完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制的幾點思考

摘要：通過深入探討礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響及生態(tài)補償機制的理論框架與實踐問題。針對當前礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制存在的法律法規(guī)不健全、補償標準不科學、資金來源和使用效率問題以及利益相關(guān)方參與度不足等問題，提出了完善法律法規(guī)體系、構(gòu)建科學合理的補償標準體系、創(chuàng)新資金籌措與管理方式以及強化利益相關(guān)方的合作與溝通等策略建議。旨在推動礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的和諧共生，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源開發(fā)；生態(tài)補償機制；資金籌措與管理；利益相關(guān)方合作

引言

隨著礦產(chǎn)資源的持續(xù)開發(fā)，其對生態(tài)環(huán)境的影響日益凸顯。為了實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的可持續(xù)利用與生態(tài)環(huán)境的和諧共生，生態(tài)補償機制應(yīng)運而生。當前我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制仍存在諸多問題，亟待完善。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)影響概述

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)

礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免地會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生深遠影響。開采過程中可能導致地形地貌的改變，引起土壤侵蝕和水土流失問題。礦產(chǎn)資源的開采、加工和運輸過程中產(chǎn)生的廢棄物和排放物有可能污染水源、土壤和大氣，對生物多樣性造成威脅，進而影響整個生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定。

（二）生態(tài)補償?shù)幕纠砟钆c實踐需求

生態(tài)補償機制基于生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的理念而建立。它強調(diào)“損害者付費、受益者補償”的原則，要求礦產(chǎn)資源的開發(fā)者對其開發(fā)活動造成的生態(tài)環(huán)境損害進行補償。這種補償不僅包括對受損生態(tài)系統(tǒng)的直接恢復和修復，還涵蓋了對相關(guān)利益群體的經(jīng)濟補償，以確保生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能和價值得到持續(xù)維護和提升。

在實踐需求方面，生態(tài)補償機制需要解決的關(guān)鍵問題包括：明確補償?shù)闹黧w和責任、制定科學合理的補償標準、確保補償資金的有效使用和管理以及建立長期有效的監(jiān)管和評估體系。這些問題的解決將有助于實現(xiàn)礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的和諧共生。

二、生態(tài)補償機制的理論框架

（一）生態(tài)補償機制的概念界定

生態(tài)補償機制是一種通過經(jīng)濟手段來保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的制度安排。其核心在于，對由人類活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞進行修復，并對相關(guān)利益群體進行經(jīng)濟補償，以實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。這一機制強調(diào)生態(tài)環(huán)境的價值，倡導“污染者付費、受益者補償”的原則，以經(jīng)濟激勵的方式引導社會各界共同參與到生態(tài)環(huán)境保護中來[1]。

（二）生態(tài)補償機制的原則

生態(tài)補償機制應(yīng)遵循幾個基本原則：（1）“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復”的原則，即生態(tài)環(huán)境的破壞者應(yīng)承擔起恢復和治理的責任；（2）公平性原則，即生態(tài)補償應(yīng)公平地分配給各個利益相關(guān)者，確保各方的權(quán)益得到平衡；（3）可持續(xù)性原則，生態(tài)補償措施應(yīng)著眼于長遠，確保生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用和發(fā)展；（4）效率性原則，即生態(tài)補償資金的使用應(yīng)追求最大的環(huán)境效益[2]。

（三）生態(tài)補償機制的功能和目標

生態(tài)補償機制的主要功能包括：（1）激勵功能，通過經(jīng)濟激勵引導企業(yè)和個人減少生態(tài)環(huán)境破壞行為；（2）約束功能，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行經(jīng)濟處罰，形成約束機制；（3）調(diào)節(jié)功能，通過資金的再分配，調(diào)節(jié)不同利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系。

生態(tài)補償機制的目標是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護和可持續(xù)發(fā)展。旨在通過經(jīng)濟手段促進生態(tài)環(huán)境的恢復和治理，提高生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，保障生態(tài)安全，同時推動經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這一目標體現(xiàn)了人類對生態(tài)環(huán)境的尊重和保護，也是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然要求。

三、當前礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制存在的問題

（一）法律法規(guī)不健全的問題

在我國礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償實踐中，一個顯著的問題是相關(guān)法律法規(guī)的不健全。雖然國家層面已經(jīng)出臺了一系列政策法規(guī)，意圖對礦產(chǎn)資源進行合理地保護和利用，但這些法規(guī)條目往往分散在各個不同的法律文件之中，未能形成統(tǒng)一、系統(tǒng)的法律框架。

關(guān)于生態(tài)補償?shù)闹黧w責任、補償對象以及補償?shù)木唧w標準和方式等核心要素，法律中并未給出清晰明確的界定。

由于法律法規(guī)的不完善，生態(tài)補償?shù)膶嵤┰诤艽蟪潭壬先狈娭菩院陀行У募s束力。這不僅削弱了補償措施的實際效果，也使整個生態(tài)補償機制在執(zhí)行層面顯得軟弱無力，難以達到預期的生態(tài)環(huán)境保護目標。

（二）補償標準不科學的問題

在礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償機制中，補償標準的科學性至關(guān)重要，目前的標準制定卻存在顯著的不科學之處。這一問題的根源在于，現(xiàn)有的補償標準往往未能全面考慮生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值和恢復成本，從而導致補償金額低于實際的環(huán)境損失。理論上，一個合理的生態(tài)補償標準應(yīng)當能夠真實反映生態(tài)環(huán)境的價值，包括其提供的清潔水源、空氣凈化、生物多樣性保護等生態(tài)服務(wù)以及受損后的恢復難度和成本[3]。

另一方面，補償標準的制定過程也存在問題。由于缺乏透明度和公眾參與，這不僅可能引發(fā)社會不公，還可能加劇社會矛盾。理論上，補償標準的制定應(yīng)當是一個公開、透明的過程，需要廣泛征求利益相關(guān)者的意見，以確保其科學性和公平性。

（三）補償資金來源和使用效率問題

在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)膶嵺`中，資金來源的單一性和不穩(wěn)定性成為一個顯著的問題。主要的資金來源渠道依賴于政府財政撥款和企業(yè)的自籌資金。政府財政壓力日益增大，難以為生態(tài)補償提供持續(xù)穩(wěn)定的資金支持；企業(yè)自籌資金的規(guī)模也受限于其經(jīng)營狀況和盈利能力，無法保證補償資金的充足性。

資金使用效率方面也存在明顯問題。盡管有相應(yīng)的資金撥付，但由于缺乏有效的監(jiān)管機制和透明度，補償資金在使用過程中可能出現(xiàn)挪用、擠占甚至浪費的現(xiàn)象。這些不當行為導致資金無法真正落實到生態(tài)恢復和環(huán)境治理項目上，從而削弱了生態(tài)補償?shù)膶嶋H效果。

（四）利益相關(guān)方參與度不足的問題

在礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制中，多個利益相關(guān)方的有效參與至關(guān)重要。目前存在的一個顯著問題是，盡管政府、企業(yè)、社區(qū)居民等均為這一機制中的重要參與者，但其參與度卻相對較低。

政府在生態(tài)補償中扮演著主導角色，負責制定政策、監(jiān)管實施等。政府的主導作用可能導致其他利益相關(guān)方的聲音被相對弱化。特別是企業(yè)和社區(qū)居民，其參與度和話語權(quán)在當前的生態(tài)補償機制中相對較低。企業(yè)作為礦產(chǎn)資源的開發(fā)者，其對于生態(tài)補償?shù)男枨蠛推谕茨艿玫匠浞直磉_和考慮。而社區(qū)居民作為生態(tài)補償?shù)闹苯佑绊懻?，其意見和反饋對于制定和實施符合實際需求的生態(tài)補償政策至關(guān)重要[4]。

這種利益相關(guān)方參與度不足的問題，可能導致生態(tài)補償政策與實際需求之間存在脫節(jié)。缺乏廣泛的參與和充分的溝通，政府可能難以全面了解各方的真實需求和期望，從而制定出真正符合實際情況的生態(tài)補償政策。

四、完善生態(tài)補償機制的策略建議

（一）建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系

1.明確法律責任與義務(wù)

在法律層面，應(yīng)明確規(guī)定礦產(chǎn)資源開發(fā)者在生態(tài)環(huán)境保護方面的責任和義務(wù)。這包括礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中對生態(tài)環(huán)境的保護、恢復和治理責任。通過法律條文的明確規(guī)定，可以強化開發(fā)者的環(huán)保意識，促使其在開發(fā)過程中積極采取生態(tài)保護措施。法律還應(yīng)明確生態(tài)補償?shù)闹黧w、對象、方式和標準，為生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┣逦姆梢罁?jù)。

2.規(guī)范補償程序與流程

除了明確法律責任與義務(wù)外，還應(yīng)規(guī)范生態(tài)補償?shù)某绦蚝土鞒獭＿@包括補償資金的籌集、分配、使用和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。通過制定詳細的操作規(guī)程，可以確保生態(tài)補償?shù)墓健⑼该骱透咝А?/p>

可以建立生態(tài)補償資金專項賬戶，實行專款專用，并接受政府和社會各界的監(jiān)督。制定科學的生態(tài)補償標準體系，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值和恢復成本等因素，合理確定補償金額。在補償過程中，還應(yīng)引入第三方評估機構(gòu)對生態(tài)補償?shù)男ЧM行評估，以確保資金使用的有效性和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的實質(zhì)性改善。

（二）構(gòu)建科學合理的補償標準體系

1.確定動態(tài)調(diào)整機制

生態(tài)補償標準不應(yīng)一成不變，而應(yīng)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境變化以及礦產(chǎn)資源市場價格波動等因素進行動態(tài)調(diào)整。這種動態(tài)調(diào)整機制能夠確保補償標準與實際需求相匹配，避免補償過高或過低的情況發(fā)生。例如，當?shù)V產(chǎn)資源市場價格上漲時，開發(fā)者的經(jīng)濟利益增加，相應(yīng)地，也應(yīng)承擔更多的生態(tài)補償責任。動態(tài)調(diào)整機制可以自動上調(diào)補償標準，以確保生態(tài)環(huán)境得到足夠的保護。反之，當市場價格下跌時，動態(tài)調(diào)整機制則可以適當下調(diào)補償標準，以減輕開發(fā)者的經(jīng)濟負擔[5]。

2.引入市場化評估方法

傳統(tǒng)的生態(tài)補償標準往往基于政府或?qū)＜业闹饔^判斷，這可能導致補償標準與實際情況脫節(jié)。為了更準確地確定生態(tài)補償標準，可以引入市場化評估方法。

市場化評估方法通過模擬市場環(huán)境，對生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值進行科學評估。這種方法能夠更真實地反映生態(tài)系統(tǒng)的實際價值，從而為生態(tài)補償標準的制定提供更有力的依據(jù)。例如，可以采用條件價值評估法（CVM）來評估公眾對生態(tài)環(huán)境改善的支付意愿，或者利用生態(tài)足跡法來量化人類對自然資源的消耗程度。

通過引入市場化評估方法，可以更科學地確定礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)臉藴?，從而提高補償?shù)尼槍π院陀行?。這也有助于增強公眾對生態(tài)補償機制的認同感和參與度，推動生態(tài)補償工作的順利開展。

（三）創(chuàng)新補償資金的籌措與管理方式

1.拓寬融資渠道

傳統(tǒng)的生態(tài)補償資金來源主要依賴政府財政撥款，然而這種單一的資金來源往往難以滿足長期的、大規(guī)模的生態(tài)補償需求。拓寬融資渠道成為當務(wù)之急?？梢砸龑Ш凸膭钌鐣Y本參與生態(tài)補償項目，通過公私合營（PPP）模式吸引民間投資。還可以探索發(fā)行綠色債券，利用金融市場為生態(tài)補償項目融資。這些方式不僅能夠增加資金來源的多樣性，還能分散財政壓力，提高生態(tài)補償?shù)目沙掷m(xù)性。

2.提高資金使用透明度和效率

資金使用的透明度和效率直接關(guān)系到生態(tài)補償機制的有效性和公信力。為了提高透明度，應(yīng)建立完善的信息公開制度，定期公布生態(tài)補償資金的使用情況，接受社會監(jiān)督。引入第三方審計機構(gòu)對資金使用進行定期審計，確保資金專款專用，防止挪用和濫用。

在效率方面，可以建立項目庫和專家評審制度，對生態(tài)補償項目進行科學評估和排序，優(yōu)先支持生態(tài)效益顯著、社會效益突出的項目。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)和人工智能等，對資金使用進行實時監(jiān)控和預警，確保資金及時、足額地用于生態(tài)補償項目。

（四）強化利益相關(guān)方的合作與溝通

1.建立多方參與的協(xié)商平臺

在礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補償過程中，多方參與的協(xié)商平臺是確保各方利益得到平衡和優(yōu)化的關(guān)鍵。由于礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及開發(fā)者、政府、社區(qū)和環(huán)保組織等多方利益相關(guān)者，他們的訴求和利益點可能各不相同。一個能夠讓這些利益相關(guān)方共同參與、平等對話的協(xié)商平臺就顯得尤為重要。通過這一平臺，各方可以充分表達自己的觀點和訴求，尋求共識，最終制定出既符合環(huán)境保護要求又能兼顧各方利益的生態(tài)補償方案。

2.加強信息公開和社會監(jiān)督

信息公開是增強生態(tài)補償機制透明度和公信力的關(guān)鍵措施。及時、準確、全面地公開生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)信息，如補償標準、資金使用情況、項目實施進度等，能夠讓公眾了解補償機制的具體運作情況，從而消除疑慮，增強信任。社會監(jiān)督也是確保生態(tài)補償機制有效實施的重要保障。通過公眾、媒體、環(huán)保組織等外部力量的監(jiān)督，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正補償機制運行過程中可能出現(xiàn)的問題，確保其科學、公正、透明地實施。這種監(jiān)督不僅有助于提升政府的公信力，還能推動礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境的長期保護。

結(jié)語

完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制是實現(xiàn)礦產(chǎn)資源可持續(xù)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護和諧共生的關(guān)鍵。通過建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系、構(gòu)建科學合理的補償標準體系、創(chuàng)新資金籌措與管理方式以及強化利益相關(guān)方的合作與溝通等策略，可以有效解決當前生態(tài)補償機制存在的問題，推動礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的有效保護。這不僅有助于維護生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定，還能促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

本文系1.2022年國家社會科學基金西部項目《秦巴山區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興》（項目編號：22XJY02）；2.陜西省教育廳2023年度一般專項項目《陜南水源保護區(qū)礦產(chǎn)資源綠色開采評價研究》（項目編號：23JK0053）；3.陜西省教育廳2022年度重點科研計劃項目《雙碳戰(zhàn)略下陜南鄉(xiāng)村振興幫扶縣農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展研究》（項目編號：22JZ030）；4.陜西理工大學校級課題《漢中鄉(xiāng)村振興補助資金使用績效評價與優(yōu)化路徑研究》（項目編號：SLGXCZXZX2202）的研究成果。

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[4]涂丕程，陳國生，杜丹丹.“錳三角”湖南礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償方式與機制構(gòu)建研究[J].經(jīng)濟研究導刊，2021，（04）：123-125.

[5]歐陽竹君.少數(shù)民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償機制研究——以恩施土家族苗族自治州為例[J].農(nóng)家參謀，2020，（19）：175-176.

（作者單位：陜西理工大學經(jīng)濟管理與法學學院）

（責任編輯：袁麗娜）