日本地方歷史建筑物保護利用條例的制定及啟示

摘要：建筑遺產(chǎn)的保護與利用在實踐中存在與一般建設活動的差異，使得眾多建筑遺產(chǎn)難以被有效利用。本文聚焦日本《京都市歷史建筑物保存活用條例》制定的前因后果，結合條例實施相關的各類政府文件，研究京都市政府為提高歷史建筑物的活化利用效率和社會公眾參與度所形成的制度創(chuàng)新。研究發(fā)現(xiàn)，日本基于登錄制度所形成的文化財保護利用計劃的編制方法在京都市條例所形成的管理制度中得到了沿用；同時京都市為同類型的傳統(tǒng)建筑京町家制定統(tǒng)一標準，以綜合控制的方法提高了計劃的審批效率，從而使條例的應用對象逐漸從公共建筑發(fā)展到居民住宅。相較于我國部分城市編制歷史建筑保護規(guī)劃，對建筑遺產(chǎn)的改造方案進行自上而下的約束，京都市在方案審批方面形成的經(jīng)驗總結，更有利于回應自下而上的訴求，能夠解決歷史建筑物活化利用時價值保護和規(guī)范要求之間的沖突。

關鍵詞：京都；歷史建筑物；活化利用；地方法規(guī)

我國建筑遺產(chǎn)保護管理相關的制度以歷史文化名城保護制度建設為主線，名城制度自1982年首批國家歷史文化名城公布開始，經(jīng)歷了40余年的發(fā)展，形成了極具中國特色的制度體系[1]。地方建筑遺產(chǎn)保護管理相關的法規(guī)相繼出臺，保護對象從文物建筑到歷史建筑，逐漸擴展到傳統(tǒng)風貌建筑等，不斷深入探索遺產(chǎn)保護的制度建設。目前對“歷史建筑”的管理方法源自文物保護的經(jīng)驗，其管理要求比較嚴格，不太適應歷史建筑活化再生和合理化改建的需要[2]。在保護實踐中，存在歷史建筑和傳統(tǒng)風貌建筑的修繕改造實際需求與規(guī)范要求沖突，審批過于復雜等問題。

關于公共政策對建筑再利用影響的討論由來已久。史逸（2002）從登錄制度、鼓勵措施、多層次實施體制、專業(yè)合作與公眾參與等方面總結了國外建筑再利用的先進經(jīng)驗[3]；王信（2007）認為政府對建筑再利用項目最重要的影響，是來自各級政府的各種獎勵和限制條件[4]；張杰等（2008）介紹了英國建筑遺產(chǎn)保護立法及管理的發(fā)展與制度構成[5]；陳蔚（2015）從保護機構與法律體系、企業(yè)合作、科研團隊及公眾參與等方面介紹了香港“保育與活化”的體系化措施[6]；高原（2019）介紹了美國遺產(chǎn)保護周轉基金的產(chǎn)生、發(fā)展、運營方式和成功案例[7]；吳曉暉（2020）從責任機制、公共參與、技術支撐、資金投入、保護宣傳等方面介紹德國歷史建筑活化利用的特點，并針對我國情況提出建議[8]。

遺產(chǎn)保護方面對日本經(jīng)驗的引介以同濟大學張松教授為代表，從歷史環(huán)境[9]、歷史風致[10]到歷史景觀[11]，持續(xù)關注日本遺產(chǎn)保護管理制度的發(fā)展；此外，齊一聰?shù)龋?013）從制度、管理、教育、民眾參與等方面與國內(nèi)遺產(chǎn)保護制度對比介紹了日本文化財制度[12]；佐藤禮華等（2015）通過對日本城市建筑遺產(chǎn)政策方針、應用事例等的分析，自上而下介紹了遺產(chǎn)保護相關法律制度、規(guī)劃建設要點及行動主體的作用[13]。在此基礎上，本文通過更加微觀的視角審視日本京都市的管理程序，提出有關遺產(chǎn)活化利用管理制度建設的建議。

作為千年古都，日本京都保存了豐富的文化遺產(chǎn)，京都的歷史環(huán)境立法保護和規(guī)劃建設始終走在全國前列，形成了眾多具有推廣意義的地方法規(guī)。在建筑遺產(chǎn)活化利用方面，針對改造方案部分內(nèi)容難以滿足現(xiàn)行建筑規(guī)范的特殊情況，日本國土交通省于2018年制成的《以歷史建筑物活用為導向的相關條例整備指南》（歴史的建築物の活用に向けた條例整備ガイドライン，下稱《指南》） [14]，以統(tǒng)籌制定地方條例為導向，在全國范圍內(nèi)推廣京都市為保護傳統(tǒng)民居京町家所形成的制度創(chuàng)新。

上述文件中的“歷史建筑物”與國內(nèi)“建筑遺產(chǎn)”概念屬同一層次，國際語境中一般使用“歷史建筑”（historic building，monument）表述[15]。國內(nèi)的“歷史建筑”一詞在2008年頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》中確立了明確的法律地位和定義，其保護等級高于一般建筑而低于各級文物建筑和登記的不可移動文物建筑[16]（圖1）。在適用范圍方面，《京都市歷史建筑物保存活用條例》（京都市歴史的建築物の保存及び活用に関する條例，下稱《條例》）作為地方自主制定的條例，其目標對象不涉及由國家指定的、作為國寶及重要文化財?shù)慕ㄖz產(chǎn)，因而《條例》可為我國的歷史建筑等建筑遺產(chǎn)保護利用管理提供借鑒。

一、《京都市歷史建筑物保存活用條例》制定的法律背景

（一）日本歷史建筑物相關法律體系

日本涉及歷史建筑物的法律，主要以1950年《文化財保護法》、1966年《關于位于古都的歷史風土保存的特別措施法》（簡稱《古都保存法》）、2004年《景觀法》、2008年《關于地域的歷史風致維護及改善的法律》（簡稱《歷史風致法》）為基礎，在與時俱進的修訂中與地方法規(guī)形成不斷擴充、逐級細化的建筑遺產(chǎn)保護相關法律法規(guī)體系。

隨著國際建筑遺產(chǎn)保護實踐的發(fā)展，日本相關法律所關注的保護對象逐漸拓展。1975年對《文化財保護法》的修訂中，增設“傳統(tǒng)建造物群”作為新的一類文化財，定義為“與周圍的環(huán)境一同構成歷史風致的傳統(tǒng)建造物群中價值高的一類”，同時設立“傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)制度”，將其納入城市規(guī)劃工作中，保護傳統(tǒng)建造物群及周邊環(huán)境[17]。1996年《文化財保護法》導入登錄制度，登錄制度與重要文化財指定制度并存，進一步拓展建筑遺產(chǎn)保護的范圍[18]。2004年的《景觀法》和2008年的《歷史風致法》分別以塑造美好城鄉(xiāng)景觀，保護、改善地方“歷史風致”為目標，針對重要景觀建造物和與歷史風致形成相關建造物進行指定和保護。

（二）《京都市歷史建筑物保存活用條例》制定依據(jù)

日本法律有著明確的層級關系，以法律為基礎，通過行政命令補充法律條文的細節(jié)。命令包括由內(nèi)閣制定的“政令”、由各?。ú浚┲贫ǖ摹笆×睢?，統(tǒng)稱為“法令”，與法律構成國家法制體系的基本[19]。以建筑工程相關的法律法規(guī)為例，《建筑基準法》（下稱《基準法》）基礎上，政令層級有《建筑基準法施行令》，省令層級有《建筑基準法施行規(guī)則》，此外還有國土交通省制定的相關告示進行補充。各法普遍存在“施行令”和“施行規(guī)則”文件，與法律原文構成一體（圖2）。

地方公共團體可根據(jù)法律相關條文制定自治法規(guī)，同時發(fā)布地方命令，用以補充法規(guī)內(nèi)容細節(jié)?！毒┒际袣v史建筑物保存活用條例》基于《基準法》[20]第3條第1款第3項的規(guī)定，以《基準法》的適用除外制度為出發(fā)點制定，目的是促進歷史建筑物活化利用（圖3）。《基準法》第3條第1款規(guī)定了不適用于《基準法》的多種類型，該款第3項規(guī)定：根據(jù)相關條例，由建筑審查會同意后，采取了現(xiàn)狀改造限制及保護措施的建筑，不受《基準法》的約束。所謂的“相關條例”包括地方文化財保護條例及其他地方根據(jù)自身情況制定的條例。

二、《京都市歷史建筑物保存活用條例》的制定與發(fā)展

（一）京都市歷史建筑物管理的背景

1.法規(guī)體系

京都市保存了全日本最多的重要文化財，建立了十分完善的法規(guī)體系，建筑遺產(chǎn)保護立法和規(guī)劃管理相當細致。其中根據(jù)文化財保護相關法律確立各類保護對象的條例有《京都市文化財保護條例》《京都市傳統(tǒng)建造物群保存地區(qū)條例》《京都市市街地景觀整備條例》《京都市京町家保全與繼承條例》等；為對象主體采取相關的輔助措施而形成的條例有《京都市歷史建筑物保存活用條例》《京都市文化財建造物保存技術研修中心條例》《京都市傳統(tǒng)景觀保護相關防火措施條例》等。

2.傳統(tǒng)民居京町家的保護行動及《條例》的出臺

京都傳統(tǒng)民居京町家的數(shù)量隨社會發(fā)展迅速消減，京都市政府為此制定專項計劃，形成促進傳統(tǒng)民居再利用的眾多相關舉措（見表1）。從1998年開始，政府大約每5年組織一次殘存京町家狀況的調(diào)查（京町家まちづくり調(diào)査），根據(jù)調(diào)查制定計劃，在下一次調(diào)查中進行評價與反思。市政府于2012出臺了《京都市傳統(tǒng)木造建筑物保存活用條例》（京都市伝統(tǒng)的な木造建築物の保存及び活用に関する條例），2013年對該條例進行修訂，擴大其適用范圍至非木造建筑物，名稱變更為現(xiàn)行的《京都市歷史建筑物保存活用條例》。為了使眾多標準規(guī)模的京町家能夠適用于《條例》，市政府于2017年4月制定了統(tǒng)一審批標準（包括同意基準）。

日本國土交通省于2018年3月制成《指南》，旨在全國范圍內(nèi)推廣京都市的制度經(jīng)驗[22]。文件中總結了京都制度創(chuàng)新的亮點，包括相關建筑物保護利用計劃的編制內(nèi)容、審查時的統(tǒng)一審批標準、清晰的流程設計等。同時附有各城市已經(jīng)形成的活用項目案例集，作為計劃編制的參考。根據(jù)日本地方自治研究機構的統(tǒng)計，截至2023年6月，已有25個地方自治體形成了相似的條例文件[23]。

（二）《條例》內(nèi)容

1.《條例》的適用對象

《京都市歷史建筑物保存活用條例》的適用對象中，部分是京都市根據(jù)《文化財保護法》《景觀法》等法律要求制定的地方條例中的相關建筑，部分屬于京都市特有的制度下認定并登錄的建筑?！稐l例》針對《基準法》施行之前的建成建筑，涉及有形文化財、重要景觀建造物、歷史風致形成建造物、歷史意匠建造物、地方文化財?shù)热毡練v史保護相關概念。《條例》的目標建筑包括：1）《文化財保護法》規(guī)定登錄的有形文化財；2）《景觀法》規(guī)定的重要景觀建造物；3）《歷史風致法》規(guī)定的歷史風致形成建造物（歴史的風致形成建造物）；4）《京都市市街地景觀整備條例》規(guī)定的歷史意匠建造物（歷史的意匠建造物）；5）《京都府文化財保護條例》規(guī)定登錄的文化財；6）《京都市文化財保護條例》規(guī)定登錄的文化財；7）市長指定的符合條例宗旨的其他建筑（圖4）。

衍生于文化財?shù)卿浿贫龋┒际械胤綏l例中產(chǎn)生了眾多特定保護對象。《京都市市街地景觀整備條例》中的歷史意匠建造物和區(qū)域景觀建造物回應了《歷史風致法》和《景觀法》對歷史景觀的保護要求。而根據(jù)《京都市京町家保全與繼承條例》指定的重要京町家，是京都市實施的京町家專項保護長期實踐的結果?！盀榫┒荚霾实慕ㄖ屯@”制度則著重于社會推薦，在政府與專家認定后形成補充保護對象。

2.適用對象到保存建筑物的認定程序及輔助措施

目標建筑物經(jīng)由《條例》的認證程序，通過制定計劃，確定改造的限制條件及相應保護措施，獲得建筑審查會的認可后，其后續(xù)改造工程便不再受到《基準法》中相關條文的約束（圖5）?！稐l例》第2章第3條規(guī)定，目標建筑物在改造過程中遇到困難，認為有必要指定為“保存建筑物”時，可向市長提出申請，提交相應建筑的保護利用計劃。計劃的內(nèi)容包括建筑的基本信息、工程內(nèi)容、特殊事項的處理辦法及管理措施等。為保證計劃順利實施，第3章中規(guī)定了建設許可、建設過程中計劃的改動，相關負責人的變動、失責行為的處理辦法，以及階段性施工完成后的檢查、臨時使用的申請等。第4章為建筑師、施工方、消防隊等的責任行為規(guī)定，第5章為處罰細則（圖6、7）。

《條例》本身明確了整體改造利用流程和相關責任關系，而實施細節(jié)、計劃編制的資金補助和專業(yè)顧問設置等方面內(nèi)容則另有文件輔助說明。在《京都市歷史建筑物保存活用條例施行規(guī)則》（京都市歴史的建築物の保存及び活用に関する條例施行規(guī)則，下稱《條例施行規(guī)則》）中，除了對條例的內(nèi)容進行更深層次的闡釋外，在操作層面明確了保存建筑物改擴建過程中的計劃書和報告書所涉及的圖紙內(nèi)容、說明事項，并在附件給出了申請程序所需的相關表格文件樣式。在《京都市歷史建筑物保存活用計劃編制相關補助金交付綱要》（京都市歴史的建築物保存活用計畫作成に係る補助金交付要綱）中，規(guī)定計劃編制的資金補助費用可達編制費用的三分之二，對于總面積不足200平方米的二層及以下木構建筑，補助金額上限為200萬日元（約合人民幣10萬元）；而其他木構建筑及非木構建筑的補助金額上限為500萬日元（約合人民幣25萬元）。除了資金支持外，政府還選任專業(yè)人員作為編制顧問，以解決編制方在地震、火災安全性及歷史景觀保護等方面的顧慮。

三、《京都市歷史建筑物保存活用條例》的經(jīng)驗

（一）低保護級別建筑遺產(chǎn)保護利用計劃的制定

1.日本保護利用計劃的運用和發(fā)展

《條例》中的“保護利用計劃”最早運用于重要文化財（建造物），后來逐漸發(fā)展為日本遺產(chǎn)保護普遍的工作方法和重要的法律程序[24]。 1999年日本文化廳頒布了《關于重要文化財（建造物）保存活用計劃策定的通知》及《重要文化財（建造物）保存活用計劃策定指南》，明確了計劃編制的要求和規(guī)范。經(jīng)過長期的發(fā)展，計劃的編制逐漸擴展到登錄文化財，隨著2018年《文化財保護法》的最新修訂，2019年發(fā)布的《基于文化財保護法的文化財保存活用計劃策定指南》（文化財保護法に基づく保存活用計畫の策定等に関する指針）中形成了更加規(guī)范的體例和要求，計劃編制的范疇也擴大到重要無形文化財、史跡名勝天然紀念物等對象，基本覆蓋《文化財保護法》涉及的對象全體。

京都市制定《條例》時針對木構建筑采取了編制保護利用計劃的辦法，并隨著《條例》的修訂和推廣逐漸發(fā)展成熟?！稐l例施行規(guī)則》對保護利用計劃的內(nèi)容作出了規(guī)定，在提案階段提交包含建筑基本測繪信息的圖紙，作為建筑價值認定的參照；而后續(xù)的利用計劃書則需要改造后的建筑平立剖及構造圖紙、性能評價說明、改造工程及維護管理注意事項等多方面內(nèi)容。在面向計劃編制方的出版物（具體見后文）中借助案例圖紙詳細說明了計劃編制的細節(jié)，并提供了具體的標準圖紙參考。

2.改造限制和保護措施的考量

保護利用計劃的編制需要充分考慮目標建筑的特殊性，在工程改造和運營管理兩方面整體考慮，補足因無法滿足建筑規(guī)范而產(chǎn)生的短板。參照《指南》的總結，其整體思路如下：1）盡可能保證歷史建筑物改造后滿足現(xiàn)行規(guī)范；2）無法滿足規(guī)范的部分，在保留歷史意匠的前提下采取保證安全的措施；3）不符合規(guī)范的內(nèi)容中，對建筑使用安全影響較小，未達到必須采取措施的程度時，可考慮維持現(xiàn)狀。

《指南》提出從安全、防火和衛(wèi)生三個方面判斷計劃的合理性，并強調(diào)計劃采取的方案沒有統(tǒng)一的規(guī)則，需依據(jù)具體情況決定?！吨改稀犯降氖吕o出了實施案例應對不合規(guī)情況的替代措施，主要體現(xiàn)在防火、抗震等防災安全性方面（見表2），整體上權衡建筑結構和使用安全風險，在材料、構造、管理等各個層面上采取措施、相互補足，在有所保留的情況下實現(xiàn)整體的抗震、防火保障。

（二）基于統(tǒng)計基礎的歷史建筑物活用方案的分類審批

越是普遍存在的歷史建筑物，越有其相似的特點，以群體形態(tài)特征為基礎總結出的同類型建筑審批標準，能夠大大提高審批效率。對于重要文化財而言，保護利用計劃需要建筑審查會逐一審批，然而面對京町家這樣大同小異的建筑類型，京都市制定了統(tǒng)一審批標準[25]，即事先確定改造的限制要求，形成由固定的結構規(guī)模、安全標準、維護管理辦法組成的統(tǒng)一技術標準。后續(xù)計劃中的相關內(nèi)容不再經(jīng)審查會審批，以此簡化審批流程。

在制定統(tǒng)一審批標準時，應明確適用對象，基于建筑的規(guī)模、功能以及改造的限制，研究具體的適用方案。以京都市為例，基于京町家的調(diào)查，依照形態(tài)數(shù)據(jù)對現(xiàn)存的京町家進行類型劃分，以標準規(guī)模的京町家作為對象制定統(tǒng)一審批標準，設定的標準規(guī)模如下：1）建筑層數(shù)為2層及以下且無地下室；2）建筑高度10米以下，檐口高度9米以下；3）總面積在200平方米以下；4）不包含長屋。建筑層數(shù)及面積的標準涵蓋了八成以上的京町家；建筑和檐口高度的限定，則是遵照《基準法》中有關層高和日照需求的標準；將長屋排除在外是出于其居民構成復雜性的考慮；將功能確定為住宅（部分商住兼用）、商店、餐廳、旅館，則參考了功能需求方面的調(diào)查結果。在此類建筑的改造限制方面，綜合考慮結構強度風險以及廚衛(wèi)空間需求，規(guī)定容許10平方米以內(nèi)的增建，并允許較大規(guī)模的修繕和改建。除了形態(tài)規(guī)模的限定，適用于統(tǒng)一審批標準的京町家還需在一定程度上符合《基準法》和地方條例中特定的安全標準，以及為限定規(guī)模的京町家定制的共通標準和替代標準。

（三）清晰、公開的保護利用計劃審查流程與標準

從保護利用計劃的制定、審批到工程項目的落地，京都市政府面向設計單位提供了完整的手續(xù)流程說明。手續(xù)說明書分為手續(xù)解說篇[26]和技術標準篇[27]，內(nèi)容包含流程相應的細節(jié)解釋和統(tǒng)一審批標準相關的案例示范，為編制方提供了便利。

“手續(xù)解說篇”詳細介紹了《條例》的使用方法（圖8）。手冊基于《基準法》《條例》《補貼綱要》三份文件，內(nèi)容涉及與規(guī)劃建設、消防、地方政府等相關部門的工作對接，清晰地呈現(xiàn)了《條例》的程序設置。從目標建筑物的確定、補助金的申請、保護利用計劃的編制和審查，到改造建設過程中的方案變更、中期檢查、臨時使用以及完工檢查，再到最終投入使用后運營維護過程中管理報告的定期提交，在手冊中都有詳細的索引介紹。

“技術標準篇”以案例的形式結合設計圖紙介紹了適用類型建筑物的控制標準和計劃編制的細節(jié)等。其中第2章以餐館、旅館、事務所兼住宅三類項目為例，基于不符合《基準法》條文的類型，以保障建筑使用安全性為目標，在圖紙上對改造方案的材料構造、平面的調(diào)整及立面形式的改變標注說明，作為活用計劃的編制參考；第3章詳細解讀了統(tǒng)一審批標準的設置，補充說明統(tǒng)一標準的宗旨、各項內(nèi)容的詳細標準等；并在第4章提供保護利用計劃相關的所有表格及圖紙文件示例。

（四）對我國的啟示

1.細化保護利用方案的編制要求

我國城市歷史建筑的保護規(guī)劃通過統(tǒng)籌控制的手段確保其有效利用，日本所采取的歷史建筑物保護利用計劃則從建筑設計角度出發(fā)進行個案把控。我國歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村的保護規(guī)劃中涉及各等級建筑遺產(chǎn)的總體保護要求，而在建筑遺產(chǎn)單體層面的保護上，僅有少數(shù)城市如廣州市在2019年底完成市內(nèi)全部歷史建筑保護規(guī)劃的編制[28]，涉及核心價值要素和空間景觀的保護、歷史建筑的利用及法定的規(guī)劃管理等內(nèi)容；北京市最新管理文件[29]中出現(xiàn)了歷史建筑保護設計方案的編制要求，方案內(nèi)容要求包括：建筑測繪信息及價值特色說明，價值要素的保護措施，更新部位和水暖電氣設施的影響說明，消防、管理要求和保障專項方案，使用功能說明及抗震節(jié)能等性能的評價。此外，在消防層面的控制上，住建部在2022年編制了《歷史文化街區(qū)與歷史建筑防火標準》（征求意見稿），在特殊建筑的功能空間布置、材料耐火性能、疏散通道設置、滅火設備配置等方面形成了統(tǒng)籌控制要求。

對國內(nèi)設計單位而言，參照上述保護規(guī)劃和防火標準足以編制出合格的歷史建筑保護利用方案。然而，一方面，國內(nèi)編制相關歷史建筑保護規(guī)劃的城市只占很小一部分，且規(guī)劃實施中仍存在要求不夠精細、難以被責任人所理解的問題[30]；另一方面，歷史建筑僅僅是建筑遺產(chǎn)的一部分，歷史街區(qū)、名鎮(zhèn)名村內(nèi)的大量歷史風貌、傳統(tǒng)風貌建筑不可能逐一編制保護規(guī)劃。

由此看來，日本保護利用計劃的優(yōu)勢在于其適用于各個保護等級的建筑。保護責任人參照要求自主制定計劃，專家審查會根據(jù)建筑遺產(chǎn)保護等級進行個案論證。在法規(guī)層面只需把握各等級建筑遺產(chǎn)的計劃編制要求，將具體的遺產(chǎn)保護的測繪分析等工作交予計劃的編制方。不再統(tǒng)籌考慮細節(jié)要求，而是將責任下放到有資質的各設計單位。這種方式不僅能保障較為廣泛的社會參與，而且通過審批總結來自設計方的訴求，也不至于落入自上而下閉門造車的境地。

2.建立類型化的歷史建筑物管理程序

參考日本歷史建筑物的管理方法，國內(nèi)在對建筑遺產(chǎn)實行價值高低取向的分級保護的同時，應考慮基于形態(tài)數(shù)據(jù)的分類保護。京都市對傳統(tǒng)木建筑的定期調(diào)查，使歷史建筑物的分類管理有了相對完善的數(shù)據(jù)支撐，從而能夠進一步制定統(tǒng)一的改造對策。國內(nèi)對建筑遺產(chǎn)的分級保護，是文物保護的延展，是基于價值評估的差別管理。建筑遺產(chǎn)的數(shù)量隨著保護級別的降低逐漸擴大，獨立的保護辦法將難以適用，而基于數(shù)據(jù)、調(diào)研的統(tǒng)一化管理模式能夠提高審批效率，促進建筑遺產(chǎn)再生。

3.以公開形式引導社會參與

國內(nèi)建筑遺產(chǎn)活化利用實踐中存在管理方面嚴格要求的問題，且遺產(chǎn)改造方案的審批程序僅僅為建筑資深從業(yè)者所了解，難以為普通居民提供幫助。歷史文化街區(qū)內(nèi)的建筑實施改造工程，就工作流程而言與一般工程建設一致，不同之處在于文物保護部門的介入和方案編制過程中對歷史建筑的特殊要求。要求過于嚴格，修繕、管理的規(guī)定刻板，程序復雜，手續(xù)繁復，易造成相關責任主體保護、利用歷史建筑和歷史風貌區(qū)的積極性下降[31]。舊房屋在升級為建筑遺產(chǎn)之后⑨，居民難以按照政府要求采取保護手段，更傾向于獲得直接價值而忽視建筑本身的價值提升。因未能正確認識歷史建筑的價值，最通常的方式是讓出房屋并獲取補償，失去自主性以后，對建筑遺產(chǎn)的保護更加漠不關心，因而歷史街區(qū)的房屋改造通常很難有原住居民的實際參與。

信息公開是社會參與的基礎，也是社會大眾遺產(chǎn)保護意識不斷強化的保障。京都市進行的歷史建筑物保護利用相關政策信息，基本呈現(xiàn)在政府的官網(wǎng)，詳細介紹政策實施及運用的相關細節(jié)。有關京町家的保護再生相關研究和工程實踐，同樣是在政府部門和市民團體的共同推動下持續(xù)開展的。在文物建筑的活化利用方面，北京市西城區(qū)已經(jīng)開始探索社會參與的新模式。政府面向社會公開發(fā)布文物建筑活化利用計劃，成批次推出文物建筑活化利用項目，向社會公開招標，實現(xiàn)了專家學者、專業(yè)機構、社會公眾的廣泛參與[32]。相較而言，低等級的建筑遺產(chǎn)同樣需要建立便捷的信息獲取和專家咨詢渠道，促進社會參與。

四、結語

綜上所述，京都的建筑遺產(chǎn)管理中，保護利用計劃的應用范圍在地方的拓展，對聚類傳統(tǒng)建筑的統(tǒng)一管理以及清晰公開的計劃編制、審批流程設計，是我國地方政府能夠借鑒之處。京都市出于對京町家的保護，在《基準法》適用除外制度的基礎上，沿用并創(chuàng)新登錄文化財保護利用計劃的編制方法，基于定期的數(shù)據(jù)調(diào)研，對特定規(guī)模的傳統(tǒng)建筑物制定綜合標準，采取提前統(tǒng)一審批形成的標準以簡化流程；結合已有的實例，向計劃編制方提供詳盡的手續(xù)說明、案例參考，形成極具特色的地方歷史建筑物管理制度。

我國正處在建筑遺產(chǎn)保護利用法規(guī)建設的關鍵期，建筑遺產(chǎn)的管理從文物建筑到歷史建筑，逐漸向更低等級的建筑遺產(chǎn)延伸。地方政府應借助專業(yè)機構和社會大眾的力量進一步挖掘有價值的建筑遺產(chǎn)，推動自上而下的保護規(guī)劃編制與自下而上的活化利用方案審批相結合。一方面，積極展開數(shù)據(jù)調(diào)研，深化建筑遺產(chǎn)的類型化管理方法。另一方面，總結各保護級別建筑遺產(chǎn)的活化利用方案審批要點，簡化審批程序，細化審批要求，在資金支持以外提高責任主體的積極性，鼓勵專業(yè)機構制定建筑遺產(chǎn)利用方案。建筑遺產(chǎn)有效的活化利用，是城市歷史景觀形成的基礎，也是政府與社會的共同目標。

參考文獻：

[1] 張松.歷史文化名城保護制度建設再議[J].城市規(guī)劃，2011（1）：

46–53.

[2] 國家歷史文化名城保護立法進程與未來展望[J].中國名城，2023

（1）：32–39.

[3] 史逸.舊建筑物適應性再利用研究與策略[D].北京：清華大學，

2002.

[4] 王信.美國舊建筑再利用制度安排及對上海的借鑒[D].上海：同濟

大學，2007.

[5] 張杰，何仲禹，徐碧穎.英國建筑遺產(chǎn)保護的立法與管理[J].北京規(guī)

劃建設，2008（5）：160–164.

[6] 陳蔚，羅連杰.當代香港歷史建筑“保育與活化”的經(jīng)驗與啟示[J].西

部人居環(huán)境學刊，2015（3）：38–43.

[7] 高原.美國遺產(chǎn)保護周轉基金制度對我國歷史建筑保護的啟示[J].城

市住宅，2019（4）：88–92.

[8] 吳曉暉.德國歷史建筑保護與活化利用的經(jīng)驗啟示[J].中國名城，

2020（12）：41–48.

[9] 張松.日本歷史環(huán)境保護的理論與實踐──法律、政策與公眾參與

[J].華中建筑，2001（4）：84–88.

[10] 張松，薛里瑩.日本的歷史風致保護立法及對我國的啟示[J].城市

規(guī)劃學刊，2010（6）：102–108.

[11][17][19] 張松.日本歷史景觀保護相關法規(guī)制度的特征及其啟示[J].

同濟大學學報（社會科學版），2015（3）：49–58.

[12] 齊一聰，張興國.中日建筑遺產(chǎn)對比視野下的中國建筑遺產(chǎn)機制研

究[J].現(xiàn)代城市研究，2013（11）：52–56.

[13] （日）佐藤禮華，過偉敏.日本城市建筑遺產(chǎn)的保護與利用[J].日

本問題研究，2015（5）：47–55.

[14] 國土交通省.歴史的建築物の活用に向けた條例整備ガイド

ライン[R/OL]（2018–03）[2023–07–02].https：//www.mlit.go.jp/

common/001244018.pdf.

[15] 常青，TianyiJiang，Chen Chen，等.對建筑遺產(chǎn)基本問題的認知

[J].建筑遺產(chǎn)，2016（1）：44–61.

[16] 朱光亞，楊麗霞.歷史建筑保護管理的困惑與思考[J].建筑學報，

2010（2）：18–22.

[18] 張松.國外文物登錄制度的特征與意義[J].新建筑，1999（1）：

31–35.

[20] 建築基準法e-Gov法令検索[EB/OL].[2023–09–02]https：//elaws.

e-gov.go.jp/document？lawid=325AC0000000201.

[21] 國土交通省.歴史的建築物と建築基準法について[R/OL].

（2017–03–25）[2022–07–13].https：//h-ar.net/cms/wp-content/

uploads/2017/03/20170325_HARNET4th_mlit-1.pdf.

[22] 林歓太郎.コラム「京都市における歴史的建築物の保存活用の取

組」～建築基準法適用除外制度の運用～[J].日本不動産學會誌，2020

（1）：63.

[23] 地方自治研究機構.歴史的建築物保存及び活用に関する條例[EB/

OL].（2023–06–07）[2023–07–02].http：//www.rilg.or.jp/htdocs/img/

reiki/058_historic_building.htm.

[24] 李彌.日本文物建筑保存活用計劃的編制及其啟示[J].自然與文化

遺產(chǎn)研究，2019（11）：135–140.

[25] 京都市政府.建築基準法第3條第1項第3號の規(guī)定に基づく指定

に係る包括同意基準[EB/OL].（2021–01–08）[2023–07–02].https：//

www.city.kyoto.lg.jp/tokei/cmsfiles/contents/0000273/273700/210108_

houkatudouikijun.pdf.

[26] 京都市都市計畫局建築指導部建築指導課.京都市歴史的建築物

の保存及び活用に関する條例手続BOOK【手続解説編】～設計者の

方向け～[M/OL]. [2023–07–02].https：//www.city.kyoto.lg.jp/tokei/

cmsfiles/contents/0000157/157989/book2203.pdf.

[27] 京都市都市計畫局建築指導部建築指導課.京都市歴史的建築物

の保存及び活用に関する條例手続BOOK【技術的基準（包括同意

基準）解説編】～設計者の方向け～[M/OL]. [2023–07–02].https：//

www.city.kyoto.lg.jp/tokei/cmsfiles/contents/0000273/273648/

houkatubook2203.pdf.

[28] 王筱宇.廣州市歷史建筑保護規(guī)劃編制與實施研究[D].廣州：華南

理工大學，2019.

[29] 北京市規(guī)劃自然資源委，市住房城鄉(xiāng)建設委.《北京市歷史建

筑保護利用管理辦法（試行）》（征求意見稿）[EB/OL].（2022–

08–05）[2023–09–12]https：//www.beijing.gov.cn/hudong/gfxwjzj/

zjxx/202208/P020220805582350306104.pdf.

[30] 李淑倩，劉暉.歷史建筑保護規(guī)劃的精細化改進——以廣州為例

[J].智能建筑與智慧城市，2022：46–50.

[31] 孫永生.廣州歷史建筑和歷史風貌區(qū)保護制度研究[J].建筑學報，

2017（8）：105–107.

[32] 國家文物局.北京西城發(fā)布第二批文物建筑活化利用計劃[EB/

OL].（2021–09–22）[2023–07–02].http：//www.ncha.gov.cn/

art/2021/9/22/art_722_170914.html.

（責任編輯：孫秀麗）