糧食安全背景下 健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制路徑研究

摘要：健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制是保障國家糧食安全和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要任務。通過對糧食主產(chǎn)區(qū)合理的利益補償，不僅有助于提高糧食生產(chǎn)的積極性，還能促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強國家糧食生產(chǎn)的內(nèi)生性動力，是對農(nóng)業(yè)強國和鄉(xiāng)村振興政策的生動詮釋。因此，要從全局出發(fā)，著眼“全國一盤棋”，加快探索新型產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作關系，建立“縱橫結合”的糧食產(chǎn)銷區(qū)利益補償機制，做好土地經(jīng)營權確權工作，因地制宜地推動產(chǎn)銷區(qū)補償標準的普適化和規(guī)范化，讓農(nóng)民種糧能夠見到真金白銀，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧不吃虧，全方位夯實我國糧食安全的根基。

關鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū) 產(chǎn)銷平衡 橫縱結合 利益補償機制 糧食安全

引 言

糧食主產(chǎn)區(qū)作為國內(nèi)糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，不僅承載著大規(guī)模的糧食生產(chǎn)任務，更肩負著維護國家糧食供需平衡、穩(wěn)定市場價格和促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重任。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)公布，2023年中國糧食總產(chǎn)量達69541萬噸，其中13個糧食主產(chǎn)區(qū)省份糧食總產(chǎn)量為54171萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量的比例高達78%，糧食產(chǎn)量貢獻率遠超其他產(chǎn)區(qū)。然而，由于種糧收益相對較低，糧食主產(chǎn)區(qū)通常都是“糧食大縣、財政窮縣”，導致農(nóng)民和當?shù)卣萑肓恕霸霎a(chǎn)”和“增收”“糧食安全”和“經(jīng)濟發(fā)展”之間的矛盾博弈[1]。對此，在2024年6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議通過《關于健全種糧農(nóng)民收益保障機制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的指導意見》，標志著我國糧食主產(chǎn)區(qū)在利益補償上邁出實質步伐。這一舉措響應了新時代農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的迫切需求，旨在糧食產(chǎn)銷區(qū)之間建立較為公平的共擔體制，減少主產(chǎn)區(qū)在保障國家糧食安全中所作的經(jīng)濟犧牲，真正做到“為耕者謀利”，充分調(diào)動農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)抓糧“兩個積極性”，為實現(xiàn)糧食產(chǎn)銷區(qū)的優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕提供了可靠保障[2]。

一、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的價值意蘊

（一）保障國家糧食供給安全

糧食主產(chǎn)區(qū)作為國家糧食生產(chǎn)的“主戰(zhàn)場”，其生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性直接影響到全國整體糧食供應的安全。通過健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，為糧食主產(chǎn)區(qū)提供必要的經(jīng)濟支持，可以有效保護核心糧食生產(chǎn)區(qū)域的生產(chǎn)基礎，穩(wěn)定糧食主產(chǎn)區(qū)的播種面積，增強糧食生產(chǎn)的主體功能，防止因經(jīng)濟利益驅動的非糧化現(xiàn)象。從而，保障糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧能力，提升糧食自給率，確保糧食的持續(xù)供應，減少對國際市場依賴，穩(wěn)定全國糧食安全的大局。

（二）促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展

糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展直接關系到全國的經(jīng)濟協(xié)調(diào)。中國糧食主產(chǎn)區(qū)多集中在中西部和東北地區(qū)，與糧食主銷區(qū)相比經(jīng)濟發(fā)展相對滯后。通過健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，使糧食主產(chǎn)區(qū)得到更多經(jīng)濟支持，能夠在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時，促進農(nóng)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，包括農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、物流業(yè)等，從而有效減少區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，提升當?shù)氐慕?jīng)濟活力。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制是實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民共同富裕的必然路徑，也是先富帶動后富發(fā)展理念的集中體現(xiàn)[3]。長遠來看，利益補償機制不僅有利于縮小地區(qū)間的經(jīng)濟差距，還能形成區(qū)域內(nèi)外的良性互動，推動全國經(jīng)濟的整體健康發(fā)展。

（三）激發(fā)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧積極性

農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的主體，健全利益補償機制對于激發(fā)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的種糧積極性具有直接的影響。目前，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民面臨著較高的種糧成本、市場價格波動大、自然災害頻發(fā)等一系列挑戰(zhàn)，驅使農(nóng)村優(yōu)質勞動力向非糧生產(chǎn)和非農(nóng)就業(yè)轉變的動力越來越大，導致從事糧食生產(chǎn)的勞動力素質出現(xiàn)整體下滑，“老齡化、女性化、稀缺化”趨勢嚴重[4]。而通過健全利益補償機制，大力提升糧食生產(chǎn)的補償力度，確保補貼資金及時到位，極大緩解農(nóng)民種糧的成本壓力。這一舉措的實施，給予了種糧農(nóng)民必要的經(jīng)濟支持，降低了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營風險，讓農(nóng)民重拾種糧得利的信心，進而激發(fā)農(nóng)民的種糧積極性，保證糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（四）推動糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平進步

隨著中國經(jīng)濟結構的調(diào)整和農(nóng)業(yè)補貼政策的不斷完善，推動農(nóng)業(yè)科技現(xiàn)代化已經(jīng)成為提升糧食生產(chǎn)效率、保障糧食安全的重要戰(zhàn)略。從糧食主銷區(qū)的角度來看，主銷區(qū)可以為主產(chǎn)區(qū)提供經(jīng)濟上、技術上的投入，通過實行一對一或一對多的省際對口幫扶，在幫助主產(chǎn)區(qū)完善基礎設施和農(nóng)民技術培訓的同時，提供各種農(nóng)機、人工智能、良種等科技推廣，降低主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民使用新技術的門檻，共同助糧興農(nóng)。從糧食主產(chǎn)區(qū)的角度來看，通過補償機制保障農(nóng)民的基本生產(chǎn)收入，使他們有更多動力去學習、采用新技術和引進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設備，從而實現(xiàn)科技興糧，促進主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)向高效、綠色、智能化方向轉型。

（五）利于更好詮釋農(nóng)業(yè)強國與鄉(xiāng)村振興政策

在當前中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的背景下，中央提出了建設農(nóng)業(yè)強國、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉目標，而健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制正是實現(xiàn)這一目標的重要支撐。農(nóng)業(yè)強國的建設要求中國不僅要有穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)，更要在糧食生產(chǎn)的基礎上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的高質量發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則強調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，提升農(nóng)民的生活質量和收入水平。而健全補償機制，能夠為糧食主產(chǎn)區(qū)提供更多的資金支持，幫助地方政府推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和保障糧食生產(chǎn)可持續(xù)性的同時，提高農(nóng)民的經(jīng)濟收入，改善農(nóng)民的生活條件。這與農(nóng)業(yè)強國的建設要求和鄉(xiāng)村振興的核心目標緊密契合。

二、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的關鍵堵點

（一）糧食生產(chǎn)補償未落實

糧食生產(chǎn)補償不能得到有效落實，成為影響種糧農(nóng)民積極性和制約農(nóng)業(yè)高質量發(fā)展的一個重要問題。主要表現(xiàn)為：一是地方政府對政策執(zhí)行具有滯后性，使政策執(zhí)行結果差強人意。二是部分糧食主產(chǎn)區(qū)的地方財政壓力較大，農(nóng)戶實際按時獲得的資金支持不及預期。三是農(nóng)民對補貼政策了解不深，不知道自己有權享受哪些補償政策，存在信息不對稱現(xiàn)象，無法有效參與政策補貼的申領和監(jiān)督。四是糧食主產(chǎn)區(qū)有著跨區(qū)域省際外調(diào)補充主銷區(qū)糧倉的職責，而主銷區(qū)通過“搭便車”的方式，保障了本地區(qū)的糧食安全，卻沒有給主產(chǎn)區(qū)足夠的補償。

（二）利益補償對象不明確

糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的核心在于明確受益群體，通常包括大規(guī)模農(nóng)場、小農(nóng)戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種形式，但其補償?shù)膶ο笠欢ㄊ峭恋爻邪吆蛯嶋H種植者。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，規(guī)?；?jīng)營已經(jīng)成為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要途徑，土地流轉現(xiàn)象在一些糧食主產(chǎn)區(qū)較為普遍，但由于補償政策未能明確不同主體的具體補償對象，使補償資金錯分、漏分，無法有效覆蓋真正需要支持的生產(chǎn)主體，嚴重影響糧食生產(chǎn)者的積極性。

（三）補償資金數(shù)額、持續(xù)時間和平衡標準未統(tǒng)一

補償資金是保障利益補償機制有效實施的關鍵，而補償資金的數(shù)額、需要補償?shù)哪晗藓脱a償標準的制定，則需要通過流通渠道梳理、統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集、專家意見匯總、部門宏觀研判的方式方法，合理確定“按多大量補”“按多少錢補”等核心標準，因地制宜地根據(jù)不同區(qū)域和現(xiàn)狀確定補償數(shù)額等級及對應的補償時間年限。但由于我國地域差異性顯著，東部發(fā)達地區(qū)和中西部欠發(fā)達地區(qū)的生產(chǎn)條件和農(nóng)民收入差異較大，補償政策在制定和執(zhí)行時需要兼顧糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的不平衡性。所以，如何確定補償資金規(guī)模、遞增比例、持續(xù)年限及標準差異化成為了一個復雜且具有挑戰(zhàn)性的難題。

三、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制的路徑探索

（一）探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制

在糧食產(chǎn)銷區(qū)存在利益落差的情況下，統(tǒng)籌構建好糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制是實現(xiàn)區(qū)域利益平衡的重要舉措。糧食主銷區(qū)受資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展影響，需要調(diào)入的糧食越來越多，導致糧食生產(chǎn)向主產(chǎn)區(qū)集中，加劇了產(chǎn)銷區(qū)糧食自給率的不平衡。對此，為了彌補產(chǎn)銷區(qū)之間的利益缺口，要堅持“產(chǎn)糧得益、用糧付費”的基本原則，著力形成“雙向激勵”以調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的積極性，維護國家糧食安全的最大基本盤[5]。還可以通過設立專項補助資金，對糧食主產(chǎn)區(qū)提供經(jīng)濟支持，打造風險共擔和利益共享的長效合作模式。這種跨省合作不僅能緩解主產(chǎn)區(qū)的財政壓力，讓糧食主產(chǎn)區(qū)一心一意抓糧增糧，還能促進產(chǎn)銷區(qū)之間的經(jīng)濟合作與聯(lián)動發(fā)展。所以，探索建立省際橫向利益補償機制，深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作，既能保障主銷區(qū)穩(wěn)定的糧食供應，又能使主產(chǎn)區(qū)獲得更多資金支持，實現(xiàn)利益的再分配，進而推動區(qū)域間互利共贏的良性循環(huán)。

（二）加大對糧食主產(chǎn)區(qū)縱向財政轉移支付力度

縱向財政轉移支付是中央政府為了支持糧食主產(chǎn)區(qū)作出的一項重要補貼政策，旨在通過財政補助，幫助主產(chǎn)區(qū)彌補因承擔國家糧食安全任務而導致的經(jīng)濟損失和財政壓力，可以起到保障糧食生產(chǎn)與改善民生的雙重作用。其主要表現(xiàn)為：一是要進一步加大對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度。對產(chǎn)糧大縣的獎補，應向商品糧調(diào)出量大、糧食安全貢獻突出的縣傾斜，不斷增強主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力。二是要改善糧食主產(chǎn)區(qū)的基礎設施建設，如灌溉系統(tǒng)、道路建設、儲糧設施、農(nóng)田水利建設等方面的投入，提高糧食產(chǎn)能，降低糧食在生產(chǎn)和運輸過程中的損耗，減少隱性利益的流失，從而提升主產(chǎn)區(qū)整體的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟效益。三是要實施產(chǎn)糧大縣公共服務能力提升行動，加大對公共服務體系建設的投入力度，增強農(nóng)村居民的獲得感、幸福感和安全感，讓產(chǎn)糧大縣重農(nóng)抓糧更有干勁，做到安心種糧。四是要完善災害救助和農(nóng)業(yè)保險體系，提高糧食在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后出現(xiàn)的風險補償數(shù)額，降低自然災害和市場波動對糧食生產(chǎn)的潛在負面影響，確保農(nóng)民收入的穩(wěn)定。

（三）做好糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶土地經(jīng)營權確權工作

土地經(jīng)營權確權是保障糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民利益、提高糧食生產(chǎn)效率的重要基礎性工作。通過推進土地經(jīng)營權確權登記工作，可以為種糧農(nóng)民提供法律保障，確保擁有土地的合法使用權和收益權，保障土地的承包權益，使他們能夠更放心地投入糧食生產(chǎn)。這一舉措不僅有助于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，還能推動土地資源的優(yōu)化配置和規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。同時，土地經(jīng)營權的明確也有助于減少土地糾紛，維護社會穩(wěn)定，并為未來的農(nóng)業(yè)政策調(diào)整和支持提供可靠的基礎。此外，在進行土地經(jīng)營權確權的過程中，要對土地進行標準化的實地勘測、測繪，并建立準確、詳盡的土地權屬檔案，明確土地的所有者和使用者，并將信息錄入全國或地方性的土地管理系統(tǒng)中，確保信息的準確性和時效性。從而保證補貼對象與實際糧食生產(chǎn)者相一致，讓真正種糧的農(nóng)戶得到農(nóng)業(yè)補貼。

（四）推動產(chǎn)銷區(qū)補償標準普適化和管理機制規(guī)范化

推動產(chǎn)銷區(qū)補償標準的統(tǒng)一化和管理機制的規(guī)范化，是確保利益補償機制高效運作的必要條件。在制定補償標準時，要根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的實際生產(chǎn)條件、糧食產(chǎn)量、生產(chǎn)成本、市場需求等多種因素進行科學合理的評估，確保不同地區(qū)的補償標準既能夠反映其實際需求，又具有可操作性和規(guī)范性。首先，要健全糧食補貼雙掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制，減少顯性利益的流失。利益補償標準要同生產(chǎn)成本和糧食價格水平的波動、主產(chǎn)區(qū)發(fā)展狀況的變化等動態(tài)掛鉤，保證補償標準的科學性、有效性和先進性。其次，通過借鑒省際生態(tài)利益補償機制，確定糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償標準。以各主產(chǎn)區(qū)理論上的糧食生產(chǎn)能力、實際的糧食供給狀況為基礎，綜合考慮糧食調(diào)出量、土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率等指標，采用機會成本法、投資產(chǎn)能折抵法、指標交易補償法等確定合理的補償持續(xù)時間和平衡標準。最后，要建立合理公開的資金評估分配體系和完善補償資金使用的監(jiān)督、追蹤機制，確保每一筆補償資金數(shù)額都是科學的、有效的，都能真正落實到農(nóng)民手中，發(fā)揮其應有的作用。

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作者簡介：高清峰（1999—），男，漢，山東省濰坊市，第一作者，碩士，研究方向為糧食安全、鄉(xiāng)村振興，郵箱1458475493@qq.com。

通信作者：高明國（1968—），男，漢，河南省光山縣，河南財經(jīng)政法大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系教授，博士，研究方向為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，郵箱1162294597@qq.com。