土地管理與資源保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急

2024年中央一號(hào)文件指出，要健全耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系，落實(shí)新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)。文章旨在探討鄉(xiāng)村全面振興背景下的農(nóng)村土地管理與資源保護(hù)問題。通過分析當(dāng)前農(nóng)村土地管理的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)以及相關(guān)政策解讀，提出加強(qiáng)和改進(jìn)土地資源保護(hù)利用的一系列措施，涵蓋構(gòu)建開發(fā)保護(hù)機(jī)制、落實(shí)嚴(yán)格的制度以確保耕地穩(wěn)定利用、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、提升土地市場化配置水平等方面，同時(shí)強(qiáng)調(diào)科學(xué)劃定村莊建設(shè)邊界、統(tǒng)籌推進(jìn)土地整理與生態(tài)保護(hù)修復(fù)等舉措的重要性。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署。鄉(xiāng)村全面振興背景下，農(nóng)村土地管理與資源保護(hù)成為當(dāng)務(wù)之急，面臨著諸多現(xiàn)實(shí)問題。隨著城市化進(jìn)程的加快，土地資源被大量用于城市建設(shè)，加劇了農(nóng)村土地的流失和荒蕪。土地利用方式不合理，大量農(nóng)村土地被閑置或低效利用，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境惡化。土地承載的多元化功能使得土地管理難度加大，既要保障耕地面積，又要兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)需求。農(nóng)村土地權(quán)屬不清、流轉(zhuǎn)不暢等問題也影響了土地資源的有效利用。2024年中央一號(hào)文件針對(duì)農(nóng)村土地管理提出了一系列要求，以適應(yīng)鄉(xiāng)村全面振興的需要，這給當(dāng)前農(nóng)村土地管理工作帶來了新的挑戰(zhàn)，不僅要關(guān)注耕地的數(shù)量，還要注重耕地的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。因此，如何在鄉(xiāng)村全面振興的大背景下，有效保護(hù)和管理農(nóng)村土地資源，成為當(dāng)前亟待解決的重要問題，基于此，文章提出了以下解決措施。

構(gòu)建以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)、以統(tǒng)一用途管制為手段的保護(hù)開發(fā)機(jī)制

構(gòu)建以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)的保護(hù)開發(fā)機(jī)制是確保土地資源得到有效保護(hù)和合理利用的關(guān)鍵舉措之一。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要采取一系列措施來確保規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)土地利用的管控和監(jiān)管。要堅(jiān)持向規(guī)劃要空間，確保土地利用的科學(xué)性和合理性。通過建立網(wǎng)絡(luò)化、開放式、集約型的國土空間開發(fā)格局，充分挖掘土地資源的潛力，提高土地利用效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。同時(shí)，還應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)國土空間用途的管制，嚴(yán)格遵守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線以及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)定，確保土地資源的安全穩(wěn)定。要健全國土空間用途管制制度，加強(qiáng)規(guī)劃的全生命周期管理。這包括對(duì)規(guī)劃的編制、審批、修改、實(shí)施和監(jiān)管等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格管理，防止出現(xiàn)任何違規(guī)行為。對(duì)違規(guī)編制、擅自調(diào)整規(guī)劃以及違規(guī)變更規(guī)劃條件等行為予以嚴(yán)格禁止，堅(jiān)決維護(hù)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。此外，還需要建立健全監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施過程的監(jiān)督和檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)行為，確保規(guī)劃的順利實(shí)施和有效落實(shí)。加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃的宣傳和培訓(xùn)，提高相關(guān)部門和人員的規(guī)劃意識(shí)和水平，營造全社會(huì)共同參與、共同推動(dòng)土地資源保護(hù)和利用的良好氛圍。構(gòu)建以國土空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)的保護(hù)開發(fā)機(jī)制，需要采取一系列措施來確保規(guī)劃的科學(xué)性和有效性，加強(qiáng)對(duì)土地利用的管控和監(jiān)管，建立健全的監(jiān)督機(jī)制，提高全社會(huì)的規(guī)劃意識(shí)和水平，共同推動(dòng)土地資源保護(hù)和利用工作的順利開展。

堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格制度，確保穩(wěn)定利用耕地“一畝不少”

為確保耕地穩(wěn)定利用，保障糧食安全，需要采取一系列堅(jiān)決有效的制度和措施。要采取“長牙齒”的硬措施，建立剛性考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“黨政同責(zé)、嚴(yán)格考核、一票否決、終身追責(zé)”的制度安排。這種機(jī)制可以使各級(jí)政府和相關(guān)部門對(duì)耕地保護(hù)負(fù)起更為嚴(yán)肅的責(zé)任，確保耕地?cái)?shù)量不減少，不出現(xiàn)任何非法占用現(xiàn)象。政府部門需要承擔(dān)起耕地保護(hù)工作責(zé)任，定期對(duì)各地的耕地利用情況進(jìn)行檢查和考核，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題和違規(guī)行為，要及時(shí)進(jìn)行整改和追責(zé)，確保耕地保護(hù)政策得到有效執(zhí)行。嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，明確規(guī)定耕地的主要用途為糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的種植，特別是永久基本農(nóng)田應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)糧食生產(chǎn)。對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，原則上應(yīng)全部用于糧食生產(chǎn)，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展有足夠的土地支撐。政府要制定相關(guān)政策和法規(guī)，明確規(guī)定各類耕地的使用范圍和用途，加強(qiáng)對(duì)耕地利用情況的監(jiān)測和管理，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)對(duì)耕地資源的占用，確保耕地的穩(wěn)定供給。必須堅(jiān)決遏制耕地的“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象，防止耕地被非農(nóng)建設(shè)和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占用。為此，需要加強(qiáng)對(duì)永久基本農(nóng)田的特殊保護(hù)，明確規(guī)定嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田和耕地的各種行為，并建立起“人防+技防”的立體防控體系，全面提升土地執(zhí)法效能，加大對(duì)違法占用耕地的打擊力度，確保耕地的穩(wěn)定利用。政府要加大對(duì)耕地保護(hù)工作的宣傳力度，提高全社會(huì)對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)識(shí)和重視程度，形成全社會(huì)共同參與保護(hù)耕地資源的良好氛圍。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，我國耕地保護(hù)成果斐然，如表1所示。

提升節(jié)約集約用地水平，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展是促進(jìn)土地利用可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。首先，多措并舉促進(jìn)土地利用效率和強(qiáng)度的雙提升。這意味著通過多種手段，包括政策、技術(shù)和管理措施等，提升土地利用質(zhì)效。政府可以采取優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、加大土地利用強(qiáng)度等方式，實(shí)現(xiàn)單位土地產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。這需要從土地規(guī)劃、用地審批等環(huán)節(jié)入手，推動(dòng)土地資源的高效利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙重提升。其次，深入開展批而未供和閑置土地盤活整治專項(xiàng)行動(dòng)。在城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展過程中，存在一些已經(jīng)批準(zhǔn)用地但尚未供應(yīng)或者閑置的土地資源。這些土地資源的盤活和整治可以有效緩解土地資源的緊張狀況，提高土地利用的效率和強(qiáng)度。政府可以通過出臺(tái)政策措施，鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)資本參與閑置土地的開發(fā)利用，推動(dòng)土地資源的合理配置和優(yōu)化利用。同時(shí)，推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，支持推進(jìn)建設(shè)用地“一變?nèi)绷Ⅲw開發(fā)利用。通過采用先進(jìn)的節(jié)地技術(shù)和模式，如高層建筑、地下空間利用等，可以在土地資源有限的情況下實(shí)現(xiàn)更多的建設(shè)和開發(fā)，提高土地利用的效率和強(qiáng)度。政府還可以通過出臺(tái)政策和提供資金支持等方式，鼓勵(lì)企業(yè)和開發(fā)者應(yīng)用節(jié)地技術(shù)和模式，推動(dòng)建設(shè)用地的立體化開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)土地資源的最大化利用和可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，我國的土地集約利用成果如表2所示。

在提升土地要素市場化配置水平方面，需要采取一系列措施來促進(jìn)市場的有效運(yùn)作，充分發(fā)揮市場對(duì)資源配置的決定性作用，以滿足市場需求并實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。市場是資源配置的重要機(jī)制，應(yīng)以市場需求為導(dǎo)向，建立土地供需的“云上”互動(dòng)機(jī)制，通過信息化技術(shù)打通土地供需雙方的信息壁壘，實(shí)現(xiàn)信息的透明和流通，使土地供需更加精準(zhǔn)。探索土地混合供應(yīng)政策和管理機(jī)制。在土地供應(yīng)方面，可以探索多種形式的土地供應(yīng)模式，如公開拍賣、掛牌出讓等，以適應(yīng)不同地區(qū)和市場需求的變化。在土地管理方面，應(yīng)建立健全監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地出讓過程的監(jiān)督和管理，保障土地供應(yīng)的公平、公正和透明。鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)與產(chǎn)業(yè)績效掛鉤。通過建立產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)與企業(yè)績效掛鉤的機(jī)制，可以有效激發(fā)企業(yè)的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)新活力，提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。鼓勵(lì)推行“帶項(xiàng)目”“帶方案”“帶施工圖”出讓的工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓模式。這種模式可以有效降低企業(yè)投資的風(fēng)險(xiǎn)和成本，提高土地利用的效率和質(zhì)量，促進(jìn)土地資源的合理配置和利用。

科學(xué)劃定村莊建設(shè)邊界，合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模

為了科學(xué)劃定村莊建設(shè)邊界并合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模，需要采取一系列措施，以確保鄉(xiāng)村建設(shè)與資源保護(hù)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃，科學(xué)劃定村莊建設(shè)邊界。需要綜合考慮自然地理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求等因素，確定村莊建設(shè)的邊界范圍，避免過度擴(kuò)張和無序建設(shè)，保護(hù)農(nóng)村的自然風(fēng)貌和生態(tài)環(huán)境。合理確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模，可以采取點(diǎn)狀供地和點(diǎn)狀開發(fā)的方式。通過點(diǎn)狀供地的方式，可以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理和集約利用，避免大面積的土地開發(fā)，減少土地占用和生態(tài)破壞。同時(shí)，可以鼓勵(lì)優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地和閑置宅基地，充分發(fā)揮現(xiàn)有土地資源的作用。注重產(chǎn)業(yè)布局的科學(xué)性和多樣性，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和發(fā)展?jié)摿?duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分類區(qū)分，并加大保障力度。在鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局時(shí)，應(yīng)遵循“適地適業(yè)”的原則，根據(jù)不同地區(qū)的條件和特點(diǎn)，科學(xué)選擇適宜的產(chǎn)業(yè)類型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。要注意控制鄉(xiāng)村建設(shè)用地的規(guī)模，不僅要符合國土空間規(guī)劃的約束條件，還要遵循生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村風(fēng)貌的保護(hù)原則。在安排建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)盡量減少對(duì)農(nóng)田和生態(tài)環(huán)境的影響，保持鄉(xiāng)村的生態(tài)特色和環(huán)境質(zhì)量，確保鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。

統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)

統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。這需要綜合考慮土地資源的利用效率、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)用地整理是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。通過對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行整理，可以優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。整理后的農(nóng)用地更加規(guī)范、集約，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織和管理，有助于提高糧食和農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量。建設(shè)用地整理是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，建設(shè)用地需求不斷增長，土地利用存在碎片化和不規(guī)范的問題。通過整理建設(shè)用地，可以優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的有序發(fā)展。生態(tài)保護(hù)修復(fù)是保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)功能，維護(hù)生態(tài)平衡的重要舉措。在鄉(xiāng)村地區(qū)，生態(tài)環(huán)境面臨著破壞和退化的挑戰(zhàn)，需要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工作。通過對(duì)受損生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)和重建，可以改善土地質(zhì)量，提高生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和抗干擾能力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境保障。統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，需要政府、農(nóng)戶和社會(huì)各方共同參與，形成合力。同時(shí)，要科學(xué)制訂整理和修復(fù)方案，充分考慮土地資源的利用效率、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

在鄉(xiāng)村全面振興的背景下，農(nóng)村土地管理與資源保護(hù)是關(guān)乎國家糧食安全、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要問題。文章通過現(xiàn)狀分析、政策解讀和提出相應(yīng)措施，強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建保護(hù)機(jī)制、嚴(yán)格管理制度、提高利用效率等的重要性。只有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)措施，充分發(fā)揮土地資源的潛力，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，保障農(nóng)民的生活水平和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：西南林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）