審計(jì)視角下地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管策略

地方政府融資平臺作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資主體，在支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面發(fā)揮著一定的作用。然而，由于融資平臺承擔(dān)部分隱性債務(wù)和高風(fēng)險(xiǎn)投資任務(wù)，使得其財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)以及廉政風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。為了強(qiáng)化地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)管效率，文章從審計(jì)角度出發(fā)，分析融資平臺面臨的多重風(fēng)險(xiǎn)類型，探討基于審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)識別和評估方法，并提出優(yōu)化審計(jì)程序、完善信息披露、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和責(zé)任機(jī)制等風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管策略。

近年來，地方政府公共服務(wù)需求不斷增加，地方政府融資平臺逐漸成為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的重要投融資渠道。根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，地方政府不得變相違規(guī)舉借債務(wù)，且融資平臺公司應(yīng)承擔(dān)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的責(zé)任。在實(shí)踐中，融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、流動性壓力、市場波動風(fēng)險(xiǎn)以及廉政風(fēng)險(xiǎn)日益加劇，對財(cái)政安全、金融系統(tǒng)穩(wěn)健以及社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在威脅。因此，需要從審計(jì)角度探究地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管策略，以強(qiáng)化平臺治理、提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

地方政府融資平臺面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)類型

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 地方政府融資平臺在很大程度上承擔(dān)著政府的隱性債務(wù)責(zé)任，一般會通過借貸和發(fā)債等形式籌措資金，其所積累的大規(guī)模債務(wù)負(fù)擔(dān)較為嚴(yán)重。由于眾多項(xiàng)目的資金回收周期較長、收益具有不確定性，一旦出現(xiàn)償債高峰或資金周轉(zhuǎn)困難，便會對政府財(cái)政構(gòu)成沉重壓力，且有一定概率會引發(fā)財(cái)政危機(jī)。

金融風(fēng)險(xiǎn) 地方政府融資平臺的金融風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為融資結(jié)構(gòu)單一及對銀行信貸的高度依賴，此平臺大多以銀行貸款作為核心融資來源，因而在信貸環(huán)境收緊或利率上行時(shí)極易出現(xiàn)資金鏈緊張的情況。

信用風(fēng)險(xiǎn) 地方政府融資平臺的信用風(fēng)險(xiǎn)源于其信用等級與地方政府的密切關(guān)聯(lián)。雖然平臺具有獨(dú)立法人資格，但其融資能力高度依賴地方政府的隱性信用支持。投資者普遍認(rèn)為地方政府會在平臺公司出現(xiàn)償債困難時(shí)出手干預(yù)，因而平臺公司的信用在很大程度上得益于這種“政府隱性擔(dān)保”的預(yù)期。這一預(yù)期直接或間接導(dǎo)致平臺公司在實(shí)際償債能力不足的情況下不斷擴(kuò)大融資規(guī)模，逐漸形成過度依賴政府信用的現(xiàn)象。如果地方政府財(cái)政實(shí)力出現(xiàn)下滑或政策對平臺支持力度減弱，融資平臺的信用風(fēng)險(xiǎn)將迅速顯現(xiàn)，則會直接影響其融資成本與能力，并且也會動搖市場對政府支持的信心，進(jìn)而引發(fā)信任危機(jī)。

市場風(fēng)險(xiǎn) 市場風(fēng)險(xiǎn)是地方政府融資平臺面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)，主要受土地價(jià)格波動和房地產(chǎn)市場波動的影響。地方政府融資平臺普遍依賴土地出讓收入和資產(chǎn)增值來獲取償債資金，然而，當(dāng)土地市場不景氣或土地價(jià)格下滑時(shí)，其融資能力將面臨巨大壓力。

廉政風(fēng)險(xiǎn) 地方政府融資平臺的規(guī)模不斷擴(kuò)張，廉政風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，在平臺融資和項(xiàng)目運(yùn)作中，存在權(quán)力尋租、腐敗和利益輸送等廉政風(fēng)險(xiǎn)，如在涉及大額資金和土地資源的項(xiàng)目中更易出現(xiàn)違規(guī)操作，并且若廉政風(fēng)險(xiǎn)較為嚴(yán)重也會對政府的公信力和社會公眾的信任構(gòu)成損害。

審計(jì)視角下地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)識別與評估方法

在審計(jì)視角下，為準(zhǔn)確識別和評估地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)，需要結(jié)合多項(xiàng)數(shù)據(jù)計(jì)量與量化工具，并設(shè)置具體數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性，并保障其精確性。

首先，對債務(wù)規(guī)模進(jìn)行評估，計(jì)算平臺的總債務(wù)/總資產(chǎn)比率（資產(chǎn)負(fù)債率），一般資產(chǎn)負(fù)債率超過60%即為警戒線，若超過80%，應(yīng)被視為高風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)。進(jìn)一步細(xì)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，審查長期債務(wù)/總債務(wù)比率，一般建議此比率保持在70%以上，以避免流動性危機(jī)。

其次，通過流動比率（流動資產(chǎn)/流動負(fù)債）與速動比率（流動資產(chǎn)-存貨/流動負(fù)債）評估平臺的短期償債能力。若流動比率低于1.5，速動比率低于1.0，表明短期償債壓力較大?，F(xiàn)金比率（現(xiàn)金/流動負(fù)債）應(yīng)至少在0.2以上，以應(yīng)對緊急流動性需求。在金融杠桿層面，計(jì)算凈債務(wù)/EBITDA比率（即凈債務(wù)與稅息折舊及攤銷前利潤之比）和負(fù)債/股東權(quán)益（D/E）比率。若凈債務(wù)/EBITDA高于5倍，或D/E高于3倍，一般表明融資平臺對債務(wù)高度依賴，財(cái)務(wù)穩(wěn)健性較弱。

最后，針對地方政府融資平臺的盈利能力評估，需重點(diǎn)分析利息覆蓋比率（EBITDA/利息支出），如果低于2.0，表明平臺難以覆蓋利息費(fèi)用，存在較高的償債風(fēng)險(xiǎn)。圖1通過散點(diǎn)圖展示了債務(wù)資產(chǎn)比率與利息覆蓋比率之間的關(guān)系。數(shù)據(jù)來源于2022年某地區(qū)地方政府融資平臺的財(cái)務(wù)報(bào)表與審計(jì)報(bào)告，時(shí)間區(qū)間為2020—2022年?？梢钥闯觯瑐鶆?wù)資產(chǎn)比率較高的平臺，其利息覆蓋比率普遍較低，說明債務(wù)負(fù)擔(dān)直接影響了平臺的償債能力。結(jié)合盈利能力指標(biāo)（如ROA低于3%、ROE低于5%），需進(jìn)一步警惕可能的財(cái)務(wù)惡化趨勢。此外，通過分析土地出讓收入對債務(wù)總量的覆蓋倍數(shù)（建議不低于1.5倍），可以判斷融資平臺對土地市場的依賴程度以及償債能力的穩(wěn)定性（如圖1所示）。

審計(jì)視角下地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的策略

加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督職能，提高審計(jì)覆蓋率 第一，擴(kuò)大審計(jì)范圍，提升審計(jì)覆蓋率。需將中小型、區(qū)縣級融資平臺納入審計(jì)范圍，考慮到此規(guī)模較小的平臺在財(cái)務(wù)透明度和信息披露方面相對薄弱，審計(jì)盲區(qū)更容易滋生潛在風(fēng)險(xiǎn)。通過擴(kuò)大審計(jì)覆蓋，確保每一個(gè)融資平臺都在審計(jì)范圍之內(nèi)，可更有效地防范潛在的資金風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)隱患。

為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，審計(jì)部門可以建立分級分類的審計(jì)機(jī)制，對不同層級、不同規(guī)模的融資平臺實(shí)施差異化的審計(jì)策略。

第二，建立動態(tài)審計(jì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性監(jiān)督。地方政府融資平臺的運(yùn)行環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)特征具有動態(tài)變化的特性，單純的定期審計(jì)難以及時(shí)識別潛在風(fēng)險(xiǎn)的變化。因此，審計(jì)部門應(yīng)建立動態(tài)審計(jì)機(jī)制，將審計(jì)工作從“事后審計(jì)”向“事前、事中、事后”相結(jié)合的持續(xù)性監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變。通過定期審計(jì)與不定期專項(xiàng)審計(jì)的結(jié)合，實(shí)時(shí)監(jiān)控融資平臺的財(cái)務(wù)變化和風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)異常并采取糾正措施。

優(yōu)化審計(jì)程序與技術(shù)手段，提高風(fēng)險(xiǎn)識別效率 第一，推行標(biāo)準(zhǔn)化審計(jì)程序。在推行標(biāo)準(zhǔn)化的審計(jì)程序中，需通過制定統(tǒng)一的操作指引和風(fēng)險(xiǎn)評估模塊，審計(jì)人員可以按既定流程開展工作，確保不同審計(jì)環(huán)節(jié)的一致性，降低人為偏差對審計(jì)結(jié)果的影響。標(biāo)準(zhǔn)化流程可為審計(jì)人員提供清晰的風(fēng)險(xiǎn)識別路徑，便于在各類融資平臺中有效實(shí)施，確保風(fēng)險(xiǎn)識別的全面性和深入性。

第二，應(yīng)用智能化審計(jì)工具。智能化審計(jì)工具的使用能有效實(shí)現(xiàn)審計(jì)流程的自動化和實(shí)時(shí)監(jiān)控?；跈C(jī)器學(xué)習(xí)的風(fēng)險(xiǎn)識別模型可以自動捕捉異常交易和潛在風(fēng)險(xiǎn)信號，進(jìn)一步提高審計(jì)效率和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的響應(yīng)速度。通過設(shè)定財(cái)務(wù)指標(biāo)的預(yù)警閾值，實(shí)時(shí)監(jiān)控功能可以在超出警戒線時(shí)自動觸發(fā)警報(bào)，為審計(jì)人員提供及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)提示，便于迅速采取相應(yīng)的防控措施，增強(qiáng)審計(jì)的敏捷性，并提升風(fēng)險(xiǎn)識別的準(zhǔn)確性。

推動透明信息披露與風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，提升透明度 首先，推動信息披露制度建設(shè)的核心在于確保信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性。地方政府融資平臺的信息披露應(yīng)涵蓋財(cái)務(wù)狀況、債務(wù)結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目收益和潛在風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵內(nèi)容。如債務(wù)信息，需詳細(xì)披露債務(wù)的類別、期限、利率等具體數(shù)據(jù)，以便外部投資者和審計(jì)人員清晰了解平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其次，需建立完善的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告制度，具體而言，融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告內(nèi)容應(yīng)涵蓋財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等多方面信息，對高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域予以特別關(guān)注。通過定期風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告機(jī)制，平臺可及時(shí)向決策層和審計(jì)部門傳遞潛在風(fēng)險(xiǎn)信息，促使其盡早采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施，從而有效防范風(fēng)險(xiǎn)累積。

建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，提前發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的基礎(chǔ)在于建立一套全面而精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。該體系應(yīng)涵蓋財(cái)務(wù)、債務(wù)、流動性、市場和政策等多個(gè)維度的風(fēng)險(xiǎn)因素。

例如，財(cái)務(wù)方面可以監(jiān)測資產(chǎn)負(fù)債率、流動比率、速動比率等關(guān)鍵指標(biāo)；債務(wù)方面可以關(guān)注短期債務(wù)比例、債務(wù)到期結(jié)構(gòu)和利息覆蓋率等；市場風(fēng)險(xiǎn)則可通過土地出讓收入、資產(chǎn)價(jià)值波動率等指標(biāo)來衡量。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的建立中，需形成迅速、協(xié)調(diào)的應(yīng)急預(yù)案。例如，當(dāng)某項(xiàng)關(guān)鍵財(cái)務(wù)指標(biāo)突破預(yù)警閾值時(shí)，應(yīng)及時(shí)召開風(fēng)險(xiǎn)評估會議，制定風(fēng)險(xiǎn)緩解措施，如調(diào)整資金流向、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)或限制高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的投資。同時(shí)，可引入風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制，明確不同部門和崗位在風(fēng)險(xiǎn)處置中的職責(zé)，確保預(yù)警機(jī)制觸發(fā)后各部門可高效協(xié)作，從而最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)對平臺運(yùn)作的沖擊。

明確責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)化對平臺運(yùn)行中的廉政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控 第一，明確職責(zé)分工，落實(shí)廉政責(zé)任制。構(gòu)建健全的責(zé)任機(jī)制首先需要對各部門和崗位的廉政責(zé)任進(jìn)行明確劃分，確保各環(huán)節(jié)的職責(zé)分工清晰合理。融資平臺應(yīng)建立分級負(fù)責(zé)的廉政責(zé)任體系，將廉政風(fēng)險(xiǎn)防控融入各部門和管理層的考核指標(biāo)之中。高層管理者承擔(dān)對平臺整體廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，各部門主管負(fù)責(zé)其職能范圍內(nèi)的廉政風(fēng)險(xiǎn)管理，具體崗位員工則需嚴(yán)格遵守廉政規(guī)范。通過逐級落實(shí)廉政責(zé)任制，平臺可形成“層層負(fù)責(zé)”的廉政文化。

第二，建立多層次的廉政監(jiān)督體系。在明晰責(zé)任機(jī)制的基礎(chǔ)上，平臺應(yīng)構(gòu)建多層次的廉政監(jiān)督體系，形成由內(nèi)外部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和外部評估機(jī)構(gòu)共同參與的立體化監(jiān)督格局。內(nèi)部和外部審計(jì)部門負(fù)責(zé)定期檢查資金使用情況、項(xiàng)目招投標(biāo)流程和合同管理，確保重點(diǎn)環(huán)節(jié)透明合規(guī)。紀(jì)檢監(jiān)察部門則對平臺的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大決策實(shí)施日常監(jiān)督，以保障決策過程的廉潔性。同時(shí)，定期召開專題聯(lián)席會，組織重大監(jiān)督事項(xiàng)會商研判、聯(lián)合監(jiān)督檢查、重要情況通報(bào)、違紀(jì)違法問題線索定期移交等各項(xiàng)機(jī)制，形成以案促改、以案促治的工作合力，將更多審計(jì)監(jiān)督成果轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿幼晕腋锩男堋?/p>

在地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)管理中，從審計(jì)視角出發(fā)，強(qiáng)化對地方政府融資平臺的風(fēng)險(xiǎn)識別、評估與控制，可以有效提升平臺的治理效率，防范隱性債務(wù)積累所帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建、信息披露制度的完善、責(zé)任機(jī)制的明確等策略為地方政府融資平臺提供了全面的風(fēng)險(xiǎn)管理保障。同時(shí)，審計(jì)技術(shù)的不斷優(yōu)化與數(shù)據(jù)化手段的引入為風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控提供了更為精準(zhǔn)和實(shí)時(shí)的支撐。

（作者單位：洛陽市澗西區(qū)審計(jì)局）