耕地保護(hù)目標(biāo)下的全域土地綜合整治工作探究

摘要：目前，我國(guó)社會(huì)飛速發(fā)展，人民群眾越來(lái)越重視起工業(yè)及農(nóng)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而各個(gè)地區(qū)出現(xiàn)的耕地面積下降以及土地污染等問(wèn)題對(duì)國(guó)家糧食安全及耕地保護(hù)帶來(lái)直接影響。因此，針對(duì)耕地資源的保護(hù)措施以及土地綜合整治工作已經(jīng)成為基本建設(shè)中的一項(xiàng)管控重點(diǎn)。而全域土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性土地管理工作，本文對(duì)工作中涉及的各項(xiàng)重點(diǎn)及管理要點(diǎn)做了分析，以期來(lái)提升耕地保護(hù)工作效果。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；全域土地整治；土地管理

耕地資源是鄉(xiāng)村建設(shè)及農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要組成部分，是保障糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。近幾年的國(guó)土資源調(diào)查數(shù)據(jù)表明，受人口增長(zhǎng)、城市建設(shè)及工業(yè)發(fā)展等因素的影響，國(guó)內(nèi)人均耕地資源與世界平均水平之間存在較大差距。全域土地綜合整治須立足耕地保護(hù)的各項(xiàng)要求，通過(guò)采取有效措施可以改善區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。相關(guān)領(lǐng)域管理及技術(shù)人員要熟悉現(xiàn)行耕地保護(hù)政策及目標(biāo)要求，認(rèn)真貫徹落實(shí)所涉及的各項(xiàng)政策措施內(nèi)容，探尋全域土地綜合整治工作高質(zhì)量推進(jìn)的方法。

1 耕地保護(hù)目標(biāo)下全域土地綜合整治工作推進(jìn)的重要性

1.1 平衡耕地資源系統(tǒng)供需

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及糧食生產(chǎn)均離不開(kāi)耕地，而耕地內(nèi)各類(lèi)資源的整體供給效果也會(huì)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)直接影響。但是，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)范圍及產(chǎn)量呈高速增長(zhǎng)趨勢(shì)，且城鎮(zhèn)快速發(fā)展也使得農(nóng)村的耕地資源遭到擠占，污染物排放與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)等影響了耕地資源供給結(jié)構(gòu)，各地耕地資源均面臨總量減少及產(chǎn)能下滑等問(wèn)題。為確保區(qū)域糧食產(chǎn)能與實(shí)際供給達(dá)到國(guó)家要求，需要全方位落實(shí)土地綜合整治措施。

部分地區(qū)受城市化發(fā)展進(jìn)程加快的影響，農(nóng)田出現(xiàn)了轉(zhuǎn)化為城市用地的情況，導(dǎo)致耕地面積減少，進(jìn)而在一定程度上削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和糧食自給的保障基礎(chǔ)。保障耕地的長(zhǎng)期有效供給，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，成為全域土地綜合整治工作的核心任務(wù)之一。通過(guò)科學(xué)合理的政策實(shí)施和土地管理，有效促進(jìn)耕地資源的合理利用，有助于實(shí)現(xiàn)供需之間的動(dòng)態(tài)平衡并提升區(qū)域間農(nóng)產(chǎn)品的自主供給能力?，F(xiàn)代化的全域土地綜合整治工作可協(xié)助農(nóng)耕地區(qū)改良內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，將耕地生產(chǎn)性能調(diào)整到最佳狀態(tài)以提升耕地產(chǎn)值。許多地區(qū)在發(fā)展的過(guò)程中會(huì)采取長(zhǎng)期高強(qiáng)度耕作及資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)，這樣操作，損傷耕地生態(tài)系統(tǒng)功能的同時(shí)引發(fā)土壤鹽堿化及農(nóng)田污染物殘留等，采取綜合整治則可實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)系統(tǒng)功能改善，提高耕地的整體質(zhì)量和生產(chǎn)能力[1]。

1.2 推進(jìn)耕地利用可持續(xù)集約化發(fā)展

為提升糧食安全生產(chǎn)能力，改善耕地資源利用效果。了解耕地資源分布狀態(tài)以及農(nóng)作物生產(chǎn)的品種，解決耕地相對(duì)分散無(wú)法形成規(guī)?；N植的問(wèn)題。通過(guò)集約化發(fā)展科學(xué)耕作、運(yùn)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和高效資源利用，提高耕地的產(chǎn)出率，有效減少農(nóng)作物種植生產(chǎn)過(guò)程中的資源投入總量，改善農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，提升農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)值，滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求。集約化發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使之向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，通過(guò)精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，為農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

傳統(tǒng)的耕地利用模式存在大量施加化肥及農(nóng)藥的問(wèn)題，若缺乏管控與調(diào)節(jié)則會(huì)導(dǎo)致土壤質(zhì)量下降，對(duì)耕地周邊水體質(zhì)量、空氣質(zhì)量以及生物多樣性造成嚴(yán)重影響。而集約化發(fā)展強(qiáng)調(diào)在高效利用土地資源的同時(shí)，引入科學(xué)的土地管理措施和環(huán)保技術(shù)，進(jìn)一步減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)而落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)。通過(guò)科學(xué)的土地管理措施和環(huán)保技術(shù)可以有效減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，恢復(fù)和提高土地的生態(tài)功能。此外，集約化發(fā)展還鼓勵(lì)有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)等生態(tài)友好型的農(nóng)業(yè)模式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展以此來(lái)響應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[2]。

2 耕地保護(hù)目標(biāo)下全域土地綜合整治工作存在的問(wèn)題

2.1 地方政府的工作主動(dòng)性不足

從區(qū)域發(fā)展的角度上來(lái)看，耕地保護(hù)工作及其全域土地綜合整治可以為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展助力，但是，部分地方政府會(huì)受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等因素的影響忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。工作中缺乏對(duì)土地綜合整治工作重要性的理解，未能將其作為一項(xiàng)優(yōu)先任務(wù)來(lái)推進(jìn)，相關(guān)工作人員在具體執(zhí)行過(guò)程中缺乏對(duì)于土地綜合整治工作的目標(biāo)、內(nèi)容和方法的系統(tǒng)規(guī)劃和深入研究，導(dǎo)致工作推進(jìn)的效率和質(zhì)量大打折扣。

進(jìn)行土地綜合整治時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)扮演積極推動(dòng)者和有效管理者的角色，但是，調(diào)研和資料表明，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，地方政府往往表現(xiàn)出被動(dòng)應(yīng)對(duì)的態(tài)度。面對(duì)上級(jí)的指示和要求，地方政府部門(mén)未能主動(dòng)進(jìn)行前瞻性的規(guī)劃和部署，缺乏創(chuàng)新和靈活性，且責(zé)任意識(shí)相對(duì)淡薄，最終導(dǎo)致土地綜合整治工作的推進(jìn)缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性，使得耕地保護(hù)的各項(xiàng)措施難以落到實(shí)處。現(xiàn)代化的土地綜合整治工作需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，部分地方政府會(huì)在資源配置方面出現(xiàn)偏差，對(duì)土地綜合整治工作的重要性認(rèn)識(shí)不足。因此，在資源分配上未能給予足夠的重視，導(dǎo)致相關(guān)工作中所需的人力物力資源相對(duì)短缺，最終降低當(dāng)前全域土地綜合整治工作的推進(jìn)效益[3]。

2.2 耕地達(dá)標(biāo)率不足

各地進(jìn)行土地資源開(kāi)發(fā)時(shí)不可避免地會(huì)涉及耕地開(kāi)發(fā)，但是，目前適宜開(kāi)發(fā)土地總量相對(duì)較少，且新耕地的開(kāi)發(fā)要求越發(fā)嚴(yán)格，使得多數(shù)新耕地的開(kāi)發(fā)質(zhì)量較低。從土壤結(jié)構(gòu)及質(zhì)量的角度上來(lái)看，衡量耕地質(zhì)量時(shí)會(huì)涉及土壤肥力、耕作層厚度、排灌能力及耕地抗災(zāi)能力等，在實(shí)際監(jiān)測(cè)和管理過(guò)程中會(huì)受技術(shù)手段的限制和監(jiān)測(cè)體系不足等因素的影響而導(dǎo)致許多耕地開(kāi)發(fā)質(zhì)量與預(yù)期之間存在較多的偏差。土壤肥力下滑、耕作層厚度的不足以及排灌設(shè)施相對(duì)短缺也使得部分耕地?zé)o法滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要求，最終影響到耕地的產(chǎn)出能力。在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，非農(nóng)建設(shè)用地的增加和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致目前耕地總面積呈持續(xù)減少的狀態(tài)，特別是在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、城市建設(shè)用地需求旺盛的地區(qū)，耕地被占用的情況尤為嚴(yán)重，進(jìn)一步加劇耕地達(dá)標(biāo)率不足這類(lèi)問(wèn)題。

3 耕地保護(hù)目標(biāo)下全域土地綜合整治工作內(nèi)容

3.1 對(duì)農(nóng)田區(qū)域開(kāi)展全方位管理整治

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以家庭承包責(zé)任制為主，將家庭生產(chǎn)作為主要生產(chǎn)單位，充分激活農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中的工作積極性。但是，從耕地資源管理與資源調(diào)配的角度上來(lái)看，容易致使農(nóng)田規(guī)?；芾砼c預(yù)期之間存在一定偏差，農(nóng)作物種植和市場(chǎng)需求之間產(chǎn)生一定偏差，各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施配置不當(dāng)。為了改善這種狀況，首先，要對(duì)農(nóng)田開(kāi)展全方位的整體規(guī)劃，在提升規(guī)劃流程科學(xué)性合理性的基礎(chǔ)上，充分考慮區(qū)域自然條件、土壤類(lèi)型、氣候因素和水資源狀況等，以此來(lái)提高土地利用布局的科學(xué)合理性。符合區(qū)域間土地資源開(kāi)發(fā)需求的土地整治工作，不但要明確耕地保護(hù)目標(biāo)，還要制定與之相適應(yīng)的管理制度，以確保各項(xiàng)政策可以落到實(shí)處[4]。在實(shí)際操作過(guò)程中要結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，為不同類(lèi)型的農(nóng)田劃定適宜的功能區(qū)，多方位調(diào)整當(dāng)前區(qū)域內(nèi)農(nóng)田資源的配置結(jié)構(gòu)，最大限度發(fā)揮農(nóng)田自身所具備的生產(chǎn)潛力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

政府部門(mén)形成的各項(xiàng)土地資源管理方案是提高農(nóng)田管理和整治效率的重要手段，地方政府及相關(guān)管理部門(mén)需建立完善的農(nóng)田管理制度，明確各級(jí)管理機(jī)構(gòu)工作職能及其對(duì)應(yīng)的工作責(zé)任。耕地資源的日常管理方面也要有針對(duì)性地強(qiáng)化農(nóng)田監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制，通過(guò)遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)等先進(jìn)的信息技術(shù)手段對(duì)農(nóng)田生產(chǎn)狀態(tài)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)及分析。制定管理制度時(shí)，也需要將其中所涉及的內(nèi)容適配于農(nóng)民群眾的生產(chǎn)活動(dòng)，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)田管理使其成為土地資源管理當(dāng)中的一項(xiàng)重要組成部分。另外，還要逐步推進(jìn)耕地復(fù)墾等整治措施，將原本相對(duì)分散的耕地相對(duì)集中起來(lái)實(shí)現(xiàn)集中性管理，多方位調(diào)控目前耕地資源呈碎片化的問(wèn)題，為后續(xù)耕地資源的開(kāi)發(fā)及調(diào)整創(chuàng)造相應(yīng)條件。土地流轉(zhuǎn)本身屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?dāng)中的一項(xiàng)重要組成部分，這便要求地方政府利用調(diào)整土地培育方案等措施增速土地流轉(zhuǎn)，建立符合現(xiàn)代化建設(shè)及發(fā)展需求的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局。

3.2 整治村莊區(qū)域

鄉(xiāng)村本身屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主力區(qū)，為耕地資源開(kāi)發(fā)及資源調(diào)配提供相應(yīng)工作基礎(chǔ)的同時(shí)，協(xié)助全域土地綜合整治的各項(xiàng)工作能夠落實(shí)到位。因此，對(duì)村莊區(qū)域開(kāi)展現(xiàn)代化整治工作時(shí)，首先要對(duì)村莊內(nèi)部環(huán)境布局進(jìn)行調(diào)控，這是由于許多村莊會(huì)受自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后觀(guān)念的影響而缺乏系統(tǒng)性布局規(guī)劃，各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配置不當(dāng)，同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局與耕地開(kāi)發(fā)需求之間存在一定偏差，導(dǎo)致土地資源閑置甚至浪費(fèi)。所以，必須根據(jù)村莊的地理位置、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展的需求制定科學(xué)合理的規(guī)劃方案，將村莊的整體布局、宅基地的合理利用、公共服務(wù)設(shè)施的配置以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等多個(gè)方面包含到其中，發(fā)揮系統(tǒng)化規(guī)劃方案在其中的綜合應(yīng)用效果，帶動(dòng)村莊整治工作能夠有序推進(jìn)以避免重復(fù)建設(shè)及資源浪費(fèi)這幾類(lèi)問(wèn)題，同時(shí)，還可以為后續(xù)的管理和維護(hù)提供依據(jù)。此外，規(guī)劃過(guò)程中應(yīng)充分考慮村民的實(shí)際需求和參與意愿，確保當(dāng)前規(guī)劃內(nèi)容具備較高的可實(shí)施性及村民認(rèn)可度。在整治過(guò)程中，要充分考慮村民的生活習(xí)慣和文化傳統(tǒng)，尊重村莊的自然風(fēng)貌和人文特色以避免簡(jiǎn)單粗暴地大拆大建。布局設(shè)計(jì)與改良方面應(yīng)包括村莊的景觀(guān)改造、道路建設(shè)、排水系統(tǒng)完善以及公共空間的規(guī)劃等，旨在打造宜居、宜業(yè)、宜游的現(xiàn)代化村莊。

相關(guān)管理和技術(shù)人員在推進(jìn)村莊的現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中要明確目前村莊區(qū)域各類(lèi)土地資源的實(shí)際開(kāi)發(fā)與利用情況，拓展可復(fù)墾區(qū)域，從而增加耕地總量并提升耕地整體質(zhì)量。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村群眾越發(fā)重視其生活環(huán)境的改善，通過(guò)整合土地資源提升土地資源利用效率。

4 耕地保護(hù)目標(biāo)下全域土地綜合整治措施

4.1 搭建立體化的運(yùn)行管理機(jī)制

明確耕地保護(hù)目標(biāo)，充分發(fā)揮全域土地綜合整治作用。首先，要搭建起多層次管理機(jī)制，根據(jù)區(qū)域間政府部門(mén)職責(zé)與任務(wù)來(lái)設(shè)置對(duì)應(yīng)工作要求，確保各級(jí)管理體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一。全域土地綜合整治工作的各個(gè)流程均需要科學(xué)合理，有序推進(jìn)，政府部門(mén)需要主動(dòng)強(qiáng)化項(xiàng)目立項(xiàng)和審批管理，逐步提升當(dāng)前整治項(xiàng)目的推進(jìn)，對(duì)工程整體的實(shí)施要求以及質(zhì)量管控流程予以相應(yīng)調(diào)整，盡可能提升當(dāng)前土地綜合整治工作的推進(jìn)質(zhì)量。其次，要對(duì)運(yùn)行管理機(jī)制的質(zhì)量管理流程予以相應(yīng)調(diào)控，為整治流程的施工質(zhì)量及整體安全效益提供保障方案，后續(xù)還要完善資金使用和管理流程從而確保各項(xiàng)資金得到合理分配及有效應(yīng)用。相關(guān)部門(mén)還要建立項(xiàng)目驗(yàn)收和評(píng)估機(jī)制，對(duì)整治效果進(jìn)行全面評(píng)估從而確保當(dāng)前整治目標(biāo)可以達(dá)到預(yù)期要求?；鶎诱块T(mén)需建立綜合信息平臺(tái)，整合土地資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等各方數(shù)據(jù)信息，多方位監(jiān)測(cè)當(dāng)前整治工作的推進(jìn)效果，為全域土地綜合整治工作的內(nèi)容決策及方向調(diào)整提供對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)參考[5]。

4.2 建立制度保障體系

制度的實(shí)施效果取決于執(zhí)行力，只有建立強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制，方可確保各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。要增強(qiáng)基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力，明確其職責(zé)和權(quán)限，確保能夠有效執(zhí)行耕地保護(hù)政策。在措施上，涉及整治項(xiàng)目的審批、監(jiān)測(cè)、驗(yàn)收以及反饋機(jī)制等，要求政府管理部門(mén)制定明確的管理標(biāo)準(zhǔn)及工作流程，提升當(dāng)前全域土地綜合整治的透明性。之后，要成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，定期對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)執(zhí)行單位的指導(dǎo)和監(jiān)督確保政策落實(shí)不走樣，形成自上而下和自下而上的協(xié)調(diào)機(jī)制。

優(yōu)化評(píng)估機(jī)制是推動(dòng)制度保障體系調(diào)整的關(guān)鍵手段。一項(xiàng)政策的有效性和適應(yīng)性在于能夠及時(shí)評(píng)估其實(shí)施效果，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行必要的調(diào)整。地方政府部門(mén)在調(diào)整制度保障體系時(shí)，必須建立一套科學(xué)的評(píng)估體系，該評(píng)估機(jī)制應(yīng)涵蓋耕地保護(hù)的多個(gè)維度，包括土地資源的使用效率、耕地質(zhì)量的變化、生態(tài)環(huán)境的改善情況以及農(nóng)民收入的變化等。通過(guò)定期效果評(píng)估來(lái)客觀(guān)反映政策的執(zhí)行情況，為下一步的政策調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)。此外，還需要建立反饋機(jī)制，讓基層、農(nóng)民和社會(huì)公眾能夠參與到評(píng)估過(guò)程中，配合收集多方意見(jiàn)，從而改進(jìn)當(dāng)前評(píng)估結(jié)果的覆蓋全面性與內(nèi)容準(zhǔn)確性。土地綜合整治涉及多個(gè)部門(mén)和領(lǐng)域，因此在調(diào)整保障體系時(shí)，務(wù)必要建立起跨部門(mén)、跨領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)機(jī)制以形成政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管的合力。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在對(duì)耕地保護(hù)目標(biāo)下全域土地綜合整治工作進(jìn)行研究時(shí)，可以通過(guò)調(diào)整制度保障體系、搭建立體化的運(yùn)行管理機(jī)制、對(duì)村莊區(qū)域開(kāi)展整治工作以及對(duì)農(nóng)田區(qū)域開(kāi)展全方位管理整治等幾個(gè)方面，為鄉(xiāng)村振興提供協(xié)助的基礎(chǔ)上，提高耕地保護(hù)工作的實(shí)際推進(jìn)效果。

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