北約的議程擴(kuò)張：經(jīng)濟(jì)與安全雙向轉(zhuǎn)化

【關(guān)鍵詞】北約" 經(jīng)濟(jì)議程" 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型" 經(jīng)濟(jì)安全化

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，北約一直尋求適應(yīng)新的地緣政治形勢(shì)，以穩(wěn)固美國(guó)的霸權(quán)地位和以西方國(guó)家為中心的國(guó)際秩序。隨著美國(guó)霸權(quán)相對(duì)衰落、特朗普主義興起和聯(lián)盟內(nèi)部分歧增加，北約轉(zhuǎn)型一度陷入困境，被法國(guó)總統(tǒng)馬克龍形容為“腦死亡”。拜登政府上臺(tái)后，跨大西洋聯(lián)盟重獲重視。在此背景下，北約利用烏克蘭危機(jī)，不僅重啟擴(kuò)員，上調(diào)國(guó)防開(kāi)支和東進(jìn)“印太”，而且呈現(xiàn)向經(jīng)濟(jì)議程擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)。

北約加大以經(jīng)濟(jì)促安全力度

北約向經(jīng)濟(jì)議程擴(kuò)張的第一個(gè)層次是將安全議題經(jīng)濟(jì)化，即加大使用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)聯(lián)盟的戰(zhàn)略與安全目標(biāo)，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，提升國(guó)防工業(yè)合作。在2022年北約馬德里峰會(huì)期間，成員國(guó)通過(guò)了將國(guó)防預(yù)算開(kāi)支占本國(guó)GDP比例升至2%的決議，為促進(jìn)聯(lián)盟的國(guó)防工業(yè)轉(zhuǎn)向所謂“更多產(chǎn)能、更快交付、更低成本”的目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。截至2024年末，32個(gè)成員國(guó)中有23國(guó)完成上調(diào)目標(biāo)。北約軍事委員會(huì)主席羅布·鮑爾此前指出，在解決預(yù)算問(wèn)題后，聯(lián)盟還面臨國(guó)防產(chǎn)品交付時(shí)間長(zhǎng)、武器設(shè)備和彈藥價(jià)格過(guò)高等緊迫挑戰(zhàn)，而且將增加的國(guó)防開(kāi)支用于重復(fù)投資無(wú)助于提升聯(lián)盟整體安全。[1]2023年北約維爾紐斯峰會(huì)期間，北約通過(guò)了《國(guó)防生產(chǎn)行動(dòng)計(jì)劃》（DARPA），提出加強(qiáng)聯(lián)盟內(nèi)國(guó)防工業(yè)合作。

概括而言，北約尋求從以下三方面提升國(guó)防工業(yè)合作。一是整合需求，即從聯(lián)盟層面明確長(zhǎng)期需求，建立采購(gòu)機(jī)制，向企業(yè)提供長(zhǎng)期采購(gòu)承諾，從而推動(dòng)對(duì)國(guó)防工業(yè)產(chǎn)能的長(zhǎng)期投資。除北約工業(yè)論壇外，北約還在2023年啟動(dòng)了北大西洋國(guó)防創(chuàng)新加速器（DIANA）和北約創(chuàng)新基金（NIF），并為首批30家中標(biāo)企業(yè)各提供10萬(wàn)歐元的先期資助。二是聯(lián)合應(yīng)對(duì)國(guó)防工業(yè)挑戰(zhàn)，即強(qiáng)化成員國(guó)之間就國(guó)防工業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、投資、產(chǎn)能建設(shè)和供應(yīng)鏈等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作，包括簡(jiǎn)化國(guó)防工業(yè)采購(gòu)流程，推動(dòng)生產(chǎn)和認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)化，完善國(guó)防承包商的生態(tài)系統(tǒng)，引導(dǎo)聯(lián)盟國(guó)家的國(guó)防工業(yè)公司進(jìn)行能力整合與合作。《國(guó)防生產(chǎn)行動(dòng)計(jì)劃》提出對(duì)聯(lián)盟內(nèi)各國(guó)的產(chǎn)能和效率進(jìn)行建模和衡量，針對(duì)國(guó)防供應(yīng)鏈、交付周期、有資質(zhì)的勞動(dòng)力、自動(dòng)化水平等要素開(kāi)展綜合評(píng)估，以進(jìn)一步擴(kuò)大產(chǎn)能。2024年北約華盛頓峰會(huì)期間，成員國(guó)通過(guò)了《北約工業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張承諾》（NATO Industrial Capacity Expansion Pledge），提出將采取緊急行動(dòng)補(bǔ)充關(guān)鍵能力建設(shè)，繼續(xù)減少、消除盟國(guó)間國(guó)防貿(mào)易和投資的障礙，并在北大西洋國(guó)防創(chuàng)新加速器和北約創(chuàng)新基金的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步投資北約國(guó)防工業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。三是提高互操作性，即通過(guò)加強(qiáng)成員國(guó)國(guó)防工業(yè)平臺(tái)之間的相互可操作性來(lái)提高北約的威懾能力。成員國(guó)為此必須加強(qiáng)互信和溝通，提升共享數(shù)據(jù)的能力。美國(guó)智庫(kù)蘭德公司建議，聯(lián)盟生產(chǎn)的國(guó)防產(chǎn)品還應(yīng)增加互換性，并鼓勵(lì)北約在歐洲的國(guó)防采購(gòu)中發(fā)揮更大作用以實(shí)質(zhì)性提高互操作性。[2]

第二，利用經(jīng)濟(jì)制裁實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)場(chǎng)目標(biāo)。這方面的一個(gè)典型案例是借經(jīng)濟(jì)制裁來(lái)實(shí)現(xiàn)北約在烏克蘭戰(zhàn)場(chǎng)的目標(biāo)。2014年克里米亞危機(jī)爆發(fā)后，北約成員國(guó)對(duì)俄羅斯施加了多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁。2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，西方對(duì)俄經(jīng)濟(jì)制裁的力度和范圍更是創(chuàng)下歷史紀(jì)錄。盡管具體制裁方案仍由成員國(guó)政府、七國(guó)集團(tuán)和歐盟機(jī)構(gòu)敲定，但由于對(duì)俄制裁需要緊跟戰(zhàn)場(chǎng)局勢(shì)變化，北約在制裁對(duì)象和目標(biāo)設(shè)置方面發(fā)揮了情報(bào)共享和行動(dòng)協(xié)調(diào)的關(guān)鍵作用。

然而，北約并不滿足于扮演幕后角色。在其看來(lái)，盡管歐盟已具備成熟的制度來(lái)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，但北約與歐盟在制裁標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管方面的分歧致使俄羅斯仍有能力借第三國(guó)獲得關(guān)鍵芯片、武器零部件等，而歐盟在安全情報(bào)方面的局限性使其難以追蹤俄羅斯的國(guó)防供應(yīng)鏈。此外，北約無(wú)端污蔑和指責(zé)中國(guó)，不滿歐盟因顧慮中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系而未對(duì)“中國(guó)支持俄羅斯國(guó)防工業(yè)”進(jìn)行強(qiáng)硬回?fù)簦虼藢で笾苯映雠_(tái)次級(jí)制裁。

英國(guó)皇家聯(lián)合軍種研究所（RUSI）金融與安全中心主任湯姆·基廷認(rèn)為，由于北約成員國(guó)自行實(shí)施制裁，各國(guó)在財(cái)政能力和經(jīng)濟(jì)成本方面的差異將導(dǎo)致“集體行動(dòng)陷阱”，甚至聯(lián)盟內(nèi)關(guān)于制裁的共識(shí)會(huì)陷入破裂。因此，聯(lián)盟應(yīng)建立一個(gè)正式機(jī)制，匯集和管理資源，使經(jīng)濟(jì)制裁更好地服務(wù)于戰(zhàn)略目標(biāo)。[3]蘭德公司認(rèn)為，北約應(yīng)加大聯(lián)盟內(nèi)部的信息共享、供應(yīng)鏈追蹤，并且校準(zhǔn)、整合制裁標(biāo)準(zhǔn)，從而最大程度地削弱俄羅斯獲取微電子產(chǎn)品、無(wú)人機(jī)等影響俄烏戰(zhàn)場(chǎng)局勢(shì)關(guān)鍵補(bǔ)給的能力；聯(lián)盟還應(yīng)擴(kuò)大軍民兩用技術(shù)的出口管制，增加對(duì)供應(yīng)鏈可視性的投資，以改進(jìn)監(jiān)控工具以及與商業(yè)和非政府組織之間的合作。[4]

第三，靠前影響兩用技術(shù)創(chuàng)新。許多顛覆性技術(shù)的軍民兩用屬性使國(guó)防工業(yè)與更廣泛的工業(yè)發(fā)展和投資密切相關(guān)。因此，北約尋求靠前影響技術(shù)開(kāi)發(fā)與監(jiān)管。在《2030議程》和2022年版《戰(zhàn)略概念》中，北約強(qiáng)調(diào)技術(shù)對(duì)軍事作戰(zhàn)能力和威懾能力的影響，提出必須保持技術(shù)優(yōu)勢(shì)以防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手通過(guò)使用新興和破壞性技術(shù)產(chǎn)生混合威脅、削弱聯(lián)盟的威懾和防御能力。為此，北約希望入局人工智能、量子計(jì)算和生物科技等領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新，并且組建多個(gè)創(chuàng)新機(jī)制或技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)對(duì)顛覆性技術(shù)的管控。2023年在斯德哥爾摩召開(kāi)的北約工業(yè)論壇期間，時(shí)任北約秘書(shū)長(zhǎng)斯托爾滕貝格指出，人工智能、自主系統(tǒng)、生物技術(shù)和量子計(jì)算等顛覆性技術(shù)正在像工業(yè)革命一樣改變沖突的性質(zhì)，跨大西洋聯(lián)盟身處由顛覆性技術(shù)塑造的世界中，因此北約亟須加強(qiáng)同工業(yè)界的合作，不斷提升在顛覆性技術(shù)創(chuàng)新和監(jiān)管方面的優(yōu)勢(shì)，才能確保對(duì)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的威懾持續(xù)有效。[5]

北約靠前影響技術(shù)創(chuàng)新的代表性機(jī)制包括北約國(guó)防創(chuàng)新加速器、北約創(chuàng)新基金、北約數(shù)據(jù)和人工智能審查委員會(huì)及北約持久太空監(jiān)視計(jì)劃。首先，北約國(guó)防創(chuàng)新加速器于2021年北約布魯塞爾峰會(huì)期間啟動(dòng)，旨在促進(jìn)跨大西洋聯(lián)盟在關(guān)鍵技術(shù)上的合作，促進(jìn)提升互操作性，并通過(guò)與學(xué)術(shù)界和私營(yíng)部門(mén)合作來(lái)利用民用創(chuàng)新。該機(jī)制于2023年啟動(dòng)了首批三個(gè)試點(diǎn)挑戰(zhàn)計(jì)劃，從1300多家申請(qǐng)單位中選出44家公司加入其加速器計(jì)劃，并共同應(yīng)對(duì)能源彈性、海底傳感和監(jiān)視以及安全信息共享方面的具體挑戰(zhàn)。其次，北約創(chuàng)新基金于2021年布魯塞爾峰會(huì)期間提出，規(guī)模為10億歐元，在對(duì)盟國(guó)安全至關(guān)重要的領(lǐng)域，為那些開(kāi)發(fā)兩用新興和顛覆性技術(shù)的初創(chuàng)企業(yè)提供戰(zhàn)略投資。該基金具有15年的超長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)期，并專注于早期投資和直接向初創(chuàng)企業(yè)及其他頂級(jí)深度科技提供風(fēng)險(xiǎn)投資，進(jìn)而為相關(guān)初創(chuàng)企業(yè)吸引大量投資。再次，北約數(shù)據(jù)和人工智能審查委員會(huì)是北約管理“負(fù)責(zé)任的人工智能”開(kāi)發(fā)和使用的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定“負(fù)責(zé)任的人工智能”認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)等以指導(dǎo)北約“負(fù)責(zé)任的人工智能”戰(zhàn)略實(shí)施，并支持盟國(guó)開(kāi)展“負(fù)責(zé)任的人工智能”工作。最后，為加強(qiáng)聯(lián)盟在空中、太空和網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的防御和技術(shù)一體化，24個(gè)北約成員國(guó)的國(guó)防部長(zhǎng)在2024年北約峰會(huì)國(guó)防工業(yè)論壇上通過(guò)了迄今為止北約針對(duì)太空技術(shù)的最大規(guī)模跨國(guó)投資——“北約持久太空監(jiān)視計(jì)劃”。該計(jì)劃旨在大幅提升北約對(duì)地面和海上活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，將有17個(gè)成員國(guó)在未來(lái)五年內(nèi)為其提供10億美元的資金，以充分利用商業(yè)和國(guó)家太空資產(chǎn)，擴(kuò)大聯(lián)盟在太空領(lǐng)域的力量?jī)?yōu)勢(shì)。

北約將經(jīng)濟(jì)問(wèn)題安全化

北約擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)議程的第二個(gè)層次是經(jīng)濟(jì)安全化，即加強(qiáng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)和泛安全化等方式向經(jīng)濟(jì)事務(wù)滲透，增加北約在國(guó)際體系中的權(quán)力。

第一，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐的戰(zhàn)略威懾。一方面，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)是大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要形式。作為服務(wù)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)下的西方軍事和政治戰(zhàn)略的核心機(jī)制，北約對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的重視隨著大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇而上升。尤其是當(dāng)前，西方認(rèn)為限制俄羅斯的國(guó)防工業(yè)有助于削弱其對(duì)歐洲國(guó)家造成的安全威脅，而施壓中國(guó)經(jīng)濟(jì)有助于緩解西方面臨的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)壓力。為決勝大國(guó)戰(zhàn)略博弈，北約要求成員國(guó)合力形成經(jīng)濟(jì)威懾，應(yīng)對(duì)所謂“經(jīng)濟(jì)脅迫”，共同承擔(dān)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)成本。

另一方面，在北約泛化安全威脅的大背景下，任何有利于增加北約威懾的手段都會(huì)被視為戰(zhàn)略資產(chǎn)?？紤]到成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量超過(guò)全球的2/3，北約對(duì)以經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐戰(zhàn)略威懾的前景頗有信心。除七國(guó)集團(tuán)會(huì)議之外，北約秘書(shū)長(zhǎng)和高級(jí)代表近年來(lái)頻繁出席美國(guó)牽頭的系列供應(yīng)鏈韌性多邊倡議活動(dòng)，多次前往成員國(guó)和伙伴國(guó)兜售“經(jīng)濟(jì)安全一體化戰(zhàn)略”。這種趨勢(shì)在2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后尤為明顯。從公開(kāi)信息來(lái)看，北約代表至少在貿(mào)易管制、投資限制、金融流通、技術(shù)封鎖、物資運(yùn)輸、數(shù)據(jù)流通、交通航運(yùn)限制等方面同成員國(guó)和伙伴國(guó)進(jìn)行過(guò)深入交流。為了拉攏成員國(guó)和伙伴國(guó)，北約官員還多次在雙多邊外交場(chǎng)合就“經(jīng)濟(jì)脅迫”“供應(yīng)鏈依賴”“經(jīng)濟(jì)安全”等議題發(fā)表意見(jiàn)，甚至提供情報(bào)“提醒”“警告”成員國(guó)的對(duì)外商業(yè)交易可能帶來(lái)的“安全風(fēng)險(xiǎn)”。例如，自2019年意大利宣布加入“一帶一路”倡議以來(lái)，北約多次“警告”意方，同中國(guó)在港口擴(kuò)建方面的合作將“嚴(yán)重?fù)p害意大利和北約在地中海地區(qū)的戰(zhàn)略部署能力”，并施壓意大利中央與地方政府退出有關(guān)“一帶一路”互聯(lián)互通的項(xiàng)目。與此同時(shí)，蘭德公司建議，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)威懾應(yīng)成為北約戰(zhàn)略的核心支柱。為此，北約應(yīng)構(gòu)建側(cè)重經(jīng)濟(jì)議題的定期高層會(huì)議和磋商機(jī)制來(lái)重啟經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略，重建北約總部的經(jīng)濟(jì)安全能力，加強(qiáng)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)安全的全球伙伴關(guān)系，特別是與歐盟和“印太”地區(qū)伙伴國(guó)（澳大利亞、新西蘭、日本、韓國(guó)）之間的戰(zhàn)略合作，利用經(jīng)濟(jì)安全議程來(lái)協(xié)調(diào)軍事和非軍事力量，整合跨領(lǐng)域的私營(yíng)部門(mén)能力，擴(kuò)大工業(yè)基礎(chǔ)能力，并保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受動(dòng)能和非動(dòng)能攻擊。

第二，推動(dòng)關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全化。北約對(duì)供應(yīng)鏈安全的重視源于提升整體韌性的綱領(lǐng)性要求。[6]隨著主要經(jīng)濟(jì)體對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的重視程度上升，北約試圖借機(jī)兜售其“跨大西洋聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)安全捍衛(wèi)者”的概念，并提出建立關(guān)鍵供應(yīng)鏈的溝通機(jī)制、加強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對(duì)能力和制定長(zhǎng)期戰(zhàn)略。盡管成員國(guó)已具備國(guó)家層面的經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略，但由于缺少聯(lián)盟內(nèi)部協(xié)調(diào)，成員國(guó)間不乏在供應(yīng)鏈投資和建設(shè)方面存在競(jìng)爭(zhēng)。隨著成員國(guó)在安全領(lǐng)域的共同利益顯著增加，北約找到了通過(guò)鼓勵(lì)關(guān)鍵供應(yīng)鏈安全化向經(jīng)濟(jì)事務(wù)滲透的切入點(diǎn)?！?024年北約華盛頓峰會(huì)宣言》指出，國(guó)家和集體韌性是可信的威懾和防御以及全方位有效履行聯(lián)盟核心任務(wù)的重要基礎(chǔ)；加強(qiáng)國(guó)家和聯(lián)盟整體的威懾和防御準(zhǔn)備需要全政府路徑、公私合作以及社會(huì)韌性。目前，北約更為關(guān)注能源、先進(jìn)半導(dǎo)體和關(guān)鍵礦產(chǎn)等關(guān)鍵品供應(yīng)鏈，其立場(chǎng)可概括為減少對(duì)中俄等戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的供應(yīng)鏈依賴，強(qiáng)化聯(lián)盟內(nèi)部供應(yīng)鏈安全協(xié)調(diào)。例如，針對(duì)能源供應(yīng)鏈，北約指出，能源安全是聯(lián)盟韌性的重要因素，應(yīng)增強(qiáng)成員國(guó)的能源安全意識(shí)，提高保護(hù)關(guān)鍵能源基礎(chǔ)設(shè)施的能力，確保向軍隊(duì)提供可靠、高效的能源供應(yīng)。近年來(lái)，北約日益強(qiáng)調(diào)氣候變化和地緣沖突對(duì)能源供應(yīng)和軍事作戰(zhàn)造成的安全挑戰(zhàn)，要求成員國(guó)在減少對(duì)俄羅斯石油和天然氣依賴、增加可再生能源的同時(shí)，不應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手產(chǎn)生新的依賴。

美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心專家認(rèn)為，北約應(yīng)將經(jīng)濟(jì)安全和供應(yīng)鏈安全化作為維持硬安全能力的關(guān)鍵，在合作監(jiān)控供應(yīng)鏈脆弱性、加強(qiáng)公私合作和減少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的供應(yīng)鏈脅迫等方面，北約的作用難以取代。[7]蘭德公司認(rèn)為，應(yīng)發(fā)揮北約在供應(yīng)鏈監(jiān)測(cè)和測(cè)繪方面的優(yōu)勢(shì)，由北約聯(lián)合部隊(duì)司令部跟蹤空中和海上路線，以確保貨物的安全流通，記錄可能威脅供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的投資。[8]一些北約官員和西方分析人士還建議，由北約國(guó)防投資司或其他北約下設(shè)機(jī)構(gòu)牽頭搭建“關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈韌性小組”， 建立預(yù)警機(jī)制， 設(shè)立共同基金為關(guān)鍵礦產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)提供資金，并由北約機(jī)構(gòu)牽頭就美歐各自發(fā)布的顛覆性技術(shù)和關(guān)鍵礦物清單進(jìn)行協(xié)調(diào)，以應(yīng)對(duì)來(lái)自戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)濟(jì)脅迫。[9]

第三，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施安全化。北約關(guān)于“韌性建設(shè)”的另一重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施安全化。早在2019年，北約就要求盟國(guó)確保避免通信基礎(chǔ)設(shè)施存在的“安全漏洞”。例如，北約曾多次警告歐洲盟國(guó)和加拿大避免在本國(guó)通信基礎(chǔ)設(shè)施中使用華為、中興等中國(guó)科技企業(yè)投資、研發(fā)的技術(shù)和產(chǎn)品，并要求盟國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)在歐洲港口的投資保持高度警惕，甚至公開(kāi)要求歐洲國(guó)家政府禁止批準(zhǔn)中國(guó)企業(yè)在歐洲交通和通信基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資計(jì)劃。自《2030議程》和2022年版《戰(zhàn)略概念》出臺(tái)以來(lái)，北約加大了基礎(chǔ)設(shè)施安全化議程。2023年，歐盟與北約先后設(shè)立了“韌性和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)”特別工作組和“海底基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)小組”，并共同發(fā)布了《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施韌性最終評(píng)估報(bào)告》。特別工作組認(rèn)為，在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，受電氣化和數(shù)字化轉(zhuǎn)型影響，歐洲國(guó)家易受網(wǎng)絡(luò)攻擊以及能源供應(yīng)中斷造成的基礎(chǔ)設(shè)施損毀沖擊，從而嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)秩序和軍事部署；在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面，歐洲國(guó)家的海底光纖、蜂窩基站和衛(wèi)星等設(shè)備的易受攻擊性和供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)增加，而且其維修能力嚴(yán)重不足；在太空基礎(chǔ)設(shè)施方面，太空資產(chǎn)和地面系統(tǒng)容易受各種人為和自然風(fēng)險(xiǎn)的影響，特別是戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的反太空能力可能會(huì)威脅北約和歐盟進(jìn)入太空和太空行動(dòng)自由，并破壞其關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施；在能源基礎(chǔ)設(shè)施方面，地緣政治不穩(wěn)極易帶來(lái)能源安全挑戰(zhàn)，北溪管道遭到破壞暴露出能源基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性，而且在傳統(tǒng)能源和清潔能源上依賴戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手也增加了北約和歐盟的脆弱性。特別工作組建議，未來(lái)歐盟與北約應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施安全管理的協(xié)同與對(duì)話，促進(jìn)盟國(guó)、成員國(guó)和私營(yíng)部門(mén)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全設(shè)計(jì)，擴(kuò)大現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)、太空、海洋和能源等領(lǐng)域的參謀會(huì)談以及北約國(guó)際軍事參謀部和歐盟軍事參謀部之間的會(huì)談。

北約向經(jīng)濟(jì)議程擴(kuò)張的原因

北約向經(jīng)濟(jì)議程擴(kuò)張既有歷史原因，也受美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型以及歐洲國(guó)家立場(chǎng)變化等影響。

一是北約對(duì)經(jīng)濟(jì)的關(guān)注傳統(tǒng)。北約染指經(jīng)濟(jì)事務(wù)由來(lái)已久。根據(jù)《北大西洋公約》第二項(xiàng)和第三項(xiàng)條款要求，北約成員國(guó)“應(yīng)做好應(yīng)對(duì)外部威脅的經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)備”，“消除成員國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)沖突，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”。北約在冷戰(zhàn)時(shí)期就曾將經(jīng)濟(jì)實(shí)力作為對(duì)蘇威懾的重要支柱。1949年通過(guò)的《北大西洋地區(qū)防御戰(zhàn)略構(gòu)想》強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)軍事和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的必要性，以對(duì)北大西洋國(guó)家和平、獨(dú)立和穩(wěn)定的任何威脅形成強(qiáng)大威懾力。同年，北約還成立了多邊出口管制協(xié)調(diào)委員會(huì)，旨在控制華沙條約國(guó)家獲得軍用級(jí)技術(shù)，遏制蘇聯(lián)的實(shí)力增長(zhǎng)。1956年北大西洋理事會(huì)會(huì)議重申了加強(qiáng)盟國(guó)經(jīng)濟(jì)層面安全的重要性，主張加強(qiáng)政治磋商、經(jīng)濟(jì)合作和資源開(kāi)發(fā)。在這種泛安全觀的作用下，北約在1957年成立經(jīng)濟(jì)委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)盟國(guó)經(jīng)濟(jì)政策及其產(chǎn)生的國(guó)防和安全影響方面扮演了重要角色。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約內(nèi)部對(duì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的重視程度降低，多邊出口管制協(xié)調(diào)委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)分別于1994年和2010年宣布解散。

二是美國(guó)強(qiáng)化利用北約推進(jìn)全球戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。美國(guó)通過(guò)改革北約來(lái)適應(yīng)新的國(guó)際地緣政治形勢(shì)是北約議程擴(kuò)張最主要的原因。作為美國(guó)霸權(quán)的安全支柱，北約的每一次關(guān)鍵轉(zhuǎn)型都與美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略的調(diào)整密切相關(guān)。蘇聯(lián)解體后，盡管美國(guó)一直尋求推動(dòng)北約轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新的地緣政治形勢(shì)，但在很長(zhǎng)時(shí)間里，北約的合理性和有效性遭到廣泛質(zhì)疑。近年來(lái)，為了合理化北約的必要性，重塑其戰(zhàn)略聲譽(yù)，美國(guó)加快推進(jìn)北約突破地理限制和議題局限。自拜登政府執(zhí)政以來(lái)，美國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以聯(lián)盟為基礎(chǔ)的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，一方面錨定對(duì)俄羅斯（主要安全威脅）和中國(guó)（系統(tǒng)性戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手）推行“新冷戰(zhàn)”，另一方面拉攏北約成員國(guó)和伙伴國(guó)締結(jié)多種形式的小多邊機(jī)制，從而擴(kuò)大北約的戰(zhàn)略外延，針對(duì)新時(shí)代可能出現(xiàn)的“混合戰(zhàn)爭(zhēng)”威脅，打造全領(lǐng)域、全覆蓋的“一體化威懾”體系。

通過(guò)綁定安全和經(jīng)濟(jì)，美國(guó)希望借北約打造經(jīng)濟(jì)—安全復(fù)合聯(lián)盟體系來(lái)鞏固自身霸權(quán)。北約對(duì)聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)安全的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，強(qiáng)化集體防御，通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)安全分析幫助成員國(guó)識(shí)別脆弱性，排除緊急情況下對(duì)北約盟軍部署和增援可能形成的阻礙；其二，加強(qiáng)軍民聯(lián)系，促進(jìn)民事和軍事部門(mén)之間的協(xié)調(diào)，更好地整合跨領(lǐng)域私營(yíng)部門(mén)能力，提升工業(yè)基礎(chǔ)能力，并保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受動(dòng)能和非動(dòng)能攻擊。美國(guó)還尋求編織經(jīng)濟(jì)—安全復(fù)合型伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，突破北約的地理限制，擴(kuò)大對(duì)地區(qū)秩序的滲透。這一點(diǎn)在“印太”區(qū)域尤為明顯。在美國(guó)鼓勵(lì)下，北約不僅邀請(qǐng)日本、韓國(guó)、新西蘭和澳大利亞參與北約峰會(huì)，還提出在日本設(shè)立北約聯(lián)絡(luò)處以強(qiáng)化其對(duì)“印太地區(qū)戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)的感知”。美國(guó)還鼓勵(lì)北約發(fā)展同經(jīng)合組織、世界銀行和歐洲投資銀行等多邊經(jīng)濟(jì)機(jī)制之間的合作，以突破議題局限。

三是歐洲國(guó)家的立場(chǎng)變化。在戰(zhàn)略利益變化的大背景下，歐洲國(guó)家日益注重經(jīng)濟(jì)安全?！?023英國(guó)綜合評(píng)估》將經(jīng)濟(jì)安全視為僅次于本土直接防御的第二優(yōu)先領(lǐng)域。2023年，德國(guó)公布的首個(gè)國(guó)家安全戰(zhàn)略也將經(jīng)濟(jì)依賴視為安全風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。歐盟不僅于2023年公布了首份《經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》，歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)還通過(guò)了“旨在更有效地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)脅迫”的《反脅迫協(xié)定》。但歐洲國(guó)家對(duì)北約議程擴(kuò)張的立場(chǎng)更加復(fù)雜。一方面，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人在心理上抗拒北約擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)議程。法、德等歐洲主要經(jīng)濟(jì)體一直尋求避免大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)挫傷歐洲經(jīng)濟(jì)。在對(duì)俄制裁問(wèn)題上，歐洲也希望自主制定措施和標(biāo)準(zhǔn)，而不是完全追隨美國(guó)。更重要的是，歐盟的經(jīng)濟(jì)議程和經(jīng)濟(jì)事務(wù)監(jiān)管機(jī)制與北約經(jīng)濟(jì)議程擴(kuò)張之間存在功能重疊與制度競(jìng)爭(zhēng)，北約的議程擴(kuò)張意味著同歐盟機(jī)構(gòu)“爭(zhēng)權(quán)”。另一方面，歐洲經(jīng)濟(jì)實(shí)力大不如前，其在國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系中的地位相對(duì)有所下降。在烏克蘭危機(jī)延宕的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)面前，歐洲對(duì)北約的安全依賴反過(guò)來(lái)強(qiáng)化了北約對(duì)歐盟權(quán)力的侵蝕。

結(jié)語(yǔ)

北約的議程擴(kuò)張本質(zhì)上是美國(guó)聯(lián)盟戰(zhàn)略的產(chǎn)物，并將隨著后者的起伏而變化。對(duì)于偏好聯(lián)盟戰(zhàn)略的美國(guó)決策者而言，推動(dòng)北約向經(jīng)濟(jì)事務(wù)擴(kuò)張是一個(gè)便利的選擇。美國(guó)希望獲得更多盟友的支持，在半導(dǎo)體、關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)、對(duì)俄制裁等領(lǐng)域增強(qiáng)威懾能力，經(jīng)濟(jì)安全化的北約成為貫徹美國(guó)戰(zhàn)略意圖的有力抓手，歐盟決策的相對(duì)獨(dú)立性也使美國(guó)更傾向于倚重北約而非歐盟來(lái)打經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)。在美國(guó)加緊組建陣營(yíng)秩序的背景下，真正的多邊平臺(tái)——世界貿(mào)易組織更不可能成為美國(guó)打經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的首選工具。然而，對(duì)于偏好“美國(guó)優(yōu)先”和孤立主義的美國(guó)決策者而言，強(qiáng)化和擴(kuò)大北約議程并不具有顯著的吸引力。隨著特朗普再次當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，華盛頓可能樂(lè)見(jiàn)“休眠北約”，從而將更多精力和資源轉(zhuǎn)入解決國(guó)內(nèi)問(wèn)題或投入“印太”地區(qū)開(kāi)展對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。

短期來(lái)看，北約向經(jīng)濟(jì)議程擴(kuò)張的前景將受到特朗普政府卷土重來(lái)的影響。然而，即使北約的議程擴(kuò)張曇花一現(xiàn)，安全經(jīng)濟(jì)化與經(jīng)濟(jì)安全化也很有可能以其他方式延續(xù)下去。斯托爾滕貝格在卸任北約秘書(shū)長(zhǎng)之前多次強(qiáng)調(diào)，“自由比自由貿(mào)易更重要……不能以長(zhǎng)期的安全需求為代價(jià)去換取短期的經(jīng)濟(jì)利益”。2024年4月，時(shí)任英國(guó)外交大臣戴維·卡梅倫和瑞典外交大臣托拜厄斯·比爾斯特羅姆也指出，西方國(guó)家應(yīng)向更深層次的經(jīng)濟(jì)和安全一體化轉(zhuǎn)型，將促進(jìn)安全與深化商業(yè)聯(lián)系和其他形式的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和安全合作相結(jié)合。[10]在應(yīng)對(duì)國(guó)際大變局時(shí)，美國(guó)兩黨比過(guò)去更加注重基于實(shí)力的戰(zhàn)略，這增加了其決策者進(jìn)一步綁定安全與經(jīng)濟(jì)“以凸顯實(shí)力”的現(xiàn)實(shí)動(dòng)機(jī)，而盟友對(duì)集體安全的貢獻(xiàn)增加還將提升美國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)與安全一體化合作的興趣。換言之，只要美國(guó)堅(jiān)持維系霸權(quán)地位和大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，安全—經(jīng)濟(jì)一體化就會(huì)成為其長(zhǎng)期戰(zhàn)略；只要西方國(guó)家堅(jiān)持重塑以其為中心的國(guó)際秩序，安全與經(jīng)濟(jì)的雙向融合也將持續(xù)存在。

作者系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)中國(guó)周邊戰(zhàn)略研究中心研究員

[1] NATO， “NATO Industry Forum Report 2023，” May 14， 2024， https：//www.act.nato.int/wp-content/uploads/2024/05/20240514_NIF-glossy.pdf.

[2] Anna M. Dowd and Dominik P. Jankowski， “Developing an Economic Security Agenda for NATO，” May 28， 2024， https：//www.rand.org/pubs/commentary/2024/05/developing-an-economic-security-agenda-for-nato.html.

[3] Tom Keatinge， “Relearning Lessons from the Past： NATO and Economic Deterrence，” July 3， 2024， https：//www.politico.eu/article/nato-economic-deterrence-g7-uk-foreign-liz-truss-leverage-un-security-council-russia/.

[4] 同[2]。

[5] 同[1]。

[6] NATO， “NATO 2030，” June 2021， https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2021/6/pdf/2106-factsheet-nato2030-en.pdf; NATO， “NATO 2022 Strategic Concept，” March 3， 2023， https：//www.nato.int/cps/en/natohq/topics_210907.htm.

[7] Emily Benson and Pau Alvarez-Aragones， “NATO and Economic Security： A Political Oxymoron or Inevitability，” May 15， 2024， https：//www.csis.org/analysis/nato-and-economic-security-political-oxymoron-or-inevitability.

[8]同[1]。

[9] 同[1]、[2]。

[10] David Cameron and Tobias Billstrom， “What NATO Needs for Its 75th Birthday，” April 4， 2024， https：//foreignpolicy.com/2024/04/04/nato-75th-anniversary-britain-sweden-foreign-ministers-alliance/.