新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑與策略探索

摘要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然趨勢。黨的二十屆三中全會對城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了重要安排，并提出了一系列關(guān)鍵性的改革措施。在全新的時代浪潮與奮進征程中，深度整合城市的資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢與農(nóng)村的土地、生態(tài)、民俗文化等資源潛能，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同增值。秉持規(guī)劃先行理念，以高瞻遠矚的戰(zhàn)略定力謀長遠、布全局，繪就城鄉(xiāng)融合發(fā)展的精細“藍圖”。扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距。將縣域作為關(guān)鍵的切入點，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，率先在縣域內(nèi)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展；縣域城鎮(zhèn)化；特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

引言

城鄉(xiāng)關(guān)系是我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程中必須積極面對和正確處理的重大關(guān)系。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（下文簡稱《決定》）圍繞“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”作出了重要部署，為新時代新征程上加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了重要遵循和依據(jù)[1]。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)關(guān)系不斷演進的時代命題

隨著社會生產(chǎn)力的進步和社會分工的發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系也在不斷演進。當(dāng)前，我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化工業(yè)化進程的中后半段，與此同時，信息化持續(xù)深化推進、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程全面提速，既具備了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的物質(zhì)條件，也到了推動城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展的重要階段。在此情形下，《決定》將新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興放在一個大盤中考慮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、適應(yīng)新型城鄉(xiāng)關(guān)系演進趨勢，順應(yīng)城鎮(zhèn)化規(guī)律和適應(yīng)我國發(fā)展階段的主動選擇，也是協(xié)同推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，符合時代發(fā)展大勢和國家戰(zhàn)略發(fā)展導(dǎo)向。

（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的現(xiàn)實需要

在中國式現(xiàn)代化進程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化一直是薄弱環(huán)節(jié)。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，中國式現(xiàn)代化就無法實現(xiàn)，而推動城鄉(xiāng)融合就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，也是農(nóng)村人口大國。2023年末，我國城鎮(zhèn)化率已達66.16%，但仍有4.77億人生活在農(nóng)村。14億多人口要整體邁進現(xiàn)代化社會，其艱巨性和復(fù)雜性前所未有[2]。在中國式現(xiàn)代化進程中，唯有推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，才能讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、分享現(xiàn)代化成果。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是構(gòu)建新發(fā)展格局的內(nèi)在需求

當(dāng)前，我國經(jīng)濟總體呈現(xiàn)增長較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、質(zhì)效向好的特征，但也面臨有效需求不足、國內(nèi)大循環(huán)不夠順暢等挑戰(zhàn)。從促進供給和需求兩端動態(tài)平衡、良性互動上看，農(nóng)村是擴大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要載體。農(nóng)村擁有著龐大的消費市場和要素供給市場，暢通工農(nóng)城鄉(xiāng)循環(huán)，就是暢通國內(nèi)經(jīng)濟大循環(huán)、提高我國經(jīng)濟韌性的重要方面。通過促進城鄉(xiāng)資源要素自由流動，挖掘城鄉(xiāng)市場巨大潛力，為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展提供強勁動力。

二、新時代下城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要內(nèi)容

（一）健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制

中國式現(xiàn)代化既不同于西方發(fā)達國家，又不同于其他發(fā)展中國家，具有特殊性。不同于多數(shù)西方發(fā)達國家的“串聯(lián)式”過程，我國是新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展“并聯(lián)式”過程[3]。2023年，我國城鎮(zhèn)化率達到66.16%，比1978年的17.92%提升48.24個百分點（數(shù)據(jù)來源于《滄桑巨變換新顏城市發(fā)展啟新篇——新中國成立75周年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之十九》）。雖然在統(tǒng)計上提升了城鎮(zhèn)化率，但質(zhì)量并不高，被城鎮(zhèn)區(qū)域擴張納入的鄉(xiāng)村居民僅是“就地被城鎮(zhèn)化”。因此，此次黨的二十屆三中全會著重強調(diào)要深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。一方面是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。據(jù)統(tǒng)計，約有1.7億進城農(nóng)民工和隨遷家屬尚未完全市民化，我國戶籍制度改革政策尚未得到全面落實[4]。因此，要統(tǒng)籌推進深化戶籍制度改革和健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵政策，健全進城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益維護政策。另一方面是推動大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，我國大中小城市與小城鎮(zhèn)仍然存在鏈接不緊、協(xié)作不強、分工不優(yōu)等結(jié)構(gòu)性失衡問題。因此要健全城市規(guī)劃體系，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局，根據(jù)不同城市和區(qū)域自然稟賦、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，形成城市發(fā)展的多元化趨勢。

（二）鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

此次黨的二十屆三中全會中明確提出要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。一方面繼續(xù)深化土地“三權(quán)分置”改革，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，并有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年的工作。另一方面要“完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”“促進農(nóng)民合作經(jīng)營，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策同帶動農(nóng)戶增收掛鉤”和“健全便捷高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系”。其中，促進農(nóng)民合作經(jīng)營主要是促進農(nóng)民之間的合作經(jīng)營，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是解決“誰來種地”和“誰能種好地”的問題，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展是要推動真正能帶動農(nóng)戶增收的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而健全高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系目的是要為廣大農(nóng)戶提供便捷高效的社會化服務(wù)。除此之外，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)明晰、分配合理的運行機制，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益也是本次《決定》中關(guān)于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要部署。因此，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，因地制宜地探索適合本地不同類型集體經(jīng)營性資產(chǎn)的發(fā)展模式。

（三）完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度

黨的二十屆三中全會通過的《決定》首次提出“完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度”。一方面是“壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)”“培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”。當(dāng)前，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的培育主要面臨要素制約、規(guī)范不足、頂層設(shè)計不清等問題，如何創(chuàng)新理念和模式，延伸產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)且I(lǐng)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的關(guān)鍵點。只有堅持做深做透鄉(xiāng)村“土特產(chǎn)”文章，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)三產(chǎn)融合發(fā)展，才能做好特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興。另一方面是構(gòu)建農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制。加快構(gòu)建農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制對有效防范規(guī)模性返貧、全面推進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕具有重要意義。如何構(gòu)建有效的低收入家庭增收創(chuàng)新機制，一個是要加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，有效增加低收入群體收入，穩(wěn)步擴大中等收入群體規(guī)模。另一個是健全政府投資有效帶動社會投資體制機制，形成市場主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長機制。因此不僅要保證對低收入群體的兜底保障程度，還要保持其內(nèi)生增長動力。只有積極探索拓寬農(nóng)村低收入群體增收致富路徑，構(gòu)建農(nóng)村低收入人口常態(tài)化幫扶機制，才能保障低收入群體收益，實現(xiàn)有效脫貧不返貧，推進鄉(xiāng)村全面振興。

（四）深化土地制度改革

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，始終是農(nóng)村改革的主線。黨的二十屆三中全會通過的《決定》延續(xù)了以往農(nóng)村土地改革實踐的擴權(quán)賦能思路。一是在農(nóng)村宅基地制度改革方面，聚焦農(nóng)戶住房盤活利用，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，進一步擴大農(nóng)民的宅基地權(quán)利。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年我國農(nóng)村宅基地閑置率高達18.1%，由此也帶來農(nóng)民財產(chǎn)性收入偏低、城鄉(xiāng)收入差距偏大等問題[5-6]。如何破解土地資源緊缺和閑置資產(chǎn)“沉睡”的矛盾，有效激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、深化新時代“千萬工程”、拓寬“全域共富”的核心要義。但與此同時，宅基地使用權(quán)自愿有償退出政策制定和實施過程中一定要保持謹(jǐn)慎態(tài)度，要給農(nóng)民留個后路，確保其長遠福祉得到保障。二是有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。只有堅持深化農(nóng)村土地改革，完善土地增值收益分配機制，多措并舉增加農(nóng)民收入，才能激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。

三、新時代推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實踐要求

（一）打破農(nóng)村和城市“壁壘”，整合資源優(yōu)勢，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動

新時代新征程上，要持續(xù)深化改革，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動，進一步在“人地錢”上做文章。具體而言：一是要健全人才發(fā)展機制。要健全人才激勵機制，培養(yǎng)支持鄉(xiāng)村人才發(fā)展，造就新時代的“三農(nóng)”工作人才隊伍，真正實現(xiàn)讓人才“引得來、育得優(yōu)、用得好、留得住”。二是要不斷深化土地制度改革。加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，促進城鄉(xiāng)土地在“三權(quán)分置”下有效流動，讓土地“活”起來。三是要完善金融體制改革。深化財政體制和制度改革，完善農(nóng)村金融體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)方式，逐步實行城鄉(xiāng)一體化的財政體制，暢通城鄉(xiāng)資金流動。

（二）堅持規(guī)劃引領(lǐng)，保持戰(zhàn)略定力，以釘釘子的精神完成每一項任務(wù)

新時代新征程上，要結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和自身優(yōu)勢，強化科學(xué)規(guī)劃設(shè)計和市域統(tǒng)籌，循序漸進、久久為功，以釘釘子精神推動上級決策部署各項任務(wù)順利完成。具體而言：一是要強化科學(xué)規(guī)劃設(shè)計。根據(jù)“規(guī)劃先行、科學(xué)引領(lǐng)”的原則，考慮到地方特色，因地制宜制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，為構(gòu)建融合發(fā)展新型城鄉(xiāng)關(guān)系提供科學(xué)指引。二是要持之以恒推進。要發(fā)揮“久久為功、滴水石穿”的精神，在保持工作任務(wù)連續(xù)性的同時，順應(yīng)新形勢新要求創(chuàng)新，不斷提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念，積極探索切實有效的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展路徑。三是要堅持系統(tǒng)觀念。把城與鄉(xiāng)視作有機整體系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局。

（三）扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)之間收入差距

新時代新征程上，要聚焦高質(zhì)量發(fā)展，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，推動一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。具體而言，一是要確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展。要牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向，持續(xù)推進農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)體系建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)轉(zhuǎn)型升級。二是要因地制宜科學(xué)定位產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。要科學(xué)定位不同村莊、不同品種特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，因地制宜構(gòu)建特色鮮明的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。三是要促進融合發(fā)展。要聚力延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓展產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，引導(dǎo)小農(nóng)戶融入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈。

（四）以縣域作為重要切入點，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

新時代新征程上，要堅持以縣域作為重要切入點，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。具體而言，一是要加快農(nóng)業(yè)人口市民化。圍繞推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，強化人口集聚功能。二是要促進要素配置市場化。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加強體制機制創(chuàng)新，暢通城鄉(xiāng)要素流動。加大縣、鄉(xiāng)、村公共服務(wù)資源投入和統(tǒng)籌配置力度，不斷提升縣域綜合承載能力，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)，全面提高縣域內(nèi)要素協(xié)同配置效率。三是要推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。充分發(fā)揮縣城對鄉(xiāng)村的帶動作用，推動公共設(shè)施建設(shè)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋、公共資源向鄉(xiāng)村下沉配置，以標(biāo)準(zhǔn)化促進基本公共服務(wù)均等化。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，契合了城鄉(xiāng)關(guān)系進階的時代召喚，是邁向農(nóng)業(yè)強國、構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵。黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》，對“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制”做出宏大擘畫，推出諸多關(guān)鍵改革舉措。立足當(dāng)下，本文梳理出實踐要點：打破城鄉(xiāng)“隔閡”，促進資源互通，疏通城鄉(xiāng)要素雙向流通渠道，讓人力、資金、技術(shù)等自由流動；秉持規(guī)劃先行，戰(zhàn)略上篤定堅守，以嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實態(tài)度落實每項任務(wù)，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進；深耕特色產(chǎn)業(yè)，挖掘鄉(xiāng)村多元價值，如特色農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村文旅等，助力農(nóng)民增收，縮減城鄉(xiāng)收入差距；鎖定縣域為突破口，加快縣城城鎮(zhèn)化步伐，集聚資源、優(yōu)化服務(wù)，率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)藩籬，探索新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的高效路徑。

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（作者簡介：徐戈，浙江紅船干部學(xué)院、中共嘉興市委黨校經(jīng)濟學(xué)教研室講師）