對機關單位開展檔案開放審核工作的認識和思路

在《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）修訂前，館藏檔案開放及開放審核工作主要由檔案館負責，與機關單位基本沒有關系。隨著2018年出臺的部門規(guī)章規(guī)定了機關單位檔案移交檔案館之前要出具開放意見，以及隨后《檔案法》等法律規(guī)章的陸續(xù)修訂，機關單位的開放審核職責越來越明確清晰，不僅要對本單位移交檔案出具開放意見，還要參與檔案館館藏中本單位形成或移交檔案的開放審核。本文根據(jù)法律規(guī)章規(guī)定，結合工作實踐，對檔案開放審核工作以及機關單位如何履職談點粗淺認識。

一、法律法規(guī)對機關單位檔案開放審核職責的規(guī)定

2018年國家檔案局發(fā)布第13號令《機關檔案管理規(guī)定》，第五十二條第二款規(guī)定：“機關向國家綜合檔案館移交前，應當按照規(guī)定做好移交檔案的密級變更或解除工作，并提出劃控與開放意見。”這是國家檔案局首次規(guī)定要求機關檔案移交時出具密級變更和開放意見。該規(guī)定出自部門規(guī)章，規(guī)定比較模糊且沒有更為具體的要求。

2020年《檔案法》修訂，第三十條規(guī)定：“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見?！贝艘?guī)定不僅增加了機關單位參與館藏檔案開放審核職能，與檔案館成為館藏檔案開放審核的共同主體，而且明確了檔案形成單位或者保管單位作為責任主體，負責未移交進館檔案的開放審核，并在移交時出具解密和開放的明確意見?！稒n案法》是開展檔案工作的基本法律，是其他檔案法規(guī)規(guī)章的根本遵循，這一規(guī)定影響深遠，增加了機關單位檔案開放審核職能，徹底改變了檔案開放審核工作的格局。

2022年國家檔案局發(fā)布第19號令《國家檔案館檔案開放辦法》，是對1991年國家檔案局第2號令《各級國家檔案館開放辦法》的修訂，修訂力度很大，名稱作了修改，內容也進行了大幅調整。依據(jù)《檔案法》規(guī)定，對檔案開放和范圍、開放審核主體、開放年限、開放程序和方式、開放監(jiān)管等內容進行了調整和增設，明確提出建立檔案開放審核協(xié)同機制，并對檔案主管部門、檔案形成單位或移交單位、檔案館的職責進行了確定。

2024年《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《檔案法實施條例》）施行，第三十條規(guī)定：“國家檔案館應當建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制，會同檔案形成單位或者移交單位共同負責檔案開放審核。檔案形成單位或者移交單位撤銷、合并、職權變更的，由有關的國家檔案館會同繼續(xù)行使其職權的單位共同負責；無繼續(xù)行使其職權的單位的，由有關的國家檔案館負責。尚未移交進館的檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交進館時附具到期開放意見、政府信息公開情況、密級變更情況等。縣級以上檔案主管部門應當加強檔案開放審核工作的統(tǒng)籌協(xié)調?！?/p>

該條三款不僅對建立館藏檔案開放審核協(xié)同機制涉及的三方職責作出清晰規(guī)定，而且對館藏檔案涉及撤并、職權變更單位、無繼續(xù)行使其職權單位的檔案開放審核的責任主體也予以明確?！稒n案法實施條例》是《檔案法》配套法規(guī)，對建立協(xié)同機制的特殊情況作出補充規(guī)定，是對協(xié)同機制的進一步完善。

法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章對檔案形成單位或者移交單位（保管單位）開展館（室）藏檔案的開放審核均作出明晰規(guī)定，包括自身形成的、承接職責的份內份外、常規(guī)非常規(guī)檔案，經(jīng)過逐步完善機關單位開放審核職責，從法律體系建設角度已經(jīng)基本完備，為依法推進機關單位開放審核工作提供強力保障。

二、機關單位的鑒定工作任務

歸納其工作職責和法律規(guī)定，共有四項。一是歸檔鑒定，這是在機關檔案工作的開端收集環(huán)節(jié)，根據(jù)單位分類歸檔范圍“三合一”制度的規(guī)定，對本部門形成的文件材料進行甄別鑒定，確定哪些文件可以歸檔成為檔案，實現(xiàn)身份轉變。二是銷毀鑒定，機關檔案保管期限為10年的檔案到期應該進行銷毀，銷毀前按照相關程序進行鑒定。鑒定結束后，形成鑒定工作報告。仍需繼續(xù)保存的檔案，重新劃定保管期限并做出標注，確無保存價值的按規(guī)定銷毀。三是館藏檔案開放審核，協(xié)同檔案館成為其館藏檔案開放審核的共同主體。四是室藏檔案開放審核，并在移交前出具開放意見和密級變更情況。

“開放審核”源于修訂后《檔案法》第三十條“館藏檔案的開放審核……”，之前此工作環(huán)節(jié)稱為“檔案開放鑒定”。隨后《國家檔案館檔案開放辦法》統(tǒng)一了這一稱呼，工作內容沒有改變，只是換個名稱，更符合其工作性質和目的，目前“檔案開放審核”成為業(yè)內共識。

三、為什么進行檔案開放審核

（一）法定程序必須履行

《國家檔案館檔案開放辦法》規(guī)定，國家檔案館必須“經(jīng)過法定程序”才能向社會開放檔案，法定程序是指檔案館要經(jīng)過“計劃——組織——審核——確認——公布”這五個程序才能完成檔案開放流程，其中審核是關鍵。原因在于檔案館館藏主要是文書檔案，是由機關文件轉化而來，來源于各機關單位，反映了各機關單位職責，具有鮮明的時代特征和政治屬性。檔案形成過程包括文件起草、修改、發(fā)文、運轉等環(huán)節(jié)，比較復雜；檔案內容體現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面，極為豐富；存在檔案潛在價值的發(fā)揮，就是為誰所用問題。

封閉期已滿的非涉密檔案開放前須經(jīng)嚴格審核，主要是審核檔案內容。對于那些開放確實不會危及國家安全和社會穩(wěn)定，不會損害社會公共利益，不會令人產(chǎn)生錯誤認知、理解歧義，也不會給第三方造成損失、損害等任何不良影響，滿足這些前提條件的檔案，才能解除封閉如期向社會開放，沒有滿足上述條件的則還需要繼續(xù)封閉，延期開放。所以國家檔案館檔案開放前進行審核是解除檔案“封閉”的門禁，是檔案步入社會的必經(jīng)路徑。

（二）檔案形成主體與館藏檔案的關聯(lián)及其持續(xù)性，促使機關單位成為館藏檔案開放審核共同主體

檔案開放前履行審核程序主要原因在于檔案的形成，反映的內容跟形成單位有直接聯(lián)系。即便已經(jīng)移交檔案館，單位可能還保存延期未交的檔案，還有源源不斷形成的檔案，這些檔案與館藏檔案始終保持千絲萬縷的關系，預判館藏檔案開放后給機關單位帶來的影響也未必準確全面，所以判定館藏檔案是否開放延伸到形成單位，讓檔案形成單位參與進來，成為館藏檔案開放審核共同主體，在審核過程中從檔案形成者的角度分析研判檔案開放的作用及影響。充分考慮檔案形成者的意見并維護其合法權益，避免檔案館獨自開展檔案開放審核帶來的局限性和封閉性，做到開放審核結果安全、穩(wěn)定、全面，應開盡開，沒有任何潛在風險和隱患。比如任免檔案，如果只是任職通知不涉及任何個人信息，檔案館一般是開放的，但是站在單位角度，如果是改制單位涉及人員分流、轉崗、下崗等人事安排問題就變得復雜，就不適合將其開放，以免引發(fā)新的矛盾。所以雙方共同審核決定檔案開放，能夠全方位從多個角度和層面考慮問題，這樣的檔案開放才是積極穩(wěn)妥的。

（三）承擔利用、公布的社會責任，督促機關單位對室藏檔案進行開放審核

1.檔案利用職責。機關單位除了“主要供本機關和上級主管機關使用”外（《機關檔案工作條例》第二十一條第二款），還承擔社會利用的部分職責。分為兩種情況：一是利用者利用檔案館沒有開放的檔案，必要時需經(jīng)檔案形成單位或者移交單位同意，沒有開放的檔案包括延期開放檔案、未到開放期檔案、無權限檔案以及涉密檔案。二是利用者到機關單位查閱利用檔案，應當經(jīng)檔案形成單位或者保管單位同意才可利用。以上內容見《檔案法實施條例》第三十四條：“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民利用國家檔案館保管的未開放檔案的，應當經(jīng)保管該檔案的國家檔案館同意。必要時，國家檔案館應當征得檔案形成單位或者移交單位同意。機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機構保管的尚未向國家檔案館移交的檔案，其他機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及公民需要利用的，應當經(jīng)檔案形成單位或者保管單位同意?！边@是從單位的角度作出判斷，同意與否的決定要有合理的依據(jù)，畢竟是面向社會和公眾，這個依據(jù)就是開放審核的結果。

2.檔案公布職責。有兩種情況：一是保存在檔案館的，由檔案館公布，必要時，需征得檔案形成單位或者移交單位同意，或者報經(jīng)檔案形成單位或者移交單位的上級主管部門同意。二是保存在各單位檔案機構的，由各單位公布，必要時，需報經(jīng)其上級主管部門同意。上述規(guī)定體現(xiàn)出在為社會提供檔案服務方面，機關單位也承擔著部分職責，尤其是利用延期開放檔案，履行相應的審批程序，對檔案形成單位的意見起決定性作用，所以提供利用前必須經(jīng)過開放審核；另外，室藏延期移交檔案，如果已到開放期限，機關單位也應該進行相應的開放審核，確定是否可以開放。這樣從保存檔案的終極目標——利用來看，機關單位對未移交進館的室藏檔案履行檔案開放審核是必要的、合理的、應該的。 檔案形成單位或者保管單位在檔案移交進館時附具到期開放意見，是將開放審核職能前置，增加了機關檔案工作職責，是法定職責。如何將法定職責落實到位，出具一個符合實際的開放意見，而不是簡單一刀切“全部控制，到期不開放”的意見，這是對機關檔案工作是否認真嚴謹?shù)目简灐膶嵺`看，近幾年機關單位移交檔案時按要求出具了開放審核意見，但基本上是控制（事實上很多檔案是不需要控制的），而且還注明“到期不開放”，這樣簡單粗暴、省事的審核結果對檔案館來講是被動的。如果檔案館不與形成單位或者移交單位再進行一次開放審核，那么檔案館的檔案都是控制的，國家檔案局要求的檔案開放率從何而來？檔案館服務中心、服務大局、服務民生的作用又如何發(fā)揮？

四、對館藏檔案和室藏檔案進行開放審核的思路

梳理歸納《檔案法》《檔案法實施條例》《開放辦法》等規(guī)定，建立檔案開放審核協(xié)同機制，檔案形成單位或者移交單位的職責主要有五項：一是積極配合檔案部門建立檔案開放審核協(xié)同機制，發(fā)揮作用。二是與檔案館共同制定館藏本單位檔案延期開放的標準和范圍。三是會同檔案館共同對館藏本單位檔案進行開放審核。四是為國家檔案館開展檔案開放工作提供便利，共同負責的檔案開放審核工作，不得拒絕、推諉、敷衍、拖延。五是與檔案館共同確定館藏本單位及有關聯(lián)單位檔案的開放審核結果。五項職責中關鍵的是制定檔案延期開放標準和范圍，以及參與館藏檔案開放審核。有了標準才有根據(jù)，不僅僅對館藏檔案的審核，同時審核室藏檔案也有了依據(jù)和遵循。

（一）與檔案館合作制定館藏本單位檔案延期開放的標準和范圍

《國家檔案館檔案開放辦法》第九條規(guī)定：“國家檔案館應當根據(jù)本辦法第八條的規(guī)定，結合職責權限和館藏檔案實際，會同檔案形成單位或者移交單位依法依規(guī)確定延期向社會開放檔案的具體標準和范圍?！痹鯓勇鋵嵲撘?guī)定要求，是一個值得認真思考的問題。國家檔案館針對館藏各單位檔案內容確定各單位延期開放的具體標準和范圍，這樣做針對性強，更利于把握檔案內容，開放審核也會做得更加精準，同時對館藏檔案的熟悉度會越來越高。但是，各級國家檔案館館藏現(xiàn)行檔案全宗一般都超過一百個，這樣一對一的制定控制標準和范圍，不僅增加工作量，同時開展工作的程序和對檔案內容的規(guī)范也會出現(xiàn)重復，不僅工作效率低，還增加了工作成本。

比較科學全面的做法是，國家檔案館充分了解分析館藏檔案內容，既要概括本級機關單位檔案共性內容，也要將各單位檔案個性特點收集整理齊全，在此基礎上依照國家檔案局的相關規(guī)范，制定一個本館綜合性檔案延期開放的審核標準和范圍的初稿，然后向相關機關單位征求意見。各機關單位認真審閱征求意見稿，對照本單位的機構性質、職能特征、檔案內容，分析哪些內容屬于不宜公開，哪些應該延期，哪些檔案公開后影響不可預測，審慎客觀地作出研判。既要做到應開盡開，讓檔案能夠如期向社會公開，服務民眾。同時，對危及國家安全和穩(wěn)定、對單位有影響和破壞、對第三方有挫傷和損害等具有不利因素的檔案暫緩開放，確保黨和國家、社會和人民的利益不受損失。據(jù)此提出相應的補充完善意見，力求標準和范圍相對全面、準確、客觀，適用性強、覆蓋面廣。標準還要適用于室藏檔案的開放審核。

國家檔案館收集匯總分析各方面意見，進行修改完善，最終制定出一個適用本館和同級各機關單位的《檔案延期開放的審核標準和范圍》。

（二）如何參與館藏檔案開放審核

機關單位與檔案館共同完成館藏檔案的開放審核，從哪個環(huán)節(jié)介入比較合適？首先看檔案館進行開放審核的程序，一般是三審制，即“初審—復審—終審”。初審由檔案館檔案開放專職機構或者檔案保管利用等相關職能機構負責，對檔案進行逐件逐頁審核；復審由檔案開放審核工作委員會或專家負責，對檔案進行再次審核，著重解決初審中無法判定和存在爭議的問題；終審由館務會或檔案開放工作專門會議等進行研究批準。然后結合檔案館的審核程序，根據(jù)單位實際情況采取相應的舉措。

一是參加初審，有兩種形式：機關單位派人到檔案館，檔案館積極配合，提前準備好要審核的電子原文和相應設備，精心組織優(yōu)化管理，保證單位人員在集中幾天內審核完本單位檔案，提出初審意見；或者檔案館把載有檔案原文數(shù)據(jù)的電腦交給機關單位進行審核，這樣時間把握上單位有靈活性，在檔案館要求的時間內完成審核，提出審核意見。

二是參與復審，把初審結果交給機關單位進行復核，如同初審的兩種審核形式，來檔案館審核初審結果，給出復審意見；或者將初審結果交機關單位，給出復審意見。

三是在二審和三審之間進行，將本館復審結果目錄交給機關單位進行復核，給出復核意見。

由于各檔案館檔案數(shù)字化水平不同，各機關單位情況各異，因此，協(xié)同審核沒有必要統(tǒng)一模式，并且也不符合現(xiàn)實。根據(jù)本館、本地具體情況采取適合彼此的方式即可，關鍵在于事先溝通協(xié)商，確定雙方都認可的合作方式。最后，無論是從哪個階段介入審核，最終審核結果是由檔案館和機關單位共同確認。

（三）如何開展未移交檔案（室藏檔案）的開放審核

第一，確定審核時間。檔案館在接收檔案入館前一般要進行業(yè)務指導，機關單位確定被列入移交范圍后可以在移交前一年進行，最好不要在移交前匆忙進行。第二，嚴格履行審核程序?？梢越梃b檔案館做法，實行三審制。初審交給各業(yè)務部門審核，逐件審核檔案原文，審核意見經(jīng)本部門負責人簽字同意；復審成立機關檔案審核委員會，由辦公廳（室）負責人、檔案部門、相關業(yè)務部門有關人員組成，邀請相關領域或檔案館專家參與，對初審結果進行復審，復審時盡可能審閱原文；終審由單位檔案協(xié)調機制審核批準，可以審核目錄，單位分管檔案工作的負責人在審核結果上簽字。第三，依據(jù)標準進行開放審核。會同檔案館制定本單位延期開放標準，尚未制定的，可按照1991年9月27日國家檔案局、國家保密局聯(lián)合印發(fā)的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》進行開放審核，或者參照同級檔案館已有的開放審核標準。第四，開展開放審核形成的所有材料要存放在單位全宗卷。樹立全宗卷材料及時歸檔理念，將圍繞全宗檔案開展各項業(yè)務工作形成的文件材料，按類別歸入全宗卷。開放審核形成的文件材料歸入檔案鑒定類保存，以備后查。

機關單位開展檔案開放審核工作，推動檔案開放，利用檔案進行宣傳以提升機關單位的聲譽和影響力，效果顯著。比如，2024年全國數(shù)十家檔案館聯(lián)動開展“江河奔騰 "紅色浪潮”新中國成立75周年長江黃河流域檔案宣傳活動，河北省檔案館（省方志辦）牽頭組織省內各級檔案館、機關單位積極參與。河北省直某單位檔案員誦讀一份室藏檔案而錄制的讀檔微視頻，因為檔案珍貴和誦讀精彩，在社會上引起強烈反響，被“學習強國”采用。另外，一些單位舉辦各種展覽、出版圖書等實踐活動，檔案在其中非常搶眼出彩，引起社會極大關注。

作者單位：河北省檔案館（省方志辦） 河北省衛(wèi)生健康委員會綜合監(jiān)督服務中心