我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際規(guī)則的協(xié)調研究

摘要：在數(shù)字經濟蓬勃發(fā)展的當下，數(shù)據(jù)跨境傳輸量已成為影響各國經濟發(fā)展速度的關鍵因素。麥肯錫報告預測，數(shù)據(jù)流動量每增長10%，GDP將提升0.2%，至2025年，全球數(shù)據(jù)流動對經濟增長的貢獻有望達11萬億美元。這充分彰顯了數(shù)據(jù)在現(xiàn)代經濟體系中的重要地位，也凸顯了跨境數(shù)據(jù)傳輸規(guī)則的重要性。規(guī)范數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)姆煞ㄒ?guī)涵蓋國際和國內層面。在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，完善相關規(guī)范，實現(xiàn)與國際規(guī)則的協(xié)調對接，對各國經濟發(fā)展意義深遠。

關鍵詞：數(shù)據(jù)傳輸；跨境；傳輸規(guī)則

一、我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的基本概況

（一）協(xié)調國際規(guī)則的國內法相關規(guī)定

《中華人民共和國個人信息保護法》第三十八條和《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》第三十六條明確指出，當中華人民共和國締結或參與的國際條約、協(xié)定對向境外提供個人信息的條件等有所規(guī)定時，應依照這些規(guī)定執(zhí)行。這為我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則方面與國際接軌提供了堅實的法律基礎，然而在具體實施過程中，仍需進一步細化和明確相關細則。

（二）我國已加入和申請加入的相關國際條約

國際層面對于數(shù)據(jù)跨境傳輸主要有經濟合作與發(fā)展組織（OECD）的《隱私準則》、亞太經濟合作組織（APEC）的《跨境隱私規(guī)則》、歐洲理事會的《108號公約》、包含跨境數(shù)據(jù)傳輸條款的自由貿易協(xié)定和數(shù)字經濟協(xié)定[1]。我國締結的自由貿易協(xié)定包括與港澳地區(qū)締結的《更緊密經貿關系安排》（CEPA）和《區(qū)域全面經濟伙伴關系協(xié)定》RCEP中包含數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)囊?guī)定，目前我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸方面作出的對外承諾標準尚顯不高。

1.我國現(xiàn)已加入的國際條約——以RCEP為例。RCEP即區(qū)域全面經濟伙伴關系，是由東盟十國發(fā)起，共15國建立的統(tǒng)一市場的自由貿易協(xié)定，該協(xié)定在第八章“服務貿易”部分和第十二章的“電子商務”部分中進一步明確了各成員國制定數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則和數(shù)據(jù)本地化的基本原則。RCEP第十二章第十四條、第十五條明確規(guī)定，若締約方為實現(xiàn)其合法的公共政策目標或保護其安全利益，可采取締約方認為的必要措施，賦予了締約方決定數(shù)據(jù)是否本地化的權利，對數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)定了較為寬泛的規(guī)制例外，這也為各國對于數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流動平衡問題提供了新的解決思路。并且為了保護數(shù)字產業(yè)相對落后的成員國，RCEP設置了緩沖期，即成員國可以在5至8年內優(yōu)先發(fā)展國內數(shù)字法律體系[2]。但RCEP協(xié)定的數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)囊?guī)則理念也是以數(shù)據(jù)自由流動為原則，以公共政策目標、基本安全利益為例外情形，而我國則是秉持數(shù)據(jù)主權安全理念，在保證數(shù)據(jù)主權安全的基礎上促進數(shù)據(jù)自由流動[3]?？梢妰煞N理念在數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流動的側重點上仍存在沖突，主要體現(xiàn)在RCEP對于數(shù)據(jù)自由流動的態(tài)度更加開放，而我國數(shù)據(jù)主權安全理念在數(shù)據(jù)自由流動的態(tài)度上稍顯保守。

2.我國目前申請加入的條約。第一是《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）。我國于2021年10月13日申請加入CPTPP，在其“電子商務”章節(jié)，明確個人信息屬電子信息傳輸范圍，雖未明確個人信息保護法律框架原則指南，但要求制定相關法律及文件，且強調保護個人信息對數(shù)字經濟發(fā)展的重要性，這與我國理念契合[4]。同時，CPTPP對“合法公共政策”進行闡明與限制。其第14.11條規(guī)定，一方面承認締約方監(jiān)管權，允許商業(yè)行為數(shù)據(jù)跨境傳輸；另一方面，對合法公共政策目標例外條款適用加以約束，避免被用作歧視或變相貿易限制手段，確保不會過度限制信息傳輸。這一系列規(guī)定為我國參與數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則協(xié)調提供了思路，有助于我國在數(shù)字經濟國際合作中發(fā)揮更大作用，推動我國數(shù)字經濟相關規(guī)則與國際進一步接軌[5]。第二是《數(shù)字經濟伙伴關系協(xié)定》（DEPA）。我國于2021年11月1日申請加入DEPA，由新加坡、智利、新西蘭三國于2020年6月12日線上簽署，旨在加強三國間數(shù)字貿易合作并建立相關規(guī)范的數(shù)字貿易協(xié)定，總結了近些年來數(shù)字經濟發(fā)展的問題，提供了數(shù)字問題的框架規(guī)則參考。2022年8月18日，根據(jù)DEPA聯(lián)合委員會的決定，中國加入DEPA工作組成立，談判正式啟動。DEPA提供了新的協(xié)定制定思路，提出了“模塊式”的協(xié)定文本，締約國可以在十六個模塊中選擇性加入，極大拓展了整個協(xié)定的可接受程度，其中模塊四涉及數(shù)據(jù)跨境傳輸。DEPA確立了構建個人信息保護法律框架的八個原則，對個人信息保護機制的兼容性和交互操作性作出了詳細的規(guī)定，也將“合法公共政策”定為例外[6]。

二、我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際規(guī)則協(xié)調面臨的問題

（一）對國際條約、協(xié)定遵循的要求不明確

《中華人民共和國個人信息保護法》和《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》雖提及可按國際條約、協(xié)定執(zhí)行，但未明確應執(zhí)行的具體部分，給予適用者過多自由選擇空間，易導致執(zhí)行標準不統(tǒng)一。在跨境數(shù)據(jù)傳輸條款與國際銜接中，僅規(guī)定個人信息的跨境傳輸，未涵蓋其他可能傳輸?shù)臄?shù)據(jù)種類，與當前多樣化的數(shù)據(jù)跨境流動需求不相適應。這在經濟方面可能導致我國企業(yè)在跨境數(shù)據(jù)業(yè)務拓展中面臨不確定性。企業(yè)難以準確判斷自身行為是否符合國際規(guī)則要求，增加了企業(yè)運營風險，不利于企業(yè)制定長期的國際化戰(zhàn)略規(guī)劃。例如，一些新興的數(shù)字企業(yè)在開展跨境數(shù)據(jù)合作項目時，由于規(guī)則不明確，可能會在數(shù)據(jù)傳輸范圍、安全標準等方面出現(xiàn)困惑，影響項目推進速度和效果，進而影響企業(yè)在國際市場上的競爭力和經濟效益。

（二）在內容上較為保守，形式上加入的協(xié)定過少

我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸方面，雙邊協(xié)議數(shù)量有限，且規(guī)定內容相對保守。與國際協(xié)定如RCEP相比，我國以本地化存儲為原則，僅在經過評估等措施后才允許例外跨境傳輸，而RCEP除基本安全利益和公共政策目標外，更提倡跨境數(shù)據(jù)傳輸。我國加入的數(shù)據(jù)跨境傳輸相關協(xié)定較少，在國際數(shù)據(jù)治理舞臺上的話語權受限。其他國家在數(shù)據(jù)跨境傳輸方面積極開展雙邊和多邊合作，簽訂了一系列協(xié)定，如美歐《安全港協(xié)議》《隱私盾協(xié)議》等，有效維護了自身數(shù)據(jù)主權和經濟利益，我國在這方面的合作力度亟待加強。從經濟影響來看，我國相對保守的規(guī)則可能使企業(yè)在國際數(shù)據(jù)競爭中處于不利地位。例如，在數(shù)字技術創(chuàng)新合作方面，由于數(shù)據(jù)跨境傳輸限制較多，我國企業(yè)可能無法及時獲取國際前沿技術和創(chuàng)新數(shù)據(jù)，影響企業(yè)技術研發(fā)進度和創(chuàng)新能力提升。同時，在吸引外資投資數(shù)字產業(yè)方面，嚴格的數(shù)據(jù)本地化要求可能讓部分外資企業(yè)擔憂數(shù)據(jù)管理成本和風險，降低其投資意愿，不利于我國數(shù)字經濟產業(yè)的多元化發(fā)展和國際資本的有效利用。

（三）在內容上缺乏對例外的銜接

我國相關法律法規(guī)規(guī)定核心數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)及特定個人信息原則上應境內存儲，經評估程序后可跨境傳輸。然而，我國本地化存儲制度與國際協(xié)定中的公共政策、基本安全利益缺乏明確對應和解釋銜接，易引發(fā)對例外條款的濫用，進而影響數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的國際協(xié)調。這可能導致我國在國際數(shù)據(jù)合作中面臨合規(guī)風險，阻礙數(shù)字經濟的國際化發(fā)展進程。從經濟角度而言，這種不銜接可能造成貿易摩擦。如果我國企業(yè)在跨境數(shù)據(jù)傳輸中因對例外條款理解和執(zhí)行與國際合作方不一致，可能引發(fā)貿易爭端，影響雙方正常的經貿往來。例如，在涉及跨國企業(yè)數(shù)據(jù)共享用于市場調研或聯(lián)合研發(fā)等項目時，若因例外條款的模糊導致數(shù)據(jù)傳輸受阻或合規(guī)問題，不僅會使項目停滯，還可能損害企業(yè)間的合作關系，增加企業(yè)運營成本，對相關產業(yè)的國際合作和發(fā)展產生負面影響。

三、推動我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際規(guī)則協(xié)調的建議

我國在數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)捻攲討?zhàn)略布局中，既不傾向于完全的數(shù)據(jù)主權理念，也不采納完全數(shù)據(jù)自由貿易的立場，而是采取折中的思想，即在數(shù)據(jù)安全的基礎上促進數(shù)據(jù)自由流動。如果要完成與國際條約、協(xié)定的接軌，亟須對我國國內的規(guī)定作出相應的調整。

（一）完善協(xié)調國際條約、協(xié)定的法律依據(jù)

依據(jù)“條約必將遵守”的善意原則，我國應強化國內法與國際條約、協(xié)定的銜接。將《中華人民共和國個人信息保護法》和《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例》中“可以”執(zhí)行的表述改為“應當”或分情況確定用語，增強法律強制性。同時，擴大跨境數(shù)據(jù)傳輸條款的適用范圍，將相關法條中的“個人信息”改為“個人信息等數(shù)據(jù)”，以適應數(shù)據(jù)分類分級管理的新要求，確保各類數(shù)據(jù)跨境傳輸有法可依，提高我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則的科學性和適應性。從經濟意義上講，完善法律依據(jù)有助于穩(wěn)定企業(yè)預期。企業(yè)能夠更清晰地了解跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)囊?guī)則和要求，降低合規(guī)風險，提高決策效率。例如，企業(yè)在規(guī)劃海外市場拓展和數(shù)據(jù)合作項目時，可以依據(jù)明確的法律規(guī)定進行風險評估和成本效益分析，增強企業(yè)在國際市場上的競爭力。同時，也有利于吸引更多國際企業(yè)與我國開展數(shù)據(jù)相關業(yè)務合作，促進數(shù)字經濟領域的投資和貿易增長，推動我國數(shù)字經濟產業(yè)進一步融入全球產業(yè)鏈。

（二）積極加入符合利益的雙邊協(xié)定

全球跨境數(shù)據(jù)流動政策雖復雜多樣，但本質上是在數(shù)據(jù)自由化與本地化之間權衡。隨著數(shù)據(jù)流動規(guī)模和速度的增長，合作將成為主流趨勢。我國應發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極與利益相關國家制定雙邊協(xié)定。在具體協(xié)定制定中，以保護數(shù)據(jù)安全為前提，尋求共同利益點，擴大合作領域，推動數(shù)字經濟發(fā)展。通過雙邊合作積累經驗，提升我國在全球數(shù)據(jù)治理體系中的影響力，為構建高效、安全、公平的國際數(shù)據(jù)治理格局貢獻力量。在經濟層面，積極參與雙邊協(xié)定制定能夠為我國數(shù)字企業(yè)創(chuàng)造更多市場機會。例如，與周邊國家簽訂雙邊數(shù)據(jù)協(xié)定后，我國電商企業(yè)可以更便捷地拓展鄰國市場，降低物流、數(shù)據(jù)傳輸?shù)瘸杀?，提高運營效率。同時，通過與發(fā)達國家簽訂協(xié)定，我國企業(yè)可以學習先進的數(shù)字技術和管理經驗，提升自身創(chuàng)新能力和國際競爭力。雙邊協(xié)定還可以促進數(shù)字經濟相關產業(yè)的協(xié)同發(fā)展，如跨境電商帶動物流、支付等產業(yè)的國際化發(fā)展，形成產業(yè)集群效應，推動區(qū)域經濟增長。

（三）解釋相關例外，以銜接國際規(guī)定

我國應加強對本地化存儲規(guī)定與國際條約、協(xié)定中“公共政策”“基本安全利益”等例外條款的銜接解釋。在《數(shù)據(jù)安全技術數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則》和《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》等相關法律法規(guī)基礎上，將跨境評估涉及的重要數(shù)據(jù)、特定個人信息及禁止出境的核心數(shù)據(jù)與國際規(guī)定中的例外情形進行對應解釋。明確各類數(shù)據(jù)在跨境傳輸中的適用條件和限制，防止例外條款被濫用，確保我國數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際規(guī)則協(xié)調一致，促進國際數(shù)據(jù)合作的健康發(fā)展。從經濟角度考慮，這有助于減少貿易壁壘。在國際貿易中，數(shù)據(jù)作為重要生產要素，明確的例外條款解釋可以避免因數(shù)據(jù)傳輸問題引發(fā)的貿易爭端，保障我國數(shù)字產品和服務的順利出口。例如，我國的軟件企業(yè)向國際市場提供服務時，若能依據(jù)清晰的例外條款解釋進行數(shù)據(jù)跨境傳輸，將不會因數(shù)據(jù)合規(guī)問題而受阻，有利于企業(yè)擴大國際市場份額，提高經濟效益。同時，也有利于吸引外資投入我國數(shù)字產業(yè)，增強國際企業(yè)對我國數(shù)據(jù)安全管理的信心，促進數(shù)字經濟領域的國際合作與交流，推動全球數(shù)字經濟產業(yè)鏈的協(xié)同發(fā)展。

四、結論

在我國數(shù)字經濟的浪潮中，數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)則與國際協(xié)調的重要性不容小覷。盡管存在規(guī)則遵循要求不明確、內容保守、例外銜接不足等問題，但通過完善法律依據(jù)、積極締結國際條約、合理解釋例外情況等措施，可以在確保數(shù)據(jù)安全的前提下，加強國內規(guī)則與國際規(guī)則的協(xié)調，促進數(shù)字經濟的發(fā)展。這不僅有助于我國企業(yè)拓展市場、吸引外資技術、推動產業(yè)創(chuàng)新，還將增強我國在全球數(shù)據(jù)治理中的影響力，推動全球數(shù)字經濟的健康、協(xié)同進步。

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（作者簡介：格桑拉姆，國家計算機網(wǎng)絡應急技術處理協(xié)調中心西藏分中心初級工程師）