農(nóng)村土地二輪到期延包政策下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、現(xiàn)實(shí)障礙與對(duì)策

摘要：農(nóng)村土地二輪承包到期后土地承包關(guān)系將沿著“長(zhǎng)久不變”路徑演變已成為當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期我國(guó)土地承包制度建設(shè)的基本方向，但是這種“長(zhǎng)久不變”土地承包關(guān)系帶來(lái)的耕地分配不公現(xiàn)象難以回避。如何應(yīng)對(duì)“人地不均”土地承包矛盾、確保延包順利組織實(shí)施成為現(xiàn)階段重中之重。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)制度及配套措施是有效緩解土地承包矛盾的重要引擎，本研究基于鹽城市八灘鎮(zhèn)調(diào)查，總結(jié)當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀與實(shí)效、現(xiàn)實(shí)障礙，提出相應(yīng)優(yōu)化路徑和對(duì)策建議，以期為農(nóng)村土地二輪到期延包政策實(shí)施提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 土地承包矛盾 二輪延包

*基金項(xiàng)目：揚(yáng)州大學(xué)大學(xué)生科創(chuàng)基金項(xiàng)目：土地延包政策與土地承包矛盾：沖擊效應(yīng)評(píng)估與機(jī)理實(shí)證推演（XCX20230932）。

一、引言

土地制度問(wèn)題是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，關(guān)系國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民福祉提升，其中土地承包制度建設(shè)是中國(guó)土地制度變遷的關(guān)鍵。自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以來(lái)，農(nóng)村普遍推行農(nóng)田分散細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)，“人人有份”的集體成員權(quán)深入民心。尤其是在2006年取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家轉(zhuǎn)向“以工促農(nóng)”的發(fā)展策略，加大種田補(bǔ)貼力度與資源投入，加快完善農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序得到有效維持，土地顯然已逐步成為那些難以進(jìn)城或進(jìn)城失敗農(nóng)民的基本保障與最后退路。黨的二十屆三中全會(huì)提出有序推進(jìn)二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)政策，已成為當(dāng)前農(nóng)村土地制度深入改革重點(diǎn)工作，因此探索并總結(jié)土地流轉(zhuǎn)實(shí)效、現(xiàn)實(shí)障礙，解決人地關(guān)系矛盾已成為當(dāng)前土地二輪延包工作重點(diǎn)關(guān)注和研究?jī)?nèi)容。

學(xué)界主要針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)村土地承包的期限、經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)濟(jì)利益、現(xiàn)實(shí)矛盾等展開了研究。一是承包期限方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包以來(lái)，我國(guó)土地承包政策一直沿著對(duì)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)力度不斷加強(qiáng)路徑演變。1984年，中央政府提出農(nóng)村“土地承包權(quán)15年不變”，希望在承包期內(nèi)盡量不調(diào)整土地；1993年，又提出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“30年不變”，提倡承包期內(nèi)“增人不增地、減人不減地”；1997年，明確提出不允許“大調(diào)整”，并限定了“小調(diào)整”的條件；2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》及2007年頒布的《物權(quán)法》都明確規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，并進(jìn)一步嚴(yán)格了“小調(diào)整”的條件。二是經(jīng)營(yíng)主體方面，主要有農(nóng)戶、個(gè)人和集體經(jīng)濟(jì)組織成員等，《農(nóng)村土地承包法》中第十六條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體是以“戶”為單元來(lái)體現(xiàn)，而二輪承包中每戶承包土地面積是以每戶的家庭人口來(lái)分配的，《農(nóng)村土地承包法》中第五條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。三是經(jīng)濟(jì)利益方面，這是土地承包的核心，通過(guò)分期承包和均田授權(quán)的形式，在集體內(nèi)將土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓給承包農(nóng)戶，從而使得承包農(nóng)戶在承包期內(nèi)獲得一定范圍的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，達(dá)到保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)益的目的。四是現(xiàn)實(shí)矛盾方面，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地一直為集體所有，家庭承包經(jīng)營(yíng)。土地集體所有，意味著村莊集體成員人人有份。“人人有份”的集體成員權(quán)已深入民心，“公平”享有農(nóng)村承包地的承包權(quán)能已廣為認(rèn)可。但伴隨著農(nóng)村居民家庭嫁入婦女、新生兒、收養(yǎng)子女、入贅女婿等新增人口的加入，調(diào)整土地以實(shí)現(xiàn)平均分配成為部分農(nóng)民的訴求。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中均質(zhì)化小農(nóng)高度分化，部分放棄了土地承包經(jīng)營(yíng)，減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，進(jìn)城失敗的農(nóng)民也開始向村集體索求均分集體土地，同時(shí)，地方政府在征地過(guò)程中具有較大的自由裁量權(quán)和控制權(quán)，存在濫用職權(quán)、程序不規(guī)范、征地范圍不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)痊F(xiàn)象，侵犯農(nóng)戶承包土地實(shí)際利益。

穩(wěn)定土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變與引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相輔相成，穩(wěn)定土地承包關(guān)系有助于更好放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，讓農(nóng)戶更放心地流轉(zhuǎn)土地；放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、加快土地流轉(zhuǎn)更加保障承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定，更好實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的承包權(quán)和相應(yīng)土地權(quán)益。近年來(lái)農(nóng)業(yè)機(jī)械化加快推進(jìn)，各種新型經(jīng)營(yíng)主體加快發(fā)展，對(duì)制定高效、公平的土地流轉(zhuǎn)政策提出了更高的期望。保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村土地向規(guī)?；薪?jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。而另一方面，伴隨著我國(guó)工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地資源閑置。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，為緩和二輪承包到期長(zhǎng)久不變政策激化的土地矛盾提供有利契機(jī)。為此本文基于鹽城市八灘鎮(zhèn)農(nóng)戶數(shù)據(jù)，探究該鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與實(shí)效、面臨障礙與優(yōu)化路徑和對(duì)策，以期為土地承包到期延包政策修訂與實(shí)施提供參考。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與實(shí)效

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入且有效避免土地資源閑置，同時(shí)吸引企業(yè)進(jìn)入村莊，助力改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。此外，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也增加了政府可支配用地，有利于加快地區(qū)創(chuàng)業(yè)園、工業(yè)園等非農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)。在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，社會(huì)分工和專業(yè)化生產(chǎn)得到了不斷擴(kuò)展，形成了一系列專業(yè)化生產(chǎn)基地，促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化，逐步適應(yīng)市場(chǎng)化生存要求。據(jù)八灘鎮(zhèn)政府工作人員描述，政府通過(guò)土地流轉(zhuǎn)盤活了22萬(wàn)多畝土地，再將其承包給種田大戶、酒廠等經(jīng)營(yíng)主體，每年為地區(qū)創(chuàng)收80多萬(wàn)元，有效促進(jìn)了農(nóng)民增收，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式的形成。此外，土地流轉(zhuǎn)也為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件，吸引了一大批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體加盟，便于大型機(jī)械作業(yè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（一）政策引導(dǎo)、市場(chǎng)需求加快土地流轉(zhuǎn)速度，增加流轉(zhuǎn)面積

《農(nóng)村土地承包法》、《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)政策舉措、法律法規(guī)相繼出臺(tái)，圍繞耕地保護(hù)、糧食安全、監(jiān)督管理等方面進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，為流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益提高保障，使土地資源得到更合理有效的利用，同時(shí)以構(gòu)建家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展，社會(huì)化服務(wù)為支撐的政策導(dǎo)向促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)更加迅速與順暢。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口的虹吸效應(yīng)加強(qiáng)，造成農(nóng)村人口老齡化、空心化和家庭空巢化現(xiàn)象嚴(yán)重，從事農(nóng)田種植勞動(dòng)人口加速轉(zhuǎn)移，刺激土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。其次，土地經(jīng)營(yíng)成本逐年上漲、農(nóng)業(yè)種植收益低，導(dǎo)致農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地積極性不高，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)面積不斷增加。

（二）土地流轉(zhuǎn)主體多元化，流轉(zhuǎn)形式更加靈活

八灘鎮(zhèn)加快推進(jìn)新型經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)，推出了各類財(cái)政補(bǔ)貼、技術(shù)和人才培訓(xùn)措施，為新型經(jīng)營(yíng)主體提供資金和技術(shù)支撐，形成了以小農(nóng)戶為基礎(chǔ)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為重點(diǎn)、社會(huì)化服務(wù)為支撐的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局。土地經(jīng)營(yíng)主體由原來(lái)的農(nóng)戶為主逐步轉(zhuǎn)向家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社多元化發(fā)展，有效解決了“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題，打造了一批適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的高素質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)隊(duì)伍。八灘鎮(zhèn)在充分尊重地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況的前提下，結(jié)合已有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶需求特征，采取了不同的土地流轉(zhuǎn)模式。調(diào)查顯示目前采取土地流轉(zhuǎn)的主要形式中轉(zhuǎn)包和出租占比較高，八灘鎮(zhèn)也逐步采用股份合作等新型流轉(zhuǎn)方式。此外，當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)推行了“三分法”，將全部土地以份額形式（一般按照70%、25%和5%）來(lái)分配，其中70%份額主要流轉(zhuǎn)到涉農(nóng)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，激活土地要素、充分利用土地資源逐步發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，打造地方特色農(nóng)業(yè)及旅游觀光農(nóng)業(yè)。25%份額依然留給有需求且戀土情節(jié)較深的農(nóng)戶自耕自管，同時(shí)為保障部分無(wú)地或少地農(nóng)戶的基本生活及外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民臨時(shí)周轉(zhuǎn)用地，集體預(yù)留5%份額的機(jī)動(dòng)地。

（三）權(quán)益保障意識(shí)“蘇醒”，流轉(zhuǎn)價(jià)格逐步市場(chǎng)化

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中的核心影響因素，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵因素，與農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率和經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民權(quán)益保障等重大問(wèn)題緊密掛鉤。早期農(nóng)村資源往往被政府、開發(fā)商低價(jià)或無(wú)償占用，土地要素不允許流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)此產(chǎn)生的權(quán)益虛化，同時(shí)受自身素質(zhì)水平影響，對(duì)市場(chǎng)供求、資源稀缺程度難以獲得一手信息，缺乏談判水平和議價(jià)能力，對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格制定影響力微乎其微。如今農(nóng)村逐步引入要素市場(chǎng)管理制度、集中交易平臺(tái)，流轉(zhuǎn)價(jià)格通過(guò)各方主體平等協(xié)商制定，形成透明的市場(chǎng)化價(jià)格形成機(jī)制；各村流轉(zhuǎn)價(jià)格會(huì)在政府專欄公開，形成有效監(jiān)督；同時(shí)政府部門建立健全檢舉機(jī)制，暢通信訪、電訪渠道，嚴(yán)厲打擊破壞市場(chǎng)價(jià)格行為。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)障礙

（一）權(quán)屬不清，相關(guān)制度建設(shè)不完善

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏明晰性。從表面上看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體所有制的農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民家庭所有，但由于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須通過(guò)簽訂承包合同由雙方約定才可取得，這就使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的約定性和不確定性。在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)屬不清晰，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織圍繞“真空地帶”在成員不知情的情況下，擅自將村集體公共用地有償轉(zhuǎn)讓給相關(guān)利益主體，并從中收取土地使用費(fèi)用。其次，農(nóng)民欠缺對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)知，部分農(nóng)民認(rèn)為只要取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地就歸個(gè)人所有，因而按照個(gè)人的意志，隨意進(jìn)行交易，從而引發(fā)土地權(quán)屬糾紛，這種現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。城市里很難為所有進(jìn)城農(nóng)戶提供穩(wěn)定的職業(yè)和完備的社會(huì)保障，因此很多外出務(wù)工人員回農(nóng)村返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對(duì)創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)地需求日益增加。同時(shí)，不少農(nóng)戶在翻新建房時(shí)，為了擴(kuò)大住房用地，會(huì)存在非法侵占集體土地的現(xiàn)象，從而引發(fā)地權(quán)糾紛。此外，土地登記流程不規(guī)范，政府職能錯(cuò)位，有些地區(qū)并沒(méi)有完全按照土地登記程序進(jìn)行有效登記，為土地承包矛盾埋下了隱患。集體土地流轉(zhuǎn)中的前提條件、適用范圍、主體地位、權(quán)利義務(wù)、受讓人資格、收益分配等問(wèn)題均缺乏必要的法律規(guī)定依據(jù)，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也存在諸多不規(guī)范行為，如流轉(zhuǎn)合同未經(jīng)過(guò)正規(guī)法律程序，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方權(quán)力和義務(wù)不明確，產(chǎn)生土地流轉(zhuǎn)利益糾紛問(wèn)題。

（二）地方保障體系不健全，農(nóng)戶切身權(quán)益難維系

自古以來(lái)土地就是農(nóng)民安身立命的希望所在，對(duì)農(nóng)民具有多重功能性作用，土地既是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民就業(yè)養(yǎng)老的堅(jiān)實(shí)保障，這導(dǎo)致農(nóng)民普遍形成了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型人格。農(nóng)民對(duì)土地之爭(zhēng)，實(shí)質(zhì)爭(zhēng)的是土地所提供的這些功能性利益。八灘鎮(zhèn)調(diào)研表明農(nóng)民不愿意放棄土地承包權(quán)的重要原因之一正是土地特有的保障作用，然而地方仍存在就業(yè)安排不及時(shí)、補(bǔ)貼金額拖欠及補(bǔ)償不合理現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地意愿。對(duì)于種田大戶而言，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)高，流轉(zhuǎn)土地相當(dāng)于將更大的風(fēng)險(xiǎn)匯集于一人，缺乏穩(wěn)定全面的風(fēng)險(xiǎn)保障體系是難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)的。此外，農(nóng)村信息交流機(jī)制與流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不健全、渠道不通暢，土地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出方可參考性低、選擇空間局限、流轉(zhuǎn)范圍受桎梏，到手的土地質(zhì)量難以保證，阻礙了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

（三）土地流轉(zhuǎn)后用途發(fā)生改變

我國(guó)耕地受嚴(yán)格的管制保護(hù)，且明確提出堅(jiān)守耕地18億畝紅線。土地流轉(zhuǎn)后，要嚴(yán)格把控流轉(zhuǎn)后用途，確保承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)只能用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序。我國(guó)在此期間雖不斷優(yōu)化種植業(yè)扶持政策，提高農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，但和其他產(chǎn)業(yè)對(duì)比，種植業(yè)的成本投入增加，收益反而下降。一旦土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，很多企業(yè)會(huì)因?yàn)槔骝?qū)使而改變土地用途，如開發(fā)房地產(chǎn)、從事工業(yè)等，從而違背我國(guó)土地用途管制的要求，降低我國(guó)農(nóng)村耕地面積和利用質(zhì)量，對(duì)國(guó)家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全造成了一定威脅。土地流轉(zhuǎn)后用途轉(zhuǎn)變已然成為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)抓嚴(yán)打環(huán)節(jié)。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)優(yōu)化路徑與對(duì)策

（一）完善土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，落實(shí)政府部門工作，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過(guò)程

政府部門要緊抓政策方針、加大宣講力度，加大村組干部培訓(xùn)指導(dǎo)，結(jié)合地方實(shí)際轉(zhuǎn)換工作方式，先易后難、做好入戶宣傳工作和各種安置方式的宣傳和講解、強(qiáng)化服務(wù)管理職能。完善政府土地信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，建立土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，完善土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，預(yù)防產(chǎn)權(quán)利益糾紛事故，完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。同時(shí)土地流轉(zhuǎn)要充分遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地是否參與流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)價(jià)格確定、流轉(zhuǎn)形式選擇等都應(yīng)由主體之間平等協(xié)商確定，不得通過(guò)少數(shù)服從多數(shù)、基層干部謀私利、拉指標(biāo)的形式強(qiáng)迫進(jìn)行，土地流轉(zhuǎn)要簽訂完整的合同并報(bào)發(fā)包方備案，保障土地流轉(zhuǎn)有據(jù)可依，維護(hù)好各方合法權(quán)益。

（二）健全社會(huì)保障體系，弱化土地保障功能

通過(guò)健全社會(huì)保障體系解決土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的后顧之憂，逐步形成土地福利和社會(huì)保障功能替代品是保障農(nóng)戶權(quán)益、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的必由之路。政府各部門聯(lián)合多元主體加快建立健全農(nóng)村養(yǎng)老醫(yī)療保障體系、完善社會(huì)最低保障制度，從制度上打消農(nóng)民對(duì)土地的眷戀情節(jié)。制定差別化補(bǔ)貼制度，根據(jù)流轉(zhuǎn)期限實(shí)行差額級(jí)補(bǔ)貼金額。政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，加大農(nóng)村公共物品投入、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、開辦職業(yè)教育與技能培訓(xùn)，做好農(nóng)民基本生活保障兜底工作，切實(shí)提高農(nóng)民生活水平。

（三）建立健全土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管機(jī)制，抑制“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向

做好土地在不同主體之間的流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理，嚴(yán)格把關(guān)審批程序，從源頭上制止“非農(nóng)化”、“非糧化”行為。建立違規(guī)用地舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，形成多主體全方位監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)的宣傳，完善相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)厲打擊土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的違法行為，避免違法違規(guī)占用問(wèn)題，確保農(nóng)地農(nóng)用，優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的有效保護(hù)。

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（作者單位：揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院）

責(zé)任編輯：李政