廢除美國(guó)“出生公民權(quán)”，特朗普做得到嗎

2024年12月8日，特朗普在當(dāng)選后首次接受訪談時(shí)宣稱(chēng)，他將在就任后的第一天就取消“出生公民權(quán)”（birthright citizenship），以此作為第二任期優(yōu)先議程之一。此言引發(fā)美國(guó)一些移民群體的擔(dān)憂(yōu)，將加劇兩黨在非法移民和邊界安全問(wèn)題上的沖突。“出生公民權(quán)”作為美國(guó)“國(guó)家特點(diǎn)的一部分”，是美國(guó)公民身份法律的基石，特朗普挑動(dòng)此事的如意算盤(pán)是什么？是志在必得還是虛晃一槍?zhuān)?/p>

美國(guó)的“出生公民權(quán)”及其爭(zhēng)議

所謂“出生公民權(quán)”，指的是任何出生在一個(gè)國(guó)家邊界或領(lǐng)土范圍內(nèi)的人都自動(dòng)被賦予該國(guó)公民身份的權(quán)利。目前，世界上有33個(gè)國(guó)家實(shí)施無(wú)限制的“出生公民權(quán)”，其中只有美國(guó)、加拿大是發(fā)達(dá)國(guó)家，另外還有31個(gè)國(guó)家實(shí)行受到某種限制的出生公民權(quán)政策。

美國(guó)的“出生公民權(quán)”由憲法和補(bǔ)充性法規(guī)所規(guī)定。美國(guó)憲法第十四修正案第一款為美國(guó)“出生公民權(quán)”奠定了法律基礎(chǔ)，規(guī)定：“所有在美國(guó)出生或歸化并受其管轄的人都是美國(guó)及其居住州的公民?！边@一條款也被稱(chēng)為“公民身份條款”，其中的“受管轄”短語(yǔ)被稱(chēng)為“受管轄條款”。該修正案“為決定誰(shuí)是美國(guó)人提供了一個(gè)清晰簡(jiǎn)明的標(biāo)準(zhǔn)”。此外，美國(guó)《移民和國(guó)籍法》第301款a也對(duì)美國(guó)公民身份做出了與“公民身份條款”相同的規(guī)定：“在美國(guó)出生并受管轄的人是美國(guó)公民，擁有美國(guó)國(guó)籍?！?/p>

美國(guó)國(guó)會(huì)制定第十四修正案的目的，是解決當(dāng)時(shí)新獲得自由的奴隸的公民身份問(wèn)題。美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，南部一些州援引最高法院1857年在“德雷德·斯科特訴桑福德案”的裁決為依據(jù)，堅(jiān)持認(rèn)為它們有權(quán)不給予獲得解放的奴隸以公民身份。這促使國(guó)會(huì)制定了憲法第十四修正案，以推翻最高法院對(duì)“德雷德·斯科特訴桑福德案”的裁決，并對(duì)美國(guó)公民身份的確切含義進(jìn)行了界定。

根據(jù)第十四修正案，美國(guó)給予公民身份依據(jù)的是“出生地主義”（jus soli），而不是“血統(tǒng)主義”（jus sanguinis）；美國(guó)公民身份的兩種來(lái)源是出生和歸化，但“受管轄條款”把外國(guó)外交人員、僑民和印第安人排除在外。盡管?chē)?guó)會(huì)在以后的立法中給予印第安人公民身份，但也給該條款制定的意圖和非法移民在美國(guó)所生子女是否享有“出生公民權(quán)”留下?tīng)?zhēng)議。對(duì)于第十四修正案，占主流地位的釋義是，“出生公民權(quán)”適用于所有在美國(guó)出生的人，而不管其父母的移民地位如何。反對(duì)“出生公民權(quán)”者（限制主義者）則認(rèn)為，只有美國(guó)公民和永久居民所生子女才應(yīng)獲得公民身份。這一爭(zhēng)議為包括特朗普在內(nèi)的反移民的強(qiáng)硬保守派取消“出生公民權(quán)”提供了可利用的空間。

特朗普為何要取消“出生公民權(quán)”

特朗普長(zhǎng)期以來(lái)一直把反移民作為施政的優(yōu)先議程，在2016年的大選中發(fā)布文件稱(chēng)“出生公民權(quán)仍是吸引非法移民的最大因素”，主張取消在美國(guó)出生的孩子自動(dòng)獲得公民身份的政策。在第一個(gè)任期內(nèi)，特朗普試圖通過(guò)頒布行政令來(lái)終止“出生公民權(quán)”，并且將此種嘗試作為2018年中期選舉前在非法移民問(wèn)題上堅(jiān)持強(qiáng)硬立場(chǎng)的一個(gè)姿態(tài)，但遭到民主黨和移民權(quán)活動(dòng)分子以及當(dāng)時(shí)國(guó)會(huì)共和黨籍眾議長(zhǎng)保羅·瑞安的反對(duì)。因阻力太大，特朗普在第一任期行將結(jié)束時(shí)用拒絕給赴美主要目的是生孩子的婦女發(fā)放簽證的方式，最終回避了在相關(guān)問(wèn)題上的攤牌。

在2024年大選中，特朗普又多次承諾，如重返白宮，將在當(dāng)政第一天就取消“出生公民權(quán)”。2023年5月30日，特朗普在最高法院對(duì)“美國(guó)訴黃金德案”裁決125周年紀(jì)念日這天宣布，他將在重新入主白宮的第一天就發(fā)布行政令取消這一裁決。同年6月3日，特朗普再次承諾如重返白宮，將發(fā)布行政令取消“出生公民權(quán)”。特朗普在2024年大選中獲勝后首次接受媒體訪談時(shí)，介紹了其施政首個(gè)百日計(jì)劃，聲稱(chēng)“如果可能的話(huà)，將通過(guò)行政令來(lái)終止出生公民權(quán)”，“我們必須終止它，它是荒謬的”。

特朗普?qǐng)?zhí)意取消“出生公民權(quán)”，主要出于以下考慮。一是兌現(xiàn)競(jìng)選承諾。在2024年大選中，選民普遍關(guān)注的議題是通脹、非法移民和犯罪，其中非法移民最受關(guān)注。拜登執(zhí)政四年，進(jìn)入美國(guó)的非法移民超過(guò)1000萬(wàn)，帶來(lái)了嚴(yán)重的治安問(wèn)題，也給許多“庇護(hù)城市”和聯(lián)邦政府造成巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，像在2016年一樣，特朗普在2024年大選中把移民和邊界安全作為最優(yōu)先的競(jìng)選議題之一，除了提出大規(guī)模遣返非法移民、通過(guò)消除“庇護(hù)城市”法律以減少非法移民的動(dòng)機(jī)、在南部邊界恢復(fù)修建移民墻、恢復(fù)邊界秩序等政策主張外，還允諾取消“出生公民權(quán)”。

二是將取消“出生公民權(quán)”作為打擊非法移民潮、加強(qiáng)邊界安全、重塑美國(guó)移民制度的一部分。美國(guó)、加拿大是僅有的仍奉行出生公民權(quán)原則的發(fā)達(dá)國(guó)家。特朗普認(rèn)為，該原則被廣泛濫用，是吸引非法移民的一大誘因。根據(jù)皮尤研究中心報(bào)告，2008年在美國(guó)出生的430萬(wàn)嬰兒中，有34萬(wàn)為非法移民所生，2024年在美國(guó)出生的非法移民的孩子將高達(dá)27.5萬(wàn)人，占全美新生嬰兒的7%。另外，18歲以下與非法移民父母共同居住的在美國(guó)出生的孩子有470萬(wàn)人。特朗普還認(rèn)為“出生公民權(quán)”促進(jìn)了“生育旅行”，即孕婦持非移民訪問(wèn)簽證進(jìn)入美國(guó)，在美國(guó)產(chǎn)子以使她們的孩子成為美國(guó)公民。美國(guó)是世界上生育旅行率最高的國(guó)家之一，美國(guó)移民研究中心數(shù)據(jù)顯示，每年從其他國(guó)家赴美產(chǎn)子的孕婦多達(dá)3.3萬(wàn)人。除非法使用旅行簽證外，生育旅行對(duì)必須經(jīng)受漫長(zhǎng)而艱苦的過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)歸化的申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)也不公平。特朗普把第十四修正案“公民身份條款”嘲諷地稱(chēng)為“制造錨孩（anchor babies）條款”，認(rèn)為“無(wú)證移民所生子女的出生公民權(quán)是對(duì)違反美國(guó)法律的一種獎(jiǎng)勵(lì)，是幫助吸引跨越美國(guó)邊界移民潮的一大明顯因素”。

政治和法律阻力極大

特朗普取消“出生公民權(quán)”，面臨相當(dāng)大的政治和法律阻力。從政治上講，他將遭到民主黨和移民團(tuán)體的反對(duì)，共和、民主兩黨在改革美國(guó)移民政策問(wèn)題上的沖突會(huì)因此加劇。特朗普的主張得到一些共和黨大佬的支持，他們認(rèn)為“僅僅因?yàn)樵诿绹?guó)地理范圍內(nèi)出生就自動(dòng)獲得公民身份，無(wú)論從歷史上、憲法上、哲學(xué)上和實(shí)踐上來(lái)說(shuō)都是荒謬的”，主張“出生公民權(quán)”需要被“重新審視”并受到限制。民主黨則支持“出生公民權(quán)”，特別是在拉美裔被該黨視為一個(gè)關(guān)鍵票倉(cāng)的情況下。目前美國(guó)有590萬(wàn)名擁有公民權(quán)兒童的父母面臨遣返，民主黨有意把特朗普取消“出生公民權(quán)”的主張作為反對(duì)其大規(guī)模遣返非法移民政策的一個(gè)口實(shí)，指責(zé)他此舉將制造新的“骨肉分離”。支持移民的團(tuán)體也反對(duì)大規(guī)模遣返非法移民，試圖對(duì)特朗普取消“出生公民權(quán)”的作法發(fā)起法律挑戰(zhàn)。可以預(yù)料，兩黨圍繞包括“出生公民權(quán)”在內(nèi)移民政策的爭(zhēng)議將在特朗普第二個(gè)任期內(nèi)愈演愈烈。

從法律上講，美國(guó)的“出生公民權(quán)”受到憲法第十四修正案的保護(hù)，要取消它只有通過(guò)修憲才能做到，而在美國(guó)的政治運(yùn)作中，修憲是極為困難的事。美國(guó)憲法第五條規(guī)定，任何一條憲法修正案需要國(guó)會(huì)兩院至少2/3議員同意才能提出，之后還需要3/4州的州議會(huì)批準(zhǔn)才能生效。另一種方法是由2/3的州提議召開(kāi)修憲大會(huì)來(lái)提出一項(xiàng)修正案，但仍需要3/4州的州議會(huì)批準(zhǔn)。美國(guó)憲法自誕生以來(lái)，歷時(shí)200多年沒(méi)有做出大的修改，只通過(guò)了27條修正案，漫長(zhǎng)而復(fù)雜的修憲程序是一大原因。2024年大選后，共和黨雖然占據(jù)了國(guó)會(huì)參眾兩院和州議會(huì)的多數(shù)席位，但離提出和批準(zhǔn)憲法修正案的2/3和3/4多數(shù)還相差甚遠(yuǎn)。在當(dāng)今兩黨政治高度極化的環(huán)境下，特朗普想通過(guò)提出憲法修正案來(lái)取消憲法修正案的路徑肯定是行不通的。

那么，特朗普是否可以通過(guò)頒布行政令或國(guó)會(huì)立法的方式來(lái)取消“出生公民權(quán)”呢？美國(guó)國(guó)內(nèi)大多數(shù)專(zhuān)業(yè)人士認(rèn)為，總統(tǒng)沒(méi)有權(quán)力通過(guò)頒布行政令來(lái)取消“出生公民權(quán)”，主要因?yàn)樗怯蓱椃ㄒ?guī)定的。如果特朗普想通過(guò)行政令終止“出生公民權(quán)”，“將立刻引發(fā)訴訟”。在國(guó)會(huì)立法方面，自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，國(guó)會(huì)一直有取消“出生公民權(quán)”的法案提出，但在提出后都沒(méi)有了下文，在兩黨政治高度極化的今天更沒(méi)有可能通過(guò)。

鑒于目前美國(guó)法律界對(duì)第十四修正案“受管轄條款”的立法意圖和適用范圍存在爭(zhēng)議：保守派和一些法律學(xué)者認(rèn)為該條款不包括非法移民或無(wú)證移民所生子女，民權(quán)人士和另一些法律學(xué)者則認(rèn)為理當(dāng)包括，因此特朗普最有可能采取的路徑并非直接取消“出生公民權(quán)”，而是通過(guò)國(guó)會(huì)立法，或通過(guò)頒布行政令，把官司打到最高法院，謀求對(duì)第十四修正案的“受管轄條款”進(jìn)行“法律澄清”，來(lái)縮小第十四修正案“公民身份條款”的適用范圍，以取消非法移民和無(wú)證移民所生子女的“出生公民權(quán)”。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員）