數(shù)字賦能何以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整體智治

摘要：數(shù)字技術(shù)正在重塑中國(guó)鄉(xiāng)村治理格局，整體智治治理模式成為新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的重要趨勢(shì)。然而，該模式在地方實(shí)踐中面臨著治理理念、主體、技術(shù)和機(jī)制碎片化的挑戰(zhàn)。為此，浙江省德清縣率先推出“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”全景治理平臺(tái)，通過數(shù)字賦能實(shí)現(xiàn)治理理念整體化、治理主體協(xié)同化、治理工具智慧化及治理機(jī)制集成化。德清縣的經(jīng)驗(yàn)表明，數(shù)字賦能的整體智治能夠有效解決鄉(xiāng)村治理難題，實(shí)現(xiàn)治理理念從碎片思維到整體思維、治理主體從政府主導(dǎo)到多元共治、決策方式從經(jīng)驗(yàn)決策到數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、運(yùn)行機(jī)制從無(wú)序脫節(jié)到高效有序的轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村治理提供了一條新的治理路徑，提升鄉(xiāng)村治理效能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;整體智治;“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”;數(shù)字賦能

中圖分類號(hào)：D630"""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""""文章編號(hào)：1674-5450（2025）01-0030-12

一、問題的提出

2018年中央一號(hào)文件首次提出要實(shí)施“數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略”[1]。2019年至2024年，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步拓展數(shù)字技術(shù)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的應(yīng)用，全面推行數(shù)字化技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)更高效的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時(shí)，黨的二十大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)加速建設(shè)數(shù)字中國(guó)與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要性，這標(biāo)志著我國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代[2]，鄉(xiāng)村數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為鄉(xiāng)村治理的最新課題。近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取了多種措施，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村治理的新動(dòng)力和新活力。例如，通過搭建“共同在場(chǎng)”的數(shù)字治理平臺(tái)，打破了鄉(xiāng)村治理物理空間的限制，極大地?cái)U(kuò)展了鄉(xiāng)村治理的邊界，構(gòu)建出一種全新的鄉(xiāng)村公共秩序。然而，當(dāng)前數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。治理過程中存在著明顯的碎片化問題，如治理過程碎片化、治理主體碎片化和治理機(jī)制碎片化等。針對(duì)這些困境和問題，學(xué)術(shù)界積極尋求新型的治理模式，既要體現(xiàn)出整體性治理理論與數(shù)字治理理論的核心價(jià)值，也要精準(zhǔn)解讀數(shù)字時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)的獨(dú)特?cái)⑹隆ｈb于此，整體智治作為整體性治理與數(shù)字治理的深化和升級(jí)，逐漸成為數(shù)字鄉(xiāng)村治理的理想目標(biāo)和理性選擇。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)于數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的研究相對(duì)較少，一般研究散落在其他議題的研究之中。一般來(lái)說(shuō)，整體智治是指通過政府、社會(huì)組織與村民等多元主體之間的緊密協(xié)作和高效整合[3]，有效地解決碎片化治理帶來(lái)的種種問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的全面優(yōu)化。整體智治不僅是對(duì)整體性治理[4]、數(shù)字治理、協(xié)同治理[5]和整體政府理念[6]的進(jìn)一步拓展，更是這些理念在現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的全新應(yīng)用[7]。其根本在于適應(yīng)技術(shù)應(yīng)用場(chǎng)景的不斷演變，對(duì)傳統(tǒng)的治理觀念[8]、主體互動(dòng)、規(guī)則體系和文化氛圍進(jìn)行全面調(diào)整，以構(gòu)建一個(gè)嶄新的數(shù)字化生態(tài)系統(tǒng)[9]，進(jìn)而精準(zhǔn)地滿足政府治理與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求。在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的數(shù)字化探索中，整體智治仍存在諸多困境，如鄉(xiāng)村整體智治的頂層設(shè)計(jì)尚未完善[10]、缺乏完善的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施[11]、數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治大數(shù)據(jù)人才匱乏[12]、村民對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的接受度較低[13]等。對(duì)此，學(xué)者們從整體性治理[14]、協(xié)同治理[15]、數(shù)字治理[16]多個(gè)維度探討了相應(yīng)的方法和途徑，為數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治構(gòu)建了一個(gè)高度整合的治理框架[17]，使治理過程更加高效[18]，顯著增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理的能力[19]，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式中的諸多局限[20]，開辟了鄉(xiāng)村治理的智治路徑[21]。

當(dāng)前研究對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的內(nèi)涵、困境和路徑進(jìn)行了探討，但現(xiàn)有研究多為規(guī)范性研究，多數(shù)學(xué)者基于現(xiàn)有文獻(xiàn)，從邏輯推演和經(jīng)驗(yàn)分享的角度闡述了數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治模式應(yīng)遵循的理念、價(jià)值和路徑，但既有研究在案例和訪談方面的實(shí)證研究支撐不足。因此，針對(duì)鄉(xiāng)村治理中普遍存在的碎片化問題，通過數(shù)字技術(shù)擺脫碎片化困境的實(shí)踐路徑是否切實(shí)可行，是學(xué)術(shù)界當(dāng)前必須深入探討的問題。本文以浙江省德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”為個(gè)案，嘗試討論數(shù)字技術(shù)如何賦能鄉(xiāng)村治理體系，進(jìn)而形成鄉(xiāng)村整體智治的新模式。

二、整體智治的理論基礎(chǔ)及分析框架

整體智治理念脫胎于整體性治理理論和數(shù)字治理理論。但作為一種新的治理理念，整體智治并非二者的簡(jiǎn)單疊加，而是有機(jī)融合，將數(shù)字技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理的治理過程，減少治理供給與治理需求之間的信息不對(duì)稱，部分替代對(duì)治理主體的能力要求。

（一）整體性治理理論

整體性治理的概念最初由英國(guó)著名學(xué)者安德魯·鄧西爾（AndrewDunsire）提出[22]，強(qiáng)調(diào)治理模式應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從分散化向整體性的轉(zhuǎn)變，通過構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一的系統(tǒng)，將治理中的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素有機(jī)整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理成本的降低和效能的顯著提升。隨后，佩里·?？怂梗≒erriSix）將其上升為理論體系，她認(rèn)為整體性治理并非只是一個(gè)新穎的概念，更是一種解決公共管理問題的手段和工具。其核心是針對(duì)20世紀(jì)八九十年代西方各國(guó)推行的整體政府改革過程中出現(xiàn)的碎片化問題，倡導(dǎo)政府各部門之間通過深入溝通與合作，形成協(xié)同合力的治理行動(dòng)[23]。

21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界開始廣泛關(guān)注整體性治理理論，早期研究主要聚焦于協(xié)同治理和整體政府等核心概念的闡釋與辨析，并對(duì)這些概念進(jìn)行深入探討和界定。竺乾威是國(guó)內(nèi)較早研究整體性治理理論的學(xué)者，他詳細(xì)闡釋了英國(guó)行政改革從“競(jìng)爭(zhēng)政府”向“合作政府”的轉(zhuǎn)變，并指出改革正向構(gòu)建整合性更強(qiáng)的“整體政府”模式發(fā)展[24]。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門間的協(xié)同工作，它倡導(dǎo)管理方式的轉(zhuǎn)變，由原來(lái)的分散化、部分化的模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦蛹小⒄系哪Ｊ?。在這個(gè)過程中，政府需要打破部門間的壁壘，實(shí)現(xiàn)資源和信息的共享，從而確保政策制定和實(shí)施的連貫性和一致性，提升政府整體的運(yùn)行效率和效果。

（二）數(shù)字治理理論

數(shù)字治理理論是在傳統(tǒng)電子政務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是設(shè)立理論與數(shù)字技術(shù)相融合的公共管理理論框架，其起源可以追溯到英國(guó)學(xué)者帕卻克·鄧?yán)S（PatrickDunleavy）的理念。他指出，該理論的核心在于信息技術(shù)和信息系統(tǒng)在公共部門改革中的核心地位，以及數(shù)字技術(shù)在公共管理部門中廣泛應(yīng)用如何促進(jìn)了公共部門的扁平化管理、權(quán)力的共享與權(quán)力的下放給公眾[25]242-268。隨著數(shù)字信息技術(shù)的快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者也逐漸關(guān)注數(shù)字治理理論的發(fā)展。徐曉林等較早提出數(shù)字治理的主要目的是通過提供先進(jìn)的技術(shù)支持，優(yōu)化治理流程并提升公民參與水平[26]。數(shù)字治理理論的本質(zhì)在于持續(xù)地將數(shù)字技術(shù)和系統(tǒng)融入治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括治理主體和治理過程，通過創(chuàng)新治理工具，重新塑造治理的互動(dòng)關(guān)系與模式，實(shí)現(xiàn)治理流程的持續(xù)優(yōu)化。

（三）數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治分析框架

整體性治理的核心理念在于跨部門、跨層級(jí)的緊密協(xié)作與資源整合，以公眾需求為指引優(yōu)化公共服務(wù)供給;而數(shù)字治理理論則憑借先進(jìn)數(shù)字技術(shù)，加速?zèng)Q策流程，顯著提升治理效率。在數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的實(shí)踐中，二者相得益彰，通過與數(shù)字化平臺(tái)無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)治理資源的優(yōu)化配置與高效利用，促進(jìn)多元主體間的深度協(xié)同，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程，為鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)更高效、更智能的治理新局面。

關(guān)于“整體智治”這一詞匯的含義范圍，國(guó)內(nèi)學(xué)者紛紛表達(dá)了自己的認(rèn)識(shí)，郁建興等認(rèn)為，整體智治是政府通過廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的公共治理[27]。周俊認(rèn)為，整體智治是將制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合的新概念，包括建立整體性政府的新形象、形成治理共同體以及充分發(fā)揮科技支撐的作用[28]。余敏江認(rèn)為，整體智治是指技術(shù)所蘊(yùn)含的內(nèi)在邏輯與制度、行動(dòng)者的能動(dòng)性之間的互動(dòng)[29]。中共浙江省委黨校編著的《數(shù)字化改革與整體智治》中也提出，整體智治的邏輯起點(diǎn)是打造利民為本高效協(xié)同的現(xiàn)代政府，實(shí)踐基礎(chǔ)是集成服務(wù)、數(shù)據(jù)共享與要素統(tǒng)籌，制度框架是黨建引領(lǐng)、跨界合作與一體聯(lián)動(dòng)，技術(shù)支撐是數(shù)字化改革與數(shù)字賦能[30]193-200。

總之，從我國(guó)學(xué)者不同角度的定義出發(fā)可以把“整體智治”界定為：整體智治是指通過廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，推動(dòng)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性和智慧化的公共治理[31]。傳統(tǒng)治理模式無(wú)法適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的治理需求，而整體智治在充分吸納整體性治理和數(shù)字治理的理論內(nèi)涵后，逐漸在實(shí)踐中適應(yīng)了當(dāng)前的社會(huì)治理變革，為提升社會(huì)治理效能提供了方向指引。從總體上看，整體智治包含四方面內(nèi)涵：一是整體性的治理理念;二是協(xié)同化的治理主體;三是數(shù)字化的治理工具;四是集成化的治理機(jī)制。四者通過互動(dòng)形成有機(jī)的理論整體。從理念上看，整體智治強(qiáng)調(diào)以全局性、系統(tǒng)性視角審視和規(guī)劃社會(huì)治理活動(dòng)，旨在打破部門壁壘、消除信息孤島，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用;從主體上看，整體智治倡導(dǎo)治理主體的多元化與協(xié)同化。這意味著在整理過程中，不僅政府是核心主體，還需要廣泛吸納企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等多元主體參與，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的共治格局;從工具上看，整體智治充分利用數(shù)字技術(shù)作為關(guān)鍵支撐，推動(dòng)治理工具的數(shù)字化、智能化升級(jí)。例如，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，為治理決策提供精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支持，為治理過程提供實(shí)時(shí)的監(jiān)控和反饋，為治理服務(wù)提供便捷的在線渠道;從機(jī)制上看，整體智治構(gòu)建了一套集成的治理機(jī)制，以確保治理過程的順暢運(yùn)行和治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。通過健全的信息共享機(jī)制，打破信息壁壘，實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。利用協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)治理主體間的溝通協(xié)調(diào)，形成治理合力，達(dá)到治理效果。

整體智治模式因其契合數(shù)字時(shí)代社會(huì)治理變革的迫切需求，在學(xué)術(shù)界廣受推崇，并廣泛應(yīng)用于數(shù)字政府構(gòu)建、城市及鄉(xiāng)村治理、數(shù)字化環(huán)境治理等多元化領(lǐng)域。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快和數(shù)字化改革向鄉(xiāng)村的深入滲透，鄉(xiāng)村社會(huì)的流動(dòng)性顯著提升，治理環(huán)境趨于復(fù)雜多變。面對(duì)城市已經(jīng)相對(duì)完善的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)先的數(shù)字治理技術(shù)和多元化的治理主體，鄉(xiāng)村在數(shù)字化治理方面尚處于理論建構(gòu)與初步實(shí)踐階段。鑒于此，本文旨在依托整體智治的理念框架，結(jié)合數(shù)字鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)背景，深入探討鄉(xiāng)村如何實(shí)現(xiàn)并推進(jìn)整體智治的目標(biāo)（見圖1）。

三、數(shù)字鄉(xiāng)村治理存在的“碎片化”表征

“碎片化”常被用來(lái)批評(píng)新公共管理理論對(duì)公共服務(wù)在理念、機(jī)制、主體和技術(shù)等方面造成的困境。隨著數(shù)字技術(shù)的不斷嵌入，由于鄉(xiāng)村權(quán)力系統(tǒng)、空間結(jié)構(gòu)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和治理資源的獨(dú)特性和分割性，數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的碎片化問題更加凸顯，貫穿整個(gè)數(shù)字鄉(xiāng)村治理過程，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理效果不佳和效率低下，具體體現(xiàn)在治理理念、主體、技術(shù)和機(jī)制方面。

（一）數(shù)字鄉(xiāng)村治理理念脫節(jié)

在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，一個(gè)不容忽視的問題逐漸浮出水面——治理理念割裂。這種割裂不僅體現(xiàn)在不同治理主體間對(duì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)知差異與治理理念難以統(tǒng)一，更深刻地反映在政策制定與實(shí)際操作層面的脫節(jié)。政策制定者可能未能充分理解鄉(xiāng)村實(shí)際，導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)缺乏針對(duì)性和可操作性;而執(zhí)行層面則可能因技術(shù)、資源或能力限制，難以有效落實(shí)政策意圖。

1.認(rèn)知差異與治理理念不統(tǒng)一

其一，多元主體存在認(rèn)知差異。數(shù)字鄉(xiāng)村治理涉及政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村民等多個(gè)主體，這些主體在數(shù)字治理的認(rèn)知上存在差異。部分主體缺乏對(duì)數(shù)字治理重要性的認(rèn)識(shí)，或者對(duì)數(shù)字治理的目標(biāo)和路徑理解不一致，導(dǎo)致在實(shí)際操作中難以形成治理合力。

其二，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理理念根深蒂固。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村治理主要依賴于傳統(tǒng)的行政手段和人治方式，這種傳統(tǒng)的治理理念在部分基層治理者中根深蒂固。在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村治理的過程中，這些傳統(tǒng)的治理理念與現(xiàn)代數(shù)字治理理念產(chǎn)生沖突，阻礙著數(shù)字治理的深入推進(jìn)。

2.政策制定與執(zhí)行脫節(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定數(shù)字鄉(xiāng)村治理政策時(shí)，往往面臨信息不對(duì)稱的困境，導(dǎo)致政策制定缺乏針對(duì)性。由于鄉(xiāng)村地區(qū)地域廣闊、情況復(fù)雜，加之調(diào)研資源有限，政府難以全面、深入地了解每個(gè)鄉(xiāng)村的具體需求和實(shí)際情況，導(dǎo)致政策制定過程中缺乏充分的數(shù)據(jù)支持和實(shí)際調(diào)研，政策內(nèi)容難以精準(zhǔn)對(duì)接鄉(xiāng)村每個(gè)村民的個(gè)性化需求，從而降低了政策的針對(duì)性和可操作性。

此外，數(shù)字鄉(xiāng)村治理政策的成功實(shí)施離不開廣大村民的積極參與和配合。然而，在部分鄉(xiāng)村地區(qū)，由于村民的文化水平、數(shù)字素養(yǎng)等因素限制，他們對(duì)于數(shù)字治理政策的認(rèn)知度和參與度不高，導(dǎo)致了政策在執(zhí)行過程中遇到阻力或者難以得到村民的支持和配合，從而影響政策的順利實(shí)施和效果發(fā)揮。

（二）數(shù)字鄉(xiāng)村治理主體分割

在數(shù)字治理的復(fù)雜生態(tài)中，治理主體的碎片化現(xiàn)象日益成為制約治理效能提升的關(guān)鍵因素。這一現(xiàn)象體現(xiàn)為不同治理主體間（如政府、企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)體居民）的結(jié)構(gòu)失衡和角色弱化，導(dǎo)致治理決策的制定與執(zhí)行過程中存在信息孤島與行動(dòng)不協(xié)調(diào)，削弱了治理網(wǎng)絡(luò)的整體性與協(xié)同性的同時(shí)，也導(dǎo)致了治理責(zé)任的模糊與重復(fù)勞動(dòng)的增加，進(jìn)而影響了數(shù)字治理的響應(yīng)速度與效果。

1.靜態(tài)：治理主體結(jié)構(gòu)失衡

隨著“城鄉(xiāng)融合”步伐的加快，鄉(xiāng)村人口外流現(xiàn)象加劇，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的主體范圍縮小且穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)。許多離鄉(xiāng)人群選擇不行使或委托行使自治權(quán)，使得鄉(xiāng)村治理的主體結(jié)構(gòu)變得碎片化。在留鄉(xiāng)人群中，“空巢老人”和“留守兒童”的特征化趨勢(shì)十分明顯，他們通常缺乏自治意識(shí)，更傾向于扮演“服從者”角色。這也使得原本應(yīng)成為鄉(xiāng)村治理參與者的他們，往往更被動(dòng)地成為被治理者，破壞了政府與村民之間的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。在人口外流和自治權(quán)“懸浮”的雙重影響下，鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出分散的狀態(tài)。

2.動(dòng)態(tài)：治理主體角色弱化

從治理角色弱化來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)治理中承擔(dān)了更多責(zé)任。村干部和村委會(huì)對(duì)職權(quán)操作的不透明性可能導(dǎo)致攬權(quán)行為增加。缺乏常態(tài)化的村民主體監(jiān)督及“兩委”行政化趨勢(shì)削弱了村民自治性質(zhì)，使得自治主體的權(quán)利處于懸浮狀態(tài)。從社會(huì)互動(dòng)失靈來(lái)看，鄉(xiāng)村社會(huì)中，由于鄉(xiāng)村差序格局式微和市場(chǎng)嵌入社會(huì)的影響，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村主體之間的互動(dòng)失靈。傳統(tǒng)的家族、宗親構(gòu)成的生產(chǎn)關(guān)系和互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)被打破，使得鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)得以重塑，初級(jí)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸瓦解。一方面，不同價(jià)值觀的鄉(xiāng)村群體之間存在交流鴻溝，一些鄉(xiāng)村內(nèi)部的互動(dòng)頻次降低，導(dǎo)致了鄉(xiāng)村主體關(guān)系疏遠(yuǎn);另一方面，在部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間存在著隔閡，缺少通暢的互動(dòng)渠道。這種情況下很難形成合力進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，長(zhǎng)期下去就容易陷入“塔西佗陷阱”。

（三）數(shù)字鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)碎片

在數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過程中，技術(shù)層面的碎片化問題作為一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。具體來(lái)說(shuō)包括信息收集的碎片化，即數(shù)據(jù)來(lái)源多元但缺乏整合，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的決策基礎(chǔ)難以形成完整、連貫的信息鏈條;同時(shí)，信息利用的碎片化則揭示了數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘的深度與廣度受限，使得治理策略的制定缺乏基于大數(shù)據(jù)分析的精準(zhǔn)洞察與科學(xué)預(yù)見。

1.數(shù)字信息收集碎片化

首先，數(shù)據(jù)采集渠道多樣但缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字鄉(xiāng)村治理涉及多個(gè)領(lǐng)域和部門。然而，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，不同領(lǐng)域、不同部門之間往往采用各自獨(dú)立的數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和工具，導(dǎo)致數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面存在顯著差異。這種多樣化的數(shù)據(jù)采集渠道使得數(shù)據(jù)整合和共享變得困難，增加了數(shù)據(jù)處理的復(fù)雜性和成本。其次，數(shù)據(jù)收集手段有限且缺乏創(chuàng)新。在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中，數(shù)據(jù)收集手段的創(chuàng)新和多樣性對(duì)于提高信息收集效率和質(zhì)量至關(guān)重要。然而，目前鄉(xiāng)村地區(qū)在數(shù)據(jù)收集手段方面仍顯單一和落后。傳統(tǒng)的問卷調(diào)查、人工統(tǒng)計(jì)等方式仍然是主要的數(shù)據(jù)收集手段，這些方式不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且容易受到人為因素的影響，導(dǎo)致數(shù)據(jù)質(zhì)量不穩(wěn)定。同時(shí)，缺乏先進(jìn)的數(shù)據(jù)采集技術(shù)和設(shè)備，如物聯(lián)網(wǎng)傳感器、無(wú)人機(jī)等，也限制了信息收集的廣度和深度。最后，由于鄉(xiāng)村地區(qū)的信息傳播渠道相對(duì)有限，村民對(duì)于數(shù)字治理的認(rèn)知和理解程度參差不齊，導(dǎo)致在數(shù)據(jù)收集過程中存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象。一方面，村民不了解數(shù)據(jù)收集的重要性和意義，缺乏參與數(shù)據(jù)收集的積極性和主動(dòng)性;另一方面，政府部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)收集過程中信息不對(duì)稱，不能實(shí)現(xiàn)即時(shí)共享，也會(huì)導(dǎo)致收集到的數(shù)據(jù)不夠全面、準(zhǔn)確。

2.數(shù)字信息利用碎片化

一方面，鄉(xiāng)村治理中存在信息孤島現(xiàn)象。數(shù)字鄉(xiāng)村治理過程中，雖然數(shù)字化平臺(tái)和數(shù)據(jù)系統(tǒng)被廣泛應(yīng)用，但這些平臺(tái)往往各自為政，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和共享機(jī)制，導(dǎo)致不同平臺(tái)之間的信息無(wú)法有效整合和共享，形成了信息孤島。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在決策時(shí)，需要從不同平臺(tái)獲取信息，但這些信息往往是割裂的、不完整的，難以形成全面準(zhǔn)確的信息支持，從而影響了治理效能。另一方面，信息的整合能力不足。即使部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意識(shí)到了信息整合的重要性，但由于技術(shù)、資金、人才等方面的限制，往往難以建立起高效的信息整合系統(tǒng)，這樣一來(lái)，即使收集到了大量的數(shù)據(jù)和信息，也無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地進(jìn)行分析和處理，無(wú)法充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值。

（四）數(shù)字鄉(xiāng)村治理機(jī)制混亂

基層治理效能的基石，在于治理機(jī)制中協(xié)調(diào)、整合與信任三大支柱的穩(wěn)固與高效。一旦治理機(jī)制呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，不僅削弱了這三大機(jī)制的協(xié)同作用，更滋生了諸如信息孤島、資源錯(cuò)配、決策滯后等多重問題，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，服務(wù)供給不均，民眾信任度下降等問題，最終影響鄉(xiāng)村地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。

1.技術(shù)與平臺(tái)的整合難題

首先，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。不同的技術(shù)供應(yīng)商和開發(fā)商采用不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，導(dǎo)致在系統(tǒng)集成時(shí)面臨巨大的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)使用特定的數(shù)據(jù)格式或通信協(xié)議，與其他系統(tǒng)并不兼容，從而無(wú)法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的無(wú)縫傳輸和共享。缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，使得不同部門或地區(qū)在采購(gòu)和建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)村治理平臺(tái)時(shí)缺乏統(tǒng)一的技術(shù)指導(dǎo)，導(dǎo)致平臺(tái)之間的兼容性和互操作性差，增加了數(shù)據(jù)整合的難度和成本。其次，平臺(tái)建設(shè)較為分散。各部門和地區(qū)根據(jù)自身需求和利益獨(dú)立建設(shè)數(shù)字治理平臺(tái)，導(dǎo)致平臺(tái)之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，功能重疊、數(shù)據(jù)冗余，甚至存在信息孤島的現(xiàn)象，無(wú)法形成有效的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。分散的平臺(tái)建設(shè)也導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)和重復(fù)投資。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和資源整合機(jī)制，各部門或地區(qū)在相同或類似的功能上重復(fù)投入人力、物力和財(cái)力，降低了資源的使用效率。最后，缺乏統(tǒng)一的整合機(jī)制和平臺(tái)。目前，數(shù)字鄉(xiāng)村治理中缺乏一個(gè)統(tǒng)一的整合機(jī)制和平臺(tái)來(lái)協(xié)調(diào)和管理各部門和地區(qū)的技術(shù)和平臺(tái)，導(dǎo)致在技術(shù)和平臺(tái)整合過程中缺乏明確的指導(dǎo)和規(guī)范，增加了數(shù)據(jù)整合的難度和風(fēng)險(xiǎn)，也增加了技術(shù)和平臺(tái)升級(jí)和維護(hù)的難度。

2.公共服務(wù)提供的碎片化

首先，各部門或地區(qū)在提供數(shù)字鄉(xiāng)村治理服務(wù)時(shí)缺乏統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程、服務(wù)質(zhì)量等方面存在差異性和不一致性，給村民帶來(lái)困惑和不便，村民難以享受到統(tǒng)一、高效、便捷的服務(wù)體驗(yàn)，從而影響他們對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同感和滿意度。其次，數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的服務(wù)渠道分散在不同的部門、機(jī)構(gòu)或平臺(tái)上，村民需要通過多個(gè)渠道或平臺(tái)來(lái)獲取所需的服務(wù)，增加了其的時(shí)間和成本負(fù)擔(dān)。此外，服務(wù)渠道分散也導(dǎo)致了服務(wù)信息的不一致和沖突。由于各部門或機(jī)構(gòu)之間的信息壁壘和溝通不暢，導(dǎo)致服務(wù)信息在傳遞過程中被誤解或扭曲，影響服務(wù)的準(zhǔn)確性和有效性。再次，服務(wù)資源分散在不同的部門或地區(qū)中，這些部門或地區(qū)缺乏有效的整合和共享機(jī)制，導(dǎo)致服務(wù)資源無(wú)法得到充分利用和發(fā)揮最大效益，導(dǎo)致部分村民無(wú)法享受到應(yīng)有的服務(wù)或享受到的服務(wù)質(zhì)量不高。最后，公共服務(wù)反饋機(jī)制不健全。在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中，服務(wù)反饋機(jī)制不健全或存在缺失，導(dǎo)致村民在享受服務(wù)過程中遇到的問題和困難無(wú)法及時(shí)得到反饋和解決，影響服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化，降低村民參與的積極性。

四、案例引介：“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”全景治理平臺(tái)的整體智治邏輯

浙江省是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的先行地和鄉(xiāng)村振興的樣板，德清縣在其中扮演了重要角色。地處浙江省北部的德清縣，以其獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢(shì)，開展了“城鄉(xiāng)一體化”“農(nóng)地入市”“數(shù)字鄉(xiāng)村”等研究。德清縣依托“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)，于2021年9月依據(jù)浙江省《數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)指南1.0》實(shí)施鄉(xiāng)村智治，對(duì)全國(guó)各地具有借鑒意義。目前，該平臺(tái)已經(jīng)深入應(yīng)用，并基本覆蓋了整個(gè)縣域的行政村。該平臺(tái)整合了GIS和大數(shù)據(jù)資源，利用數(shù)字孿生技術(shù)提供了動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)交互和分析功能，為鄉(xiāng)村治理提供了全景式的數(shù)字化支持，使得鄉(xiāng)村的各個(gè)方面得以全面展示，不同場(chǎng)景和業(yè)務(wù)得以協(xié)同工作，促進(jìn)了數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的實(shí)施（見圖2）。本文將基于整體性治理和數(shù)字治理理論對(duì)“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”的整體智治模式加以解讀，探討該模式下的鄉(xiāng)村治理理念、治理主體、治理工具與治理機(jī)制。

（一）治理理念整體化

審視中國(guó)鄉(xiāng)村治理理念的演進(jìn)歷程，可以清晰地看到，治理理念從古代基于“禮為核心、法為輔助”原則的和諧無(wú)訟自治模式，逐步過渡到近代“重法輕禮”的鄉(xiāng)村行政與自治相結(jié)合的階段，進(jìn)而邁入當(dāng)代倡導(dǎo)的“三治融合”新方向。這一系列的轉(zhuǎn)變，深刻反映了村民群體對(duì)于實(shí)現(xiàn)更高水平鄉(xiāng)村治理，即善治和智治的持續(xù)探索與追求。當(dāng)前，信息技術(shù)的飛速發(fā)展正引領(lǐng)著數(shù)字鄉(xiāng)村治理的興起，這一過程不僅極大地拓展了鄉(xiāng)村治理的邊界與深度，而且為鄉(xiāng)村智治增添了鮮明的現(xiàn)代科技色彩。從縱向來(lái)看，中國(guó)鄉(xiāng)村治理理念的變遷，不僅是時(shí)間軸上的自然演進(jìn)，更是治理方式從較為單一、機(jī)械走向更加綜合、智能的深刻轉(zhuǎn)型。

數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治中治理理念的整體化體現(xiàn)在四個(gè)方面。首先，系統(tǒng)整合與協(xié)同聯(lián)動(dòng)的強(qiáng)化是治理理念整體性的基石。通過構(gòu)建“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”治理平臺(tái)，并依托省市公共數(shù)據(jù)平臺(tái)和城市大腦，德清縣成功地將原本分散的治理資源、對(duì)象和要素整合于統(tǒng)一的數(shù)據(jù)底座之上，形成了系統(tǒng)化的治理網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了數(shù)據(jù)的集中管理和高效共享，顯著增強(qiáng)了不同治理主體間的協(xié)同能力，使得鄉(xiāng)村治理過程從單一、分散走向整體、協(xié)同，構(gòu)建起一個(gè)無(wú)縫銜接、多方參與的行動(dòng)體系。其次，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的深度融合是治理理念整體性的關(guān)鍵路徑。德清縣在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村治理時(shí)，注重科學(xué)規(guī)劃與基層實(shí)際的緊密結(jié)合，以“全域構(gòu)建數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”為核心目標(biāo)，明確了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和智能化的總體方向。通過將規(guī)劃布局、民宿管理、水域監(jiān)測(cè)、智慧氣象等多元化功能集成于“一張圖”之中，實(shí)現(xiàn)了村莊全景、全域的數(shù)字化治理，各項(xiàng)目之間協(xié)同推進(jìn)，共同促進(jìn)了數(shù)字鄉(xiāng)村治理水平的整體躍升。這種自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的基層實(shí)踐相結(jié)合的模式，確保了治理策略的有效落地和持續(xù)優(yōu)化。再次，以人為本、服務(wù)為先的治理理念是治理理念整體化的核心價(jià)值導(dǎo)向。德清縣在數(shù)字鄉(xiāng)村治理過程中，始終將村民的需求和利益放在首位，聚焦于健康、教育、養(yǎng)老、交通、文旅等高頻民生領(lǐng)域，致力于提供高效化、普惠化的公共服務(wù)。通過不斷優(yōu)化服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量，德清縣確保了村民在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的獲得感和滿意度，將村民的反饋?zhàn)鳛樵u(píng)判改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了村民的參與感和歸屬感，也進(jìn)一步促進(jìn)了鄉(xiāng)村整體智治合力的形成。

（二）治理主體協(xié)同化

隨著數(shù)字技術(shù)的飛速躍進(jìn)，國(guó)家治理領(lǐng)域正面臨前所未有的變革挑戰(zhàn)。英國(guó)率先啟動(dòng)的“數(shù)字政府即平臺(tái)”[32]改革，為政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與智慧治理模式的構(gòu)建樹立了典范，進(jìn)而催生了“平臺(tái)治理”這一新興治理模式。該模式深度融合了數(shù)字化、智能化、感知靈敏、高度互動(dòng)及無(wú)界限等特性，促使社會(huì)治理主體依托數(shù)據(jù)進(jìn)行緊密連接，通過界面匯聚各方利益訴求，并在平臺(tái)上共同重塑公共價(jià)值。

在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，數(shù)字平臺(tái)的融入促使治理模式從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，為鄉(xiāng)村治理主體的協(xié)同合作指明了新路徑。這一轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在平臺(tái)促進(jìn)了多主體間的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了治理權(quán)責(zé)的均衡分配，有效規(guī)避了“精英政治”的局限，促進(jìn)了多元化共治格局的形成。以浙江省德清縣為例，其“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”治理平臺(tái)作為決策核心，廣泛連接鄉(xiāng)村基層組織、政府部門、市場(chǎng)與村民等多元主體，構(gòu)建了業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，確保了各方能夠積極參與并有效作用于鄉(xiāng)村治理過程。另外，面對(duì)社會(huì)問題的日益復(fù)雜化與信息技術(shù)的快速發(fā)展，輔之“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整，公共價(jià)值的創(chuàng)造已不再局限于政府單一主體，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共同參與的創(chuàng)造性活動(dòng)。德清縣的數(shù)字鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，通過整合黨建、產(chǎn)業(yè)、文化、鄉(xiāng)風(fēng)等多方面的價(jià)值資源，不僅重燃了鄉(xiāng)村公共精神的火花，還精準(zhǔn)回應(yīng)了村民對(duì)公共價(jià)值的多元化需求。這一過程不僅簡(jiǎn)化了公共價(jià)值創(chuàng)造的流程，還增強(qiáng)了其普惠性和可持續(xù)性，通過黨、政、企、民等多方力量的協(xié)同共建，持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村公共價(jià)值的創(chuàng)新與發(fā)展。

（三）治理工具智慧化

數(shù)字技術(shù)作為鄉(xiāng)村治理清晰度提升的關(guān)鍵媒介，其廣泛應(yīng)用顯著提高了鄉(xiāng)村治理的透明度和效率?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深度融合，促使鄉(xiāng)村治理事務(wù)逐步從現(xiàn)實(shí)空間向虛擬空間遷移，實(shí)現(xiàn)了治理要素與資源的數(shù)字化整合與高效配置。這一過程有效緩解了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中存在的碎片化、低效率的問題，通過技術(shù)手段使得問題得以清晰呈現(xiàn)和精準(zhǔn)識(shí)別，為鄉(xiāng)村治理提供了更為精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支持和決策依據(jù)。“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”作為當(dāng)前數(shù)字鄉(xiāng)村治理的主流模式，其核心理念在于通過數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的深度融合，推動(dòng)了鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活與生態(tài)環(huán)境的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。該模式通過構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村治理各類信息的集成化管理，為鄉(xiāng)村治理提供了全景式、可視化的管理界面，有助于提高治理決策的科學(xué)性和時(shí)效性，助推鄉(xiāng)村治理向更加智慧化、精細(xì)化的方向發(fā)展。

一是加速鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字轉(zhuǎn)型。浙江省深度融合農(nóng)業(yè)與數(shù)字技術(shù)，推進(jìn)“國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化示范省工程”、產(chǎn)業(yè)振興項(xiàng)目以及數(shù)字農(nóng)業(yè)工廠試點(diǎn)創(chuàng)建等關(guān)鍵智慧農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效數(shù)字化農(nóng)業(yè)的根本性轉(zhuǎn)變。通過與甲骨文、阿里巴巴等科技領(lǐng)軍企業(yè)的深度合作，創(chuàng)新了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，樹立了一系列具有全國(guó)示范效應(yīng)的數(shù)字農(nóng)業(yè)應(yīng)用典范。利用大數(shù)據(jù)分析，逐步構(gòu)建了一個(gè)涵蓋生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)至管理決策的全方位數(shù)字化管理體系，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的顯著提升。二是優(yōu)化鄉(xiāng)村政務(wù)服務(wù)效能。浙江省德清縣依托先進(jìn)的數(shù)字智能治理平臺(tái)，構(gòu)建了“1+N+5”數(shù)字鄉(xiāng)村治理體系框架，即一個(gè)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)平臺(tái)，支撐多個(gè)應(yīng)用體系，并聚焦鄉(xiāng)村規(guī)劃、環(huán)境、服務(wù)、經(jīng)營(yíng)、治理五大領(lǐng)域，推動(dòng)全面數(shù)字化，以實(shí)現(xiàn)政府治理的高效協(xié)同。以德清縣為例，該縣通過整合跨部門涉農(nóng)數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與流程再造，顯著提升了鄉(xiāng)村治理的智慧化水平和居民幸福感。浙江省還開創(chuàng)地采用“一圖盡覽”的數(shù)字化治理模式，建立了基于村情民意、遙感監(jiān)測(cè)的問題快速響應(yīng)與處理機(jī)制，確保了鄉(xiāng)村治理的全程智能化監(jiān)管。三是拓寬民意表達(dá)與反饋途徑。面對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中民意反饋不暢、治理響應(yīng)滯后的問題，數(shù)字鄉(xiāng)村治理模式強(qiáng)調(diào)以問題為驅(qū)動(dòng)，以村民需求為核心，有效打破了信息壁壘，確保了村民訴求能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地被捕捉并得到有效處理。這一過程通過將社會(huì)問題數(shù)據(jù)化，轉(zhuǎn)化為治理數(shù)據(jù)，在數(shù)字平臺(tái)上進(jìn)行智能分析，形成針對(duì)性的治理策略和解決方案，最終由相關(guān)部門迅速響應(yīng)并實(shí)施，形成了一個(gè)閉環(huán)的治理流程。德清縣的“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)與湖州市“解紛碼”APP無(wú)縫對(duì)接，設(shè)立了矛盾糾紛調(diào)處化解模塊，實(shí)現(xiàn)了多部門協(xié)同調(diào)處，村民只需要簡(jiǎn)單掃碼即可享受調(diào)解、咨詢、投訴、舉報(bào)等一站式服務(wù)，極大地便利了民眾，提升了治理效率。

（四）治理機(jī)制集成化

在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的深化過程中，“行政下沉”策略將國(guó)家權(quán)力延伸至鄉(xiāng)村社會(huì)，促使行政體系與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式相融合。這一轉(zhuǎn)變促使鄉(xiāng)村治理超越了單一村莊界限，依賴于縣、鄉(xiāng)、村多級(jí)聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)制。隨著村級(jí)組織日益行政化和村干部的職業(yè)化，他們不僅需要遵循科層制度的管理規(guī)范，還需應(yīng)對(duì)繁重的上級(jí)監(jiān)督與評(píng)估任務(wù)，這雖強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理的行政色彩，卻也在一定程度上削弱了鄉(xiāng)村自治的活力與靈活性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理機(jī)制陷入僵化。然而，新興信息技術(shù)的融入為擺脫鄉(xiāng)村治理困境帶來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)。它促進(jìn)了治理模式的創(chuàng)新與升級(jí)，面對(duì)復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村治理事務(wù)，傳統(tǒng)單向的政府主導(dǎo)管理模式顯得力不從心，而信息技術(shù)的引入則要求鄉(xiāng)村治理向更加靈活、多元的方向轉(zhuǎn)變，促使鄉(xiāng)村社會(huì)重新配置村級(jí)組織的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)，賦予其更多治理權(quán)限，以打破“權(quán)小責(zé)大”的困境，使村級(jí)組織能夠更有效地發(fā)揮治理與服務(wù)職能，抵御現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)帶來(lái)的對(duì)鄉(xiāng)村自治的潛在沖擊。

以浙江省德清縣“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)為例，它為鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化與村級(jí)組織治理效能的提升開辟了新路徑。該平臺(tái)不僅增強(qiáng)了村級(jí)組織的技術(shù)能力，使其能夠更及時(shí)、精準(zhǔn)地響應(yīng)村民的多元化需求，還通過數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)了村務(wù)治理的透明化與高效化。同時(shí)，“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”還聚焦于村民全生命周期的服務(wù)需求，如出生、教育、就業(yè)、醫(yī)療等，村級(jí)組織據(jù)此提供主動(dòng)、細(xì)致的服務(wù)，進(jìn)一步提升了服務(wù)效能。即通過技術(shù)賦權(quán)，使得村級(jí)組織成為信息技術(shù)應(yīng)用的主體和鄉(xiāng)村治理的實(shí)際權(quán)力中心，既強(qiáng)化了鄉(xiāng)村治理能力，又減輕了基層政府的負(fù)擔(dān)，構(gòu)建起一種新型的、基于數(shù)字技術(shù)的協(xié)同治理模式，鄉(xiāng)村治理事務(wù)和服務(wù)事務(wù)得以清晰界定與高效執(zhí)行，確保了鄉(xiāng)村公共秩序的穩(wěn)定與公共服務(wù)的有效供給。

五、數(shù)字賦能鄉(xiāng)村整體智治的德清經(jīng)驗(yàn)

在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的過程中，德清縣以數(shù)字技術(shù)為核心驅(qū)動(dòng)力，通過深入實(shí)踐和持續(xù)探索，積累了獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)不僅體現(xiàn)在搭建鄉(xiāng)村治理數(shù)字化平臺(tái)的技術(shù)創(chuàng)新上，更在于其對(duì)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的全方位感知和精準(zhǔn)治理。這一過程中，德清縣在治理理念、治理主體、決策方式和運(yùn)行機(jī)制四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了顯著的轉(zhuǎn)型，從而推動(dòng)了數(shù)字鄉(xiāng)村治理向鄉(xiāng)村整體智治邁進(jìn)。

（一）治理理念從碎片思維到整體思維

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理理念存在碎片化思維困境，具體表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任意識(shí)碎片化、村級(jí)組織的價(jià)值觀念碎片化和村民的信任關(guān)系碎片化。其一，晉升錦標(biāo)賽和壓力型體制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任意識(shí)碎片化，偏好短期成果而忽視長(zhǎng)期發(fā)展。這種偏重形象工程、對(duì)上負(fù)責(zé)而非對(duì)民負(fù)責(zé)的心態(tài)，以及對(duì)“美觀”和“場(chǎng)面”的追求，忽略了項(xiàng)目完成后的持續(xù)維護(hù)和管理，使得示范點(diǎn)效果難以持續(xù)，甚至出現(xiàn)成效反彈。其二，村級(jí)組織因過分追求局部利益，導(dǎo)致治理目標(biāo)分散，各村級(jí)組織更關(guān)注本村的短期利益，而非鄉(xiāng)村整體的長(zhǎng)期發(fā)展，因而在資源分配、政策執(zhí)行和服務(wù)提供上出現(xiàn)分歧。這種利益導(dǎo)向的博弈行為，使得村級(jí)組織間的合作變得復(fù)雜，難以形成統(tǒng)一的治理策略和行動(dòng)。其三，村民由于信息獲取和理解能力差異造成信任關(guān)系碎片化，影響其參與治理的意愿和治理效能。數(shù)字治理的宣傳和教育未能充分覆蓋所有村民，特別是對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)接觸較少的群體，他們對(duì)數(shù)字治理的具體內(nèi)容、操作方法和預(yù)期效益缺乏了解。這種信息的不對(duì)等獲取，使得村民對(duì)數(shù)字治理的期望和反饋產(chǎn)生分歧，難以形成統(tǒng)一的治理共識(shí)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織以及村民等參與主體在公共事務(wù)的認(rèn)知和處理上存在差異，導(dǎo)致了集體行動(dòng)能力相對(duì)薄弱，難以轉(zhuǎn)化為協(xié)同推進(jìn)力，阻礙了鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

在數(shù)字鄉(xiāng)村治理的探索中，德清縣展現(xiàn)出了從碎片化思維向整體性治理理念轉(zhuǎn)變的深刻洞察與實(shí)踐。該縣摒棄了以往分散、獨(dú)立的治理邏輯，轉(zhuǎn)而以整體性治理為核心，將鄉(xiāng)村視為一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、不可分割的整體。德清縣秉持整體性治理理念，將鄉(xiāng)村的繁榮與發(fā)展視為一個(gè)系統(tǒng)工程，其中涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面。這種理念強(qiáng)調(diào)在治理過程中要全面考慮，既要注重鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要關(guān)注社會(huì)和諧、文化傳承和生態(tài)保護(hù)，確保鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。在具體實(shí)踐中，德清縣不僅注重治理策略的整體性規(guī)劃，還強(qiáng)調(diào)治理過程中的系統(tǒng)性和協(xié)同性，從整體出發(fā)，注重各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互依存。通過整體性治理理念的引導(dǎo)，德清縣在鄉(xiāng)村規(guī)劃、資源分配、政策制定等方面實(shí)現(xiàn)了全面優(yōu)化，有效提升了鄉(xiāng)村治理的效能和水平。

德清縣的經(jīng)驗(yàn)表明，整體性治理理念是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心，它要求在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須摒棄碎片化思維，確立整體性治理的核心理念。同時(shí)，政府需充分發(fā)揮先進(jìn)技術(shù)的支撐作用，為整體性治理提供堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)。

（二）治理主體從政府主導(dǎo)到多元共治

在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，盡管各參與主體依據(jù)不同維度發(fā)揮著關(guān)鍵作用，但當(dāng)前仍面臨整合多元力量的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)治理權(quán)威中的“話語(yǔ)霸權(quán)”難題，使得政府在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，限制了村民的參與和意見表達(dá)，導(dǎo)致信息透明度不足和村民監(jiān)督的局限性。與此同時(shí)，新興治理力量如社會(huì)組織和市場(chǎng)組織在數(shù)字鄉(xiāng)村治理中的參與渠道有限，參與度普遍不足，影響了數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的深度推進(jìn)?；鶎又卫韱卧苍庥觥澳芰Χ贪濉崩Ь?，村民的參與意愿不足、積極性缺乏，以及對(duì)數(shù)字治理理解淺薄等因素，制約了共建共享共治的數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治格局的形成，進(jìn)一步加深了治理主體間的隔閡，影響了數(shù)字鄉(xiāng)村治理的深度融合與持續(xù)發(fā)展。

在德清縣的數(shù)字鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、村委會(huì)和村民共同構(gòu)成了一個(gè)多元化的治理體系，有效解決了傳統(tǒng)治理中政府主導(dǎo)碎片化的問題。這一獨(dú)特的“德清經(jīng)驗(yàn)”，通過多元共治的方式，將各方力量凝聚在一起，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化和智能化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為引導(dǎo)者，攜手企業(yè)、社會(huì)組織、村委會(huì)及村民，共同構(gòu)建了一個(gè)多元共治的體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過制定政策、搭建平臺(tái)，確保治理方向;企業(yè)以其技術(shù)和資金優(yōu)勢(shì)，為治理提供創(chuàng)新和動(dòng)力;社會(huì)組織提供咨詢與監(jiān)督，確保治理透明度和公信力;村委會(huì)作為基層組織，協(xié)調(diào)各方利益，推動(dòng)村民參與;而村民則作為治理的基礎(chǔ)力量，通過直接參與和反饋，使治理措施更貼近實(shí)際、符合民意。這種多元共治的模式，不僅有效解決了政府主導(dǎo)下的碎片化問題，還促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化、智能化和可持續(xù)發(fā)展。

在汲取德清經(jīng)驗(yàn)時(shí)，各地應(yīng)致力于打造一個(gè)以政府為引領(lǐng)、企業(yè)為支撐、社會(huì)組織為輔助、村民為主體的多元共治新模式。通過構(gòu)建數(shù)字化平臺(tái)，促進(jìn)信息資源的整合與共享，打破傳統(tǒng)治理的信息壁壘。同時(shí)，強(qiáng)化政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新活力，培育社會(huì)組織的參與能力，并廣泛激發(fā)村民的自治熱情。

（三）決策方式從經(jīng)驗(yàn)決策到數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村決策模式根植于鄉(xiāng)村治理的歷史與文化背景之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和村干部在缺乏全面數(shù)據(jù)支持的情境下，往往依賴于過往的治理經(jīng)驗(yàn)，這種決策方式雖然為政策制定提供了歷史參照，但也可能削弱了對(duì)新挑戰(zhàn)的適應(yīng)能力。一方面，決策過程主要依賴于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和直覺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部可能基于個(gè)人的理解和判斷而非全面的數(shù)據(jù)分析來(lái)做出決策，這可能導(dǎo)致決策結(jié)果受到個(gè)人偏好的限制。另一方面，鄉(xiāng)村治理決策過程中對(duì)人際關(guān)系的重視，反映了鄉(xiāng)村社會(huì)緊密的人際網(wǎng)絡(luò)，但也可能使得決策偏重維護(hù)既有的社會(huì)關(guān)系，而非單純追求治理的效率與公正。此外，口頭傳達(dá)在決策中的重要性表明了非正式溝通在政策制定和執(zhí)行中的作用，但這種方式可能缺乏正式文件那樣的透明度和可追溯性。經(jīng)驗(yàn)決策在快速響應(yīng)和處理常規(guī)性問題時(shí)具有一定的優(yōu)勢(shì)，但在動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)環(huán)境中逐漸顯露出其局限性，難以適應(yīng)治理需求的復(fù)雜性和多變性，在新問題和新挑戰(zhàn)面前，經(jīng)驗(yàn)決策方式缺乏一定的前瞻性和適應(yīng)性。

浙江省德清縣實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)決策轉(zhuǎn)型的核心在于構(gòu)建了“數(shù)字鄉(xiāng)村一張圖”平臺(tái)，該平臺(tái)通過整合鄉(xiāng)村治理相關(guān)的各類數(shù)據(jù)，如地理信息、人口動(dòng)態(tài)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等，形成一個(gè)全面的數(shù)據(jù)資源池。依托城市大腦的數(shù)據(jù)處理能力，德清縣能夠?qū)@些數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和深入分析，從而為政策制定和資源配置提供科學(xué)依據(jù)。此外，德清縣推行的“一三五”架構(gòu)，即統(tǒng)一的數(shù)據(jù)后臺(tái)、三個(gè)應(yīng)用支撐平臺(tái)和五個(gè)數(shù)字化應(yīng)用領(lǐng)域，進(jìn)一步促進(jìn)了數(shù)據(jù)的可視化和模型化管理，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)匯總和共享。通過這些措施，德清縣成功地將治理模式從依賴個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和直覺的傳統(tǒng)方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榛跀?shù)據(jù)分析和事實(shí)依據(jù)的現(xiàn)代治理方式，大幅提升了治理效率和決策質(zhì)量。

德清縣的實(shí)踐提供了一個(gè)很好的借鑒，在數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)重視數(shù)據(jù)和技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的核心作用，通過建設(shè)完善的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、整合共享數(shù)據(jù)資源、實(shí)現(xiàn)技術(shù)應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)化、推動(dòng)跨部門協(xié)同合作，并注重保護(hù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的方式推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、智能化和精準(zhǔn)化。

（四）運(yùn)行機(jī)制從無(wú)序脫節(jié)到高效有序

在推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治的過程中，機(jī)制缺失問題凸顯成為主要發(fā)展瓶頸。目前，由于缺乏一套完整、高效、協(xié)同的運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致政策制定與執(zhí)行脫節(jié)、資源分配不均、服務(wù)提供不連貫。特別是在服務(wù)流程整合方面，雖然數(shù)字鄉(xiāng)村治理的進(jìn)展迅速，但公共服務(wù)的覆蓋范圍有限，且未能充分實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)模式，使得村民仍需進(jìn)行線下操作，增加了村干部負(fù)擔(dān)。同時(shí)，村民監(jiān)督反饋機(jī)制的缺失也影響了數(shù)字治理的雙向互動(dòng)，村民的意見和建議難以得到及時(shí)回應(yīng)，而部分試點(diǎn)村在實(shí)踐過程中，忽視了實(shí)際需求，導(dǎo)致了形式主義現(xiàn)象的出現(xiàn)，影響了數(shù)字治理的實(shí)際效果。

德清縣在面對(duì)數(shù)字鄉(xiāng)村治理碎片化問題時(shí)，通過一系列創(chuàng)新實(shí)踐，成功解決了這些難題，并在此過程中展現(xiàn)了高效有序的特點(diǎn)。在服務(wù)流程整合方面，德清縣通過優(yōu)化線上服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)流程的簡(jiǎn)化和便捷化，讓村民能夠享受到更加高效、便捷的服務(wù)。村民不再需要頻繁進(jìn)行線下操作，而是可以通過線上平臺(tái)輕松完成各類業(yè)務(wù)的辦理，大大提高了服務(wù)效率。在村民監(jiān)督反饋機(jī)制方面，德清縣建立了暢通的反饋渠道和回應(yīng)機(jī)制。村民可以通過線上平臺(tái)或其他渠道提出自己的意見和建議，相關(guān)部門會(huì)及時(shí)回應(yīng)并處理，確保村民的訴求得到及時(shí)有效解決。這種雙向互動(dòng)的方式不僅增強(qiáng)了村民的參與感和獲得感，也提高了數(shù)字治理的針對(duì)性和實(shí)效性。

德清縣在數(shù)字鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新實(shí)踐中，成功構(gòu)建了一套高效有序的運(yùn)行機(jī)制，為鄉(xiāng)村治理整體智治提供了理論借鑒與實(shí)踐指導(dǎo)。一是通過整合數(shù)據(jù)和優(yōu)化服務(wù)流程，提高了服務(wù)效率;二是通過標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化技術(shù)應(yīng)用，確保了技術(shù)的高效應(yīng)用;三是通過暢通的反饋渠道和回應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)了數(shù)字治理的針對(duì)性和實(shí)效性。

六、結(jié)論與討論

基于浙江省德清縣數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治所取得的成效，本文在“理念—主體—技術(shù)—機(jī)制”分析框架下，深入剖析了數(shù)字鄉(xiāng)村治理中整體智治的創(chuàng)新實(shí)踐及其內(nèi)在邏輯，并得出以下結(jié)論。德清縣的整體智治模式之所以能夠有效解決數(shù)字鄉(xiāng)村治理的碎片化問題，主要得益于以下幾個(gè)方面的轉(zhuǎn)型。首先，在治理理念上，實(shí)現(xiàn)了從局部碎片化思維向全局整體性思維的躍遷;其次，在治理主體上，促進(jìn)了從單一政府主導(dǎo)向多方利益主體共同參與的多元共治模式的過渡;再次，在決策方式上，完成了從依賴經(jīng)驗(yàn)的直覺決策向基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的科學(xué)決策的演變;最后，在運(yùn)行機(jī)制上，構(gòu)建了從無(wú)序脫節(jié)到高效有序的治理流程。

德清縣通過整體智治模式有效緩解了數(shù)字鄉(xiāng)村治理的碎片化問題，從而為數(shù)字時(shí)代的鄉(xiāng)村治理探索出一條新路徑，即促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理深度耦合、共同創(chuàng)建數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治協(xié)同體、明確數(shù)字技術(shù)全面應(yīng)用場(chǎng)景的界限和建立科學(xué)有效的數(shù)字信息共享機(jī)制。該研究不僅系統(tǒng)化地闡釋了數(shù)字鄉(xiāng)村治理的整體智治模式，而且為理解和實(shí)施數(shù)字治理提供了一個(gè)理論框架，這對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、提升治理效能具有重要的理論和實(shí)踐意義。通過對(duì)德清縣的案例分析，本文為其他地區(qū)的數(shù)字鄉(xiāng)村整體智治提供了可復(fù)制的模式，展示了數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中的應(yīng)用潛力，為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了有力的實(shí)證支持。

本文的局限性在于其案例分析僅聚焦于單一地區(qū)，即德清縣。盡管這一深入剖析為理解數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供了有價(jià)值的見解，但單案例的研究方法存在其固有的信度挑戰(zhàn)。為進(jìn)一步充實(shí)研究并增強(qiáng)其信度和普適性，建議在接下來(lái)的研究中引入更多地區(qū)的整體智治實(shí)踐案例，特別是與德清縣同屬浙江省的其他地區(qū)。通過對(duì)比分析這些地區(qū)的案例，可以更為全面地理解數(shù)字鄉(xiāng)村治理在不同環(huán)境下的表現(xiàn)與差異，并可能得出更為廣泛適用的結(jié)論。

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HowDigitalEmpowermentAchieveOverallSmartGovernanceinRuralAreas

——ACaseStudybasedonPanoramicGovernancePlatformof“DigitalVillageofOneMap”inDeqingCountyofZhejiangProvince

ZhaoJingdan，SuXuehan

（CollegeofManagement，ShenyangNormalUniversity，ShenyangLiaoning110034）

Abstract：DigitaltechnologyisreshapingthepatternofruralgovernanceinChina，andtheoverallintelligentgovernancemodelhasbecomeanimportanttrendinruralgovernanceinthenewera.However，thismodelfaceschallengesoffragmentedgovernanceconcepts，subjects，technologies，andmechanismsinlocalpractice.Tothisend，DeqingCountyinZhejiangProvincehastakentheleadinlaunchingthe“DigitalVillageofOneMap”panor-

amicgovernanceplatform，whichachievestheintegrationofgovernanceconcepts，collaborativegovernanceentities，intelligentgovernancetools，andintegratedgovernancemechanismsthroughdigitalempowerment.TheexperienceofDeqingCountyshowsthatdigitalempowermentofoverallintelligentgovernancecaneffectivelysolveruralgovernanceproblems，achieveatransformationofgovernanceconceptsfromfragmentedthinkingtoholisticthinking，governancesubjectsfromgovernmentledtodiversifiedcogovernance，decision-makingmethodsfromempiricaldecision-makingtodata-driven，andoperationalmechanismsfromdisorderlydisconnectiontoefficientandorderly.Itprovidesanewgovernancepathforruralgovernanceandenhancestheefficiencyofruralgovernance.

Keywords：ruralgovernance;holisticintelligentgovernance;“DigitalVillageofOneMap”;digitalempowerment

【責(zé)任編輯：劉北蘆""責(zé)任校對(duì)：趙踐】

收稿日期：2024-10-22

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（21BZZ013）

作者簡(jiǎn)介：趙敬丹，女，遼寧錦州人，沈陽(yáng)師范大學(xué)教授，管理學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事數(shù)字公共治理、基層治理與社會(huì)組織管理研究;蘇雪寒，女，遼寧營(yíng)口人，沈陽(yáng)師范大學(xué)行政管理碩士研究生，主要從事數(shù)字公共治理與基層治理研究。