河南省體育旅游政策的特點(diǎn)及優(yōu)化路徑研究

摘" 要：政策是我國(guó)政府執(zhí)政的重要手段，體育旅游的發(fā)展離不開政策的支撐。采用量化分析、質(zhì)性分析等研究方法，以河南省省級(jí)政策29項(xiàng)，市級(jí)政策87項(xiàng)體育旅游政策為研究樣本，探討河南省體育旅游政策制定的環(huán)境條件、基本特征及優(yōu)化路徑。研究認(rèn)為，河南省體育旅游政策的優(yōu)化路徑為：優(yōu)化政策主體結(jié)構(gòu)，由單一政策主體向多元政策主體轉(zhuǎn)變；順應(yīng)政策演變規(guī)律，把握歷史機(jī)遇抓住行業(yè)發(fā)展節(jié)點(diǎn)；平衡政策工具應(yīng)用，構(gòu)建多維政策工具結(jié)構(gòu)體系，為河南省體育旅游政策的制定提供有益的理論參考。

關(guān)鍵詞：體育旅游；政策；體育旅游政策；優(yōu)化路徑

Research on the Characteristics and Optimization Path of Sports

Tourism Policy in Henan Province

LI Shiping， ZHANG Jianhua， YUE Guoxiang， et al

（College of Physical Education and Health， Nanchang Institute of Science amp; Technology， Nanchang Jiangxi， 330108， China.）

Abstract： Policy is an important means for Chinese government to govern， and the development of sports tourism can not be separated from the support of policy. Using quantitative analysis， qualitative analysis and other research methods， taking 29 provincial policies and 87 municipal policies of sports tourism in Henan province as research samples， this paper discusses the environmental conditions， basic characteristics and optimization path of making sports tourism policies in Henan Province." The research shows that the optimization path of sports tourism policy in Henan province is as follows： optimizing the main body structure of the policy， transforming from single policy main body to multiple policy main body; Comply with the law of policy evolution， seize the historical opportunity to seize the industry development node; Balancing the application of policy tools and constructing multi-dimensional policy tools structure system provide useful theoretical reference for the formulation of sports tourism policy in Henan Province.

Key words： Sports tourism; Policy; Sports tourism policy; Optimal path

中圖分類號(hào)：G812.7""""""""""""""""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

政策作為我國(guó)政府執(zhí)政的重要手段，是經(jīng)由一定的政治過(guò)程制定的集體行動(dòng)規(guī)則，對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)具有一定的引導(dǎo)和管制的功能[1]，具體表現(xiàn)在對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、組織和布局的定向調(diào)控。近年來(lái)，體育旅游作為新興產(chǎn)業(yè)，和傳統(tǒng)的吃、住、行、游、購(gòu)、娛六大旅游要素相比，體現(xiàn)了獨(dú)特的體育要素。

所謂體育旅游政策，是指國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的目標(biāo)而制定的有關(guān)發(fā)展體育旅游活動(dòng)的指導(dǎo)意見或行動(dòng)準(zhǔn)則。根據(jù)相關(guān)學(xué)者研究，我國(guó)對(duì)于體育旅游政策的研究仍在起步階段，需要繼續(xù)完善[2]。本文以河南省及各市級(jí)頒布的體育旅游相關(guān)政策為依據(jù)，通過(guò)對(duì)政策文本進(jìn)行量化與質(zhì)性分析，探討河南省體育旅游政策制定的環(huán)境條件、政策特點(diǎn)及優(yōu)化路徑，為河南省體育旅游政策優(yōu)化提出相關(guān)意見，彌補(bǔ)以往省級(jí)體育旅游政策分析的空白。

1" 河南省體育旅游政策的來(lái)源及研究方法

1.1" 政策文本來(lái)源

以“體育旅游”為關(guān)鍵詞，利用北大法寶和河南省及市政府、體育局、旅游局（現(xiàn)為文化與旅游廳）等相關(guān)網(wǎng)站進(jìn)行檢索，截止時(shí)間為2024年12月，剔除無(wú)關(guān)政策，檢索得到省級(jí)政策29項(xiàng)，市級(jí)政策87項(xiàng)，共116項(xiàng)。（如表1）。

河南省體育旅游政策數(shù)量較多，內(nèi)容豐富。政策文本類型涉及通知、意見、條例、方案、規(guī)劃等；發(fā)布部門以省、市級(jí)人民政府和體育局為主；效力級(jí)別包括地方規(guī)范文件和地方工作文件；而法規(guī)類別包括行業(yè)計(jì)劃、體育綜合規(guī)定、旅游綜合規(guī)定等。

1.2" 研究方法

本文以文獻(xiàn)資料法，邏輯分析法與聚類分析法來(lái)探討河南省體育旅游政策的相關(guān)特征，通過(guò)定量研究，并借助質(zhì)性分析軟件—NVivo12對(duì)相關(guān)主題進(jìn)行選擇編碼-主題編碼-開放編碼處理，最后得出結(jié)論。

2" 河南省體育旅游政策制定的環(huán)境條件

1985年我國(guó)成立了最早的體育旅游公司：西藏國(guó)際體育旅游公司，目的在于吸引國(guó)外的體育旅游消費(fèi)者[3]。而在1991年，我國(guó)學(xué)者劉杰首次在期刊論文中論述體育旅游[4]。之后，不管是社會(huì)實(shí)踐還是學(xué)術(shù)研究，體育旅游逐漸出現(xiàn)在大眾的視野。

2001年河南省人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展實(shí)施方案的通知》（豫政〔2001〕28號(hào)）。而在國(guó)家政策層面，“體育旅游”第一次出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào)）中，說(shuō)明河南省在制定相關(guān)體育旅游政策時(shí)具有一定的前瞻性。但河南省體育旅游政策的制定離不開當(dāng)前歷史環(huán)境，其中包括國(guó)家重要文件引領(lǐng)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展與豐富體育旅游資源保障。

2.1" 國(guó)家政策多層利好，但政策執(zhí)行力落后

政策間存在一定的關(guān)聯(lián)性，元政策的頒布是其他政策制定的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，也是政策意圖的繼承、發(fā)展和進(jìn)步的脈絡(luò)，更是政治價(jià)值的傳遞與理念的擴(kuò)散[5]。體育旅游作為新型產(chǎn)業(yè)形態(tài)，其良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)，逐漸受到國(guó)家政府部門的高度重視。我國(guó)學(xué)者把體育旅游政策分為四個(gè)方面：旅游業(yè)中涉及體育旅游政策、體育產(chǎn)業(yè)中涉及體育旅游政策、服務(wù)業(yè)中涉及體育旅游政策和體育旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策[6]。

經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)整理，國(guó)家頒布跟體育旅游相關(guān)的政策近30余項(xiàng)，涉及多個(gè)部門。在這些政策中，主要包括以旅游業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)和“體育旅游”為主題的體育旅游政策。這些政策的頒布旨在促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)、體育產(chǎn)業(yè)的改革發(fā)展與培育“體育旅游”新業(yè)態(tài)為目的。但在省級(jí)相關(guān)政策當(dāng)中，政策的制定與執(zhí)行滯后嚴(yán)重，不能及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策。

2.2" 相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，但政策引導(dǎo)力不足

隨著體育產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)的深入，體育旅游的產(chǎn)業(yè)價(jià)值逐漸顯現(xiàn)，發(fā)展出體育旅游產(chǎn)業(yè)，并有其消費(fèi)需求的公眾性、市場(chǎng)的適用性、相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群性、消費(fèi)過(guò)程的體驗(yàn)性與綠色環(huán)保的可持續(xù)性等特征[7]。大力發(fā)展體育旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、面向國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展布局具有重要意義[8]。

根據(jù)2025年1月15日查詢到的最新官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，河南省體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模增速明顯。從2018年至2022年河南省體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模年均增長(zhǎng)率達(dá)到10.71%，超過(guò)河南省生產(chǎn)總值的年均增長(zhǎng)率。于此同時(shí)由于受到疫情影響，河南省旅游總收入年均增長(zhǎng)率表現(xiàn)不佳，但在疫情之前2019年河南省旅游總收入就占河南省生產(chǎn)總值的17.7%，位于河南省十大產(chǎn)業(yè)之列。隨著疫情結(jié)束，河南省體育產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，與旅游產(chǎn)業(yè)的快速恢復(fù)，為體育旅游產(chǎn)業(yè)提供良好的產(chǎn)業(yè)支撐，但缺乏相關(guān)政策的引導(dǎo)。

2.3" 資源要素豐富多彩，但政策關(guān)注力缺乏

自然資源和人文資源決定了當(dāng)?shù)伢w育旅游資源的豐厚程度，也是開發(fā)體育旅游產(chǎn)品的重要基礎(chǔ)。河南省擁有豐厚的體育旅游資源，形成以8種體育旅游資源為代表的類型[9]，在空間布局上相對(duì)集中、均衡性較低，各市區(qū)之間存在較大差異，適合進(jìn)行小范圍，分區(qū)域整合開發(fā)的特點(diǎn)，符合河南省旅游資源“弓箭式”戰(zhàn)略發(fā)展布局[10]。

近年來(lái)，西峽老界嶺冰雪體育旅游線路、新鄉(xiāng)市徒步中國(guó)·寶泉“崖山太行”越野挑戰(zhàn)路線、陳家溝太極文化旅游區(qū)、安陽(yáng)航空運(yùn)動(dòng)文化旅游節(jié)、中國(guó)鄭州國(guó)際少林武術(shù)節(jié)等優(yōu)質(zhì)體育旅游資源，為河南省體育旅游政策制定提供了基礎(chǔ)保障[11 12 13]，但這些優(yōu)質(zhì)體育旅游資源并沒有受到政府的重視。

3" 河南省體育旅游政策的特點(diǎn)

3.1" 政策主體集中度明顯

河南省體育旅游政策有以下幾個(gè)特征：（1）主體部門結(jié)構(gòu)單一。主體部門以省及市人民政府機(jī)構(gòu)為主，結(jié)構(gòu)單一。原因在于，省及市級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)積極貫徹落實(shí)上級(jí)的相關(guān)政策文件。同時(shí)，在省、市級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)中也經(jīng)常把發(fā)展體育旅游列入到發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。

（2）核心部門缺位嚴(yán)重。河南省體育局、市體育局發(fā)布數(shù)量分別為3項(xiàng)與2項(xiàng)，而省、市級(jí)文化和旅游廳（前身為旅游局）發(fā)布數(shù)量為0。兩部門主體的缺位，使得其沒有發(fā)揮政策引領(lǐng)的作用，限制了河南省體育旅游的發(fā)展。

（3）支持部門保障不足。在河南省體育旅游政策當(dāng)中，聯(lián)合發(fā)文僅1項(xiàng)。該政策是在2020年，由河南省林業(yè)局、民政廳、衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，該意見指出要發(fā)展森林體育旅游。但具體內(nèi)容中不是以發(fā)展體育旅游為主，也沒有提及對(duì)體育旅游的支持作用，說(shuō)明相關(guān)主體部門在政策制定的過(guò)程中協(xié)同性不足，沒有發(fā)揮出支持部門的保障作用。

3.2" 政策演進(jìn)階段化發(fā)展

通過(guò)對(duì)各政策內(nèi)容特點(diǎn)與相關(guān)重要文件的發(fā)布時(shí)間進(jìn)行分析，河南省體育旅游政策呈現(xiàn)一定的歷史演進(jìn)規(guī)律，并具有一定階段性特征。河南省體育旅游政策的演進(jìn)過(guò)程大致可以分為萌芽階段（2001-2010）、起步階段（2011-2014）、發(fā)展階段（2015-2024）。

在萌芽階段中，時(shí)間相隔較大，在10年里省級(jí)政策與市級(jí)政策分別為2項(xiàng)和3項(xiàng)。該時(shí)期的政策內(nèi)容主要涉及旅游業(yè)發(fā)展，旨在完善旅游產(chǎn)品體系，培育旅游新消費(fèi)形式。

在起步階段中，省、市級(jí)政策快速增長(zhǎng)。政策內(nèi)容主要出現(xiàn)在河南省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展文件當(dāng)中，部分出現(xiàn)在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展文件與河南省五年發(fā)展規(guī)劃中。主要原因在于《貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)意見重點(diǎn)工作分工方案》（國(guó)辦函〔2010〕121號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕22號(hào)）兩個(gè)重要文件的發(fā)布。

在發(fā)展階段中，省、市級(jí)政策急速增長(zhǎng)。在這些政策中，發(fā)展體育旅游被提到了新的高度。發(fā)展體育旅游不僅是優(yōu)化河南省體育產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，同時(shí)對(duì)河南省文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、冰雪產(chǎn)業(yè)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，也是河南省旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措。其原因在于，一方面是《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕46號(hào)）的發(fā)布；另一方面是《國(guó)家旅游局 國(guó)家體育總局關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》（旅發(fā)〔2016〕172號(hào)）的發(fā)布。同時(shí)隨著生活水平的提高、全民健身意識(shí)的增強(qiáng)和人民親近自然的需要，大力發(fā)展體育旅游的政策不斷涌現(xiàn)。

3.3" 政策工具使用度過(guò)溢

政策工具作為解決政策目標(biāo)而采用的具體方式與手段，政策工具的正確選擇是順利實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本保證[14]。在河南省體育旅游政策中，根據(jù)NVivo12分析，環(huán)境型政策工具、需求型政策工具、供給型政策工具的內(nèi)容參考點(diǎn)數(shù)占總參考點(diǎn)數(shù)分別為48.68%、28.9%和22.36%，明顯說(shuō)明政策工具的應(yīng)用方面存在不均衡現(xiàn)象，弱化了供給型政策工具與需求型政策工具的作用。

在環(huán)境型政策工具中，策略性措施占整個(gè)環(huán)境型政策的97.29%，以目標(biāo)規(guī)劃、融合發(fā)展、發(fā)展保障為主。在這些政策中都提到要以發(fā)展體育旅游為目標(biāo)、以產(chǎn)業(yè)融合為手段、以相關(guān)業(yè)態(tài)帶動(dòng)體育旅游發(fā)展為基礎(chǔ)的措施，但不夠具體；而在需求型政策中，以市場(chǎng)要素來(lái)刺激體育旅游消費(fèi)的手段，要素結(jié)構(gòu)單一，主要以開發(fā)體育旅游項(xiàng)目、產(chǎn)品為主，市場(chǎng)需求的拉動(dòng)力不足；在供給型政策中，體育旅游公共服務(wù)建設(shè)不完善，主要分布在體育旅游資源的要素建設(shè)當(dāng)中。近年來(lái)在河南省體育旅游的相關(guān)政策當(dāng)中，體育旅游資源要素建設(shè)逐漸引起重視，但起步較晚。

4" 河南省體育旅游政策的優(yōu)化路徑

4.1" 優(yōu)化政策主體結(jié)構(gòu)，由單一政策主體向多元政策主體轉(zhuǎn)變

河南省體育旅游政策主體相對(duì)集中，要優(yōu)化政策主體整體結(jié)構(gòu)，發(fā)揮多部門功能，由單一政策主體向多元政策主體轉(zhuǎn)變。發(fā)揮河南省及市人民政府政策主體的統(tǒng)領(lǐng)作用，在貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策文件時(shí)，要及時(shí)結(jié)合本省實(shí)際情況，確定政策目標(biāo)、明確政策內(nèi)容、理清政策權(quán)責(zé)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋就粱瘎?chuàng)新。

正確處理好各部門府際關(guān)系，積極聯(lián)合多部門，加強(qiáng)合作的深度與廣度。體育旅游的發(fā)展需要相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、稅費(fèi)優(yōu)惠、專項(xiàng)資金、產(chǎn)品開發(fā)等保障，相關(guān)主體部門應(yīng)積極牽頭，聯(lián)合財(cái)政廳、稅務(wù)局、國(guó)土資源廳等相關(guān)保障部門，共同推出相應(yīng)的體育旅游政策服務(wù)體系。河南省體育旅游政策主體要打造以省、市級(jí)人民政府、體育局和文化旅游廳為主的雙中心，積極聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門的政策主體結(jié)構(gòu)。

4.2" 順應(yīng)政策演變規(guī)律，把握歷史機(jī)遇抓住行業(yè)發(fā)展節(jié)點(diǎn)

任何行業(yè)的發(fā)展都繞不開當(dāng)時(shí)的歷史環(huán)境，當(dāng)前面臨新時(shí)代、立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的大背景下，結(jié)合體育旅游發(fā)展涉及到多個(gè)行業(yè)的特點(diǎn)，且各行業(yè)之間發(fā)展理念、基礎(chǔ)、階段、模式均存在巨大差異的情況下，河南省體育旅游政策制定要把握歷史機(jī)遇，抓住各行業(yè)發(fā)展節(jié)點(diǎn)，形成宏觀有思路、中觀有抓手、微觀有舉措的體育旅游政策制定工作體系。

河南省體育產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)正處于高速發(fā)展階段，要善于抓住各產(chǎn)業(yè)間的發(fā)展節(jié)點(diǎn)，積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和布局。把握體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展節(jié)點(diǎn)，到2025年我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)目標(biāo)為5萬(wàn)億，2035年建立體育發(fā)展新格局，2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化體育強(qiáng)國(guó)的總目標(biāo)而行動(dòng)；積極把握文化與旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展節(jié)點(diǎn)，借助一帶一路新優(yōu)勢(shì)，特別是當(dāng)前由外循環(huán)轉(zhuǎn)內(nèi)循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，內(nèi)需成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，順應(yīng)文化與旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把握高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)；積極把握生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展節(jié)點(diǎn)。

4.3" 平衡政策工具應(yīng)用，構(gòu)建多維政策工具結(jié)構(gòu)體系

河南省體育旅游政策以環(huán)境型政策為主，政策工具應(yīng)用面臨嚴(yán)重失衡。政府機(jī)構(gòu)在制定相關(guān)政策時(shí)，政府不僅要優(yōu)化外部環(huán)境間接推動(dòng)體育旅游的發(fā)展，還需提供體育旅游發(fā)展要素直接推動(dòng)體育旅游的發(fā)展，更需要政府通過(guò)多種手段來(lái)刺激市場(chǎng)，積極引導(dǎo)多方主體共同參與，最后與政府形成合力，助推體育旅游良性發(fā)展，形成環(huán)境型政策、供給型政策與需求型政策最優(yōu)化組合。

加大供給型政策和需求型政策應(yīng)用力度，拓寬政策工具維度。在制定供給型政策時(shí)要注重體育旅游人才培養(yǎng)、信息與科技支持、必要的體育旅游設(shè)施建設(shè)、專項(xiàng)資金投入與提供專業(yè)的公共服務(wù)體系。當(dāng)前河南省擁有眾多的優(yōu)質(zhì)旅游資源，要積極打造體育旅游產(chǎn)業(yè)示范基地、示范項(xiàng)目與精品賽事；政府在制定政策時(shí)要在需求型政策發(fā)力，政府要積極購(gòu)買或者外包體育旅游產(chǎn)品與服務(wù)來(lái)促進(jìn)體育旅游的發(fā)展，比如發(fā)放體育旅游消費(fèi)券。也需在加強(qiáng)貿(mào)易管制與加強(qiáng)各行業(yè)的交流，當(dāng)前需求型政策仍是以吸引體育旅游消費(fèi)，完善體育旅游市場(chǎng)為主。

5" 結(jié)" 語(yǔ)

河南省體育旅游的發(fā)展需要相關(guān)政策的積極引領(lǐng)。近年來(lái)，河南省省內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，又是我國(guó)人口大省，擁有巨大的體育旅游消費(fèi)市場(chǎng)。但至今為止仍沒有頒布以發(fā)展體育旅游為主題的政策，希望當(dāng)?shù)卣軌蚍e極完善，填補(bǔ)洞缺。在省、市級(jí)政策當(dāng)中，內(nèi)容結(jié)構(gòu)缺乏本土化創(chuàng)新的問(wèn)題仍需要引起相關(guān)學(xué)者的注意。

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