn)識，工作中極少發(fā)表自身的看法，總體的參政議政能力和代表履職能力較弱，對政府工作進行有效的監(jiān)督也就無從談起。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督力度有待提升

根據(jù)我國憲法和重慶市人大的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大具有對本區(qū)域社會經(jīng)濟文化各方面實施計劃的決定權(quán)，同時也賦予了其監(jiān)督政府依法履職的監(jiān)督職能。但在實踐中因為相關(guān)機制的不健全，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏科學(xué)的規(guī)范，如前文所述，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通常只有人大主席負(fù)責(zé)人代會閉會期間的日常工作，包括反映人大代表和地方群眾的意見建議等人大監(jiān)督職能。但由于沒有專項的工作人員和機構(gòu)，導(dǎo)致工作人力物力有限，難以完美地完成工作任務(wù)。

二、發(fā)展路徑：加強重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的對策思路

重慶市作為我國的四大直轄市之一，在地方人大的發(fā)展建設(shè)中一直走在全國前列，“重慶實踐”更是構(gòu)建了地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督機制建設(shè)的一條新路徑，但在實踐中還存在一些操作性問題，需要對癥下藥，提升監(jiān)督實效。

(一)加強宣傳，強化自律，營造監(jiān)督氛圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需要強化對于民主法治意識的宣傳，以便加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督職能作用的社會支持度。其一，加強社會主義民主法治宣傳教育，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的認(rèn)識度和支持度，從而提高其接受監(jiān)督的自覺性，營造良好的監(jiān)督氛圍；其二，加強對于憲法、組織法等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育，提高基層群眾的法治認(rèn)識度，強化其監(jiān)督自覺性和主動性。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大需要牢固樹立法治理念，認(rèn)真地行使監(jiān)督權(quán)力，并切實加強監(jiān)督實效，及時糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政、司法違法違規(guī)行為。

(二)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作保障

1.落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作經(jīng)費保障。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)將人大工作所需經(jīng)費在預(yù)算上給予支持，并保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)費使用的自主權(quán)。其二，財政預(yù)算經(jīng)費的使用要改變以往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽批的方式，改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席簽批，擺脫經(jīng)費使用操作不便的現(xiàn)狀。

2.落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作組織保障。其一，在領(lǐng)導(dǎo)的分工安排上，人大主席應(yīng)不參與分管政府行政工作，而是專門從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主政治建設(shè)工作和監(jiān)督政府依法行政工作等主要職能，同時需要建立區(qū)縣人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的溝通協(xié)調(diào)機制，由區(qū)縣人大選派專人負(fù)責(zé)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席進行工作溝通和安排，確保不再參與政府行政工作，實現(xiàn)工作專職化。其二，在機構(gòu)的設(shè)置管理上，需要設(shè)立專門的工作機構(gòu)和工作人員，人大主席同樣需要改變現(xiàn)今的人員配置情況，應(yīng)多選任年富力強，基層工作經(jīng)驗豐富，具備專業(yè)法制知識的基層干部擔(dān)任，確保工作專業(yè)化。

(三)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的履職能力和素質(zhì)

1.優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的比例和結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)盡可能地合理分配鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的年齡結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)。其一，區(qū)縣人大應(yīng)嚴(yán)格把控鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的準(zhǔn)入條件，明確各個層級和各個文化結(jié)構(gòu)需要選任的人大代表數(shù)量，并對監(jiān)督履職能力和法制知識素養(yǎng)有嚴(yán)格要求，從而選任出參政議政能力較強的基層群眾擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。其二，因農(nóng)村居民占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的主體，所以要給予農(nóng)村居民更多的代表名額，在區(qū)域劃分和結(jié)構(gòu)安排上給予一定的優(yōu)惠，并盡可能選擇有在外工作經(jīng)歷的歸鄉(xiāng)工人和具備較高文化層級的在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作多年的大學(xué)生村官擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，從而提升監(jiān)督履職的主動性和積極性。

2.強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職能力培訓(xùn)。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表因為文化程度等方面的限制，導(dǎo)致監(jiān)督履職能力有待提升，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)主動適應(yīng)社會發(fā)展，多與上級人大、本級政府進行溝通，多方面開展審議政府工作報告、撰寫議案建議等方面的專題培訓(xùn)，提高代表監(jiān)督履職的能力。其二，區(qū)縣人大和政府應(yīng)劃撥專項經(jīng)費，定期開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職培訓(xùn)，特別對憲法等法律知識普及進行專題培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的法治意識和監(jiān)督意識。

(四)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督機制

其一，市人大應(yīng)當(dāng)通過修訂完善地方法律規(guī)章的方式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督履職的工作方式和內(nèi)容進行規(guī)范，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督有章可依，有法可循。其二，國家層面應(yīng)當(dāng)對《監(jiān)督法》進行修訂完善，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法權(quán)利，明確其工作職能，并授權(quán)地方人大對具體的操作性規(guī)范進行完善，從而提升監(jiān)督的操作性和實用性。其三，應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作不作為、亂作為等不依法行政的作為的處置權(quán)進行完善，細化監(jiān)督工作流程，并增強監(jiān)督質(zhì)效。

隨著時代的發(fā)展和法制的健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作所面臨的各項問題將進一步得到改善，這需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，盡全社會之力來完善我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。只有通過國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大自身乃至于人民群眾的共同努力，才能切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督工作的實效，推進社會主義民主法治建設(shè)。