構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的邏輯與思路

摘 要：建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是當(dāng)前更好保障國家糧食安全和推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及共同富裕的戰(zhàn)略性舉措，更是踐行區(qū)域公平發(fā)展和共享發(fā)展新理念的內(nèi)在要求。構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的核心在于回答依據(jù)什么補(bǔ)償、補(bǔ)償多少、如何補(bǔ)償?shù)葐栴}。可以以凈調(diào)出（入）數(shù)量的糧食生產(chǎn)成本及市場價(jià)值作為補(bǔ)償依據(jù)，根據(jù)補(bǔ)償依據(jù)計(jì)算產(chǎn)銷區(qū)各省補(bǔ)（受）償額，明確以資金為主、產(chǎn)業(yè)與智力為輔的多擇補(bǔ)償方式。構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，需要建立“糧交易”試點(diǎn)和產(chǎn)銷固定合作伙伴試點(diǎn)，加強(qiáng)中央政府的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增加主產(chǎn)區(qū)利益訴求權(quán)的強(qiáng)制性要求，建立糧食產(chǎn)供銷監(jiān)測系統(tǒng)和信息共享平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：橫向利益補(bǔ)償；補(bǔ)償機(jī)制；糧食主產(chǎn)區(qū)；糧食主銷區(qū)

中圖分類號：F320.1" " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

“糧食大縣、經(jīng)濟(jì)弱縣、財(cái)政窮縣”的客觀現(xiàn)狀，不僅凸顯區(qū)域發(fā)展不均衡不充分問題，遲滯共同富裕進(jìn)程，而且影響主產(chǎn)區(qū)抓糧種糧積極性，危及國家糧食安全。在現(xiàn)行主產(chǎn)區(qū)①耕地利用制度鎖定以及當(dāng)前中央財(cái)政補(bǔ)貼增長乏力的背景下，加大對主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償，迫切需要探索新的補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)行主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的省際橫向利益補(bǔ)償，是其中的可行選擇。2023年中央農(nóng)村工作會(huì)議和2024年中央一號文件均提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”；2024年6月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《關(guān)于健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》再次指出，要在建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制上邁出實(shí)質(zhì)性步伐，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)落實(shí)好保障糧食安全的共同責(zé)任。

糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是通過一系列制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)以省為行政單位的主銷區(qū)以人、財(cái)、物、技術(shù)等資源作為補(bǔ)償物按照約定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償給主產(chǎn)區(qū)，讓主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)得到合理的利益補(bǔ)償，讓產(chǎn)銷區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為均衡［1］。當(dāng)前，構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制既是持續(xù)保障國家糧食安全和推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考量，又是體現(xiàn)區(qū)域公平發(fā)展和社會(huì)主義共同富裕的理論邏輯。其中的核心在于解決好依據(jù)什么補(bǔ)償、補(bǔ)償多少、如何補(bǔ)償3個(gè)問題，重點(diǎn)在于試點(diǎn)先行、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、制度保障與系統(tǒng)監(jiān)測。

一、構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的基本邏輯

構(gòu)建省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制既是解決當(dāng)前區(qū)域發(fā)展不均衡和種糧積極性不足的現(xiàn)實(shí)邏輯，也是貫徹“誰受益、誰付費(fèi)”公平理論和“先富帶后富”共享理念的理論邏輯。

（一）現(xiàn)實(shí)邏輯

第一，保障國家糧食安全的需要。在全國主體功能區(qū)及農(nóng)業(yè)區(qū)域分工明確并不斷深化的背景下，糧食主產(chǎn)區(qū)是保障國家糧食安全的“穩(wěn)定器”，是實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的關(guān)鍵。從自然資源稟賦看，糧食主產(chǎn)區(qū)擁有較為豐富的耕地資源和水土氣候條件，糧食生產(chǎn)規(guī)模較大且經(jīng)營水平相對較高，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較弱，經(jīng)濟(jì)總量、人均財(cái)稅收入、人均可支配收入等核心經(jīng)濟(jì)指標(biāo)遠(yuǎn)低于糧食主銷區(qū)，存在“糧財(cái)?shù)箳臁泵堋１Ｕ蠂壹Z食安全迫切需要加大對主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償，激發(fā)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性。但是，一方面，現(xiàn)有對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償主要來自中央政府財(cái)政支出，在中央財(cái)政支出增長趨緩的現(xiàn)狀下，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以持續(xù)提高，主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力和糧食生產(chǎn)積極性的提升受到抑制［2］。另一方面，目前各種糧食獎(jiǎng)補(bǔ)政策，尚未按照糧食調(diào)出量和自用量進(jìn)行區(qū)別獎(jiǎng)補(bǔ)，也未考慮土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率等指標(biāo)進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)，難以給主產(chǎn)區(qū)政府帶來額外的財(cái)政增收效應(yīng)，影響了主產(chǎn)區(qū)政府抓糧積極性。雖然我國已經(jīng)規(guī)定糧食生產(chǎn)產(chǎn)銷區(qū)同責(zé)，但主產(chǎn)區(qū)責(zé)任過大、主銷區(qū)責(zé)任不足且主銷區(qū)沒有對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)狀況，必將影響國家糧食安全的持久性。因此，探索建立主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是持續(xù)保障國家糧食安全的有效手段。

第二，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。糧食生產(chǎn)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)收益相對較低。主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)糧食，但糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較低，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較??；主銷區(qū)對糧食進(jìn)行精深加工，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益較高，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)較大。近年來，糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距在拉大［3］。主產(chǎn)區(qū)為了發(fā)展糧食生產(chǎn)，不得不投入較多的資源、犧牲更多自然資源環(huán)境；主銷區(qū)卻將更多的資源投入經(jīng)濟(jì)效益更好的二三產(chǎn)業(yè)或高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展質(zhì)量越來越高；如此逐漸形成“產(chǎn)量越多負(fù)擔(dān)越重”“弱縣補(bǔ)貼強(qiáng)縣”的奇特現(xiàn)象，造成了產(chǎn)銷區(qū)之間日益嚴(yán)重的“不協(xié)調(diào)”。2023年，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的77. 9%，而人均財(cái)政收入和國內(nèi)生產(chǎn)總值分別落后于主銷區(qū)7 000元和41 780元以上［4］，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距明顯。產(chǎn)銷區(qū)之間經(jīng)濟(jì)不協(xié)調(diào)必然對區(qū)域間社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要主銷區(qū)拿出發(fā)展的紅利對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行橫向利益補(bǔ)償。

第三，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的需要。共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)特征。當(dāng)前，我國糧食生產(chǎn)主體與非糧食生產(chǎn)主體之間的收入差距越來越大，影響共同富裕目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。不論是與非農(nóng)部門相比，還是與農(nóng)業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)相比，糧食生產(chǎn)主體的收入均處低位。2023年，我國稻谷、小麥和玉米3種糧食生產(chǎn)的平均畝均凈利潤為75. 14元，利潤率為5. 85%；遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的畝均凈利潤342. 51元和利潤率16. 10%。同時(shí)，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶經(jīng)營收入大多來源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入，如河南省和黑龍江省的農(nóng)戶經(jīng)營性收入占全部可支配收入的31. 84%和49. 99%，這一占比遠(yuǎn)高于主銷區(qū)，如廣東省的24. 27%。特別是近年來，受勞動(dòng)力成本提升、地租顯性化、農(nóng)資價(jià)格上漲等因素的影響，糧食生產(chǎn)成本不斷上升，種糧收益空間不斷被擠壓，與其他就業(yè)者的收入差距持續(xù)保持較高水平［5］。2023 年中央一號文件也提出“健全農(nóng)民種糧掙錢得利的機(jī)制保障”。顯然，從促進(jìn)共同富裕角度，需要加大對主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的橫向利益補(bǔ)償，促進(jìn)種糧農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營性收入增加，縮小主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶與主銷區(qū)農(nóng)戶之間的收入差距。

（二）理論邏輯

第一，基于公平理論的糧責(zé)共擔(dān)需要。糧食是事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)和國家安全的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略物資，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，糧食生產(chǎn)責(zé)任區(qū)域之間應(yīng)該公平承擔(dān)。當(dāng)前，主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)大部分糧食生產(chǎn)責(zé)任但沒有得到相應(yīng)的收入或利益補(bǔ)償，主銷區(qū)承擔(dān)與其常住人口不相對等的糧食責(zé)任，但卻得到較高的財(cái)政收入。也就是說，糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入與區(qū)內(nèi)土地面積之比遠(yuǎn)低于主銷區(qū)。按照公平理論，這對糧食主產(chǎn)區(qū)是不公平的。事實(shí)上，橫向利益補(bǔ)償本質(zhì)上是市場機(jī)制發(fā)揮重要作用的補(bǔ)償機(jī)制，糧食主銷區(qū)作為利益流入主體理應(yīng)向作為利益流出主體的主產(chǎn)區(qū)提供合理的利益補(bǔ)償，這不僅體現(xiàn)公共產(chǎn)品“誰受益誰付費(fèi)”的原則，而且體現(xiàn)區(qū)域之間共同承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任的公平理念。因而，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制具有學(xué)理上的合理性。

第二，基于共享理念的均衡發(fā)展需要。糧食產(chǎn)銷區(qū)差距不斷擴(kuò)大的根源在于土地資源利用的制度鎖定而形成的“強(qiáng)者更強(qiáng)，弱者更弱”的核心——邊緣型產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)。主產(chǎn)區(qū)土地被制度固定用在生產(chǎn)率較低的糧食生產(chǎn)上，承擔(dān)了過多的責(zé)任而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，主銷區(qū)土地多用于發(fā)展生產(chǎn)率較高的二三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展先進(jìn)卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，造成產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)福利不均衡。盡管主銷區(qū)上交國家更多的財(cái)政資金并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式補(bǔ)償主產(chǎn)區(qū)，但這種補(bǔ)償力度不足以彌補(bǔ)耕地被用來發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)損失，主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利并沒有更多被主產(chǎn)區(qū)共享。顯然，打破這種區(qū)域間不協(xié)調(diào)狀態(tài)，必須要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行習(xí)近平總書記關(guān)于區(qū)域發(fā)展“公平、協(xié)調(diào)、共享”的重要論述，通過共享主銷區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利，踐行中國特色社會(huì)主義制度的共富理念。建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，就是要在制度上促進(jìn)主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利能夠?yàn)橹鳟a(chǎn)區(qū)共享，進(jìn)而推進(jìn)共同富裕進(jìn)程。

二、構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的核心思路

構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的核心是確定補(bǔ)償依據(jù)、明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和選擇補(bǔ)償方式。

（一）確立補(bǔ)償依據(jù)：凈調(diào)出（入）量糧食成本及價(jià)值

補(bǔ)償依據(jù)重在回答“憑什么補(bǔ)償”這一問題?，F(xiàn)有研究者認(rèn)為糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償主要依據(jù)是基于耕地等投入的生產(chǎn)要素、跨省凈調(diào)出的糧食數(shù)量、糧食生產(chǎn)生態(tài)損耗量等。將耕地等生產(chǎn)要素作為補(bǔ)償依據(jù)，主要是耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本［6］、耕地用于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)成本［7］，當(dāng)然耕地?cái)?shù)量是指糧食凈調(diào)出（入）數(shù)量①折合的虛擬耕地資源②數(shù)量。將耕地、水資源等生產(chǎn)要素作為補(bǔ)償，主要是計(jì)算糧食凈調(diào)出（入）數(shù)量折合的生產(chǎn)要素消耗量［8］。將糧食凈調(diào)出（入）量作為補(bǔ)償依據(jù)，主要是依據(jù)跨省糧食凈調(diào)出（入）數(shù)量確定橫向補(bǔ)償系數(shù)［9］。將生態(tài)作為補(bǔ)償依據(jù)，主要是跨省糧食凈調(diào)出（入）數(shù)量折合的碳源產(chǎn)生量。

本研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)只能是凈調(diào)出（入）“糧食”，包含凈調(diào)出（入）量“糧食”的生產(chǎn)成本、機(jī)會(huì)成本、碳成本、市場價(jià)值等。凈調(diào)出（入）量糧食的生產(chǎn)成本包括土地、勞動(dòng)力、肥藥、機(jī)械等生產(chǎn)要素投入的實(shí)際成本，機(jī)會(huì)成本是以上述生產(chǎn)要素用來生產(chǎn)糧食而沒有用于發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)損失成本（以本區(qū)域一產(chǎn)與二三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率之差乘以要素投入數(shù)量計(jì)算），碳成本為生產(chǎn)凈調(diào)出（入）量糧食的全過程碳產(chǎn)生量乘以碳市場交易價(jià)格。

（二）明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：雙方協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)及動(dòng)態(tài)調(diào)整

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)回答“補(bǔ)償多少”這一問題。利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算需要與依據(jù)相結(jié)合，包括3類核算。一是依據(jù)投入生產(chǎn)要素的成本核算，如耕地生態(tài)價(jià)值的核算［10-11］，虛擬耕地的核算［12］，耕地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本核算，生產(chǎn)要素消耗量的核算。二是依據(jù)糧食或等量產(chǎn)出的市場價(jià)值進(jìn)行的核算，如依據(jù)糧價(jià)按比例提成［13］，以GDP按比例提成［14］，參考碳交易方法以糧食安全指標(biāo)核算［15］。三是綜合核算，如結(jié)合糧食凈調(diào)出（入）數(shù)量，以固定金額或固定比例確定補(bǔ)貼額度，或者中央收取主銷區(qū)一定的補(bǔ)償金額并根據(jù)主產(chǎn)區(qū)糧食調(diào)出量給予合適的補(bǔ)償額度。

實(shí)際上，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償是一個(gè)討價(jià)還價(jià)的交易過程，成交價(jià)格（即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）的計(jì)算尤為關(guān)鍵。一是糧食主產(chǎn)區(qū)的“報(bào)價(jià)”，以凈調(diào)出數(shù)量糧食生產(chǎn)的總成本（要素投入成本、機(jī)會(huì)成本）與總價(jià)值（產(chǎn)品市場價(jià)值、碳匯價(jià)值）來計(jì)算的金額數(shù)。二是糧食主銷區(qū)的“還價(jià)”，以補(bǔ)償系數(shù)法測算或“反事實(shí)”法測算的金額數(shù)。其中，補(bǔ)償系數(shù)法測算是以主產(chǎn)區(qū)計(jì)算的補(bǔ)償總額減去主銷區(qū)當(dāng)年上交中央用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額再除以當(dāng)年本地財(cái)政收入，以此數(shù)的近3年平均值作為橫向利益補(bǔ)償系數(shù)，用該系數(shù)乘以主銷區(qū)本地財(cái)政收入作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；“反事實(shí)”法測算，假定主銷區(qū)土地沒有用來發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)而用來生產(chǎn)凈調(diào)入量糧食的總成本，以此作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整。補(bǔ)受償雙方在“報(bào)價(jià)”和“還價(jià)”中達(dá)成交易價(jià)格，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，需要考慮主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、發(fā)展?jié)摿?、主產(chǎn)區(qū)自我發(fā)展能力以及糧食進(jìn)口配額等因素，形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（三）選擇補(bǔ)償方式：資金+產(chǎn)業(yè)+智力的多樣補(bǔ)償

補(bǔ)償方式解決的是“如何補(bǔ)償”問題?，F(xiàn)有研究認(rèn)為補(bǔ)償方式主要包括資金及非資金兩種方式。其中，資金方式主要包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付［2］、建立補(bǔ)償基金［13］或糧食發(fā)展基金［16］等；非資金補(bǔ)償主要是實(shí)物、技術(shù)及智力補(bǔ)償［17］、投資主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施［18］。從補(bǔ)償目的看，糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)是更好保障國家糧食安全和促進(jìn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在保障國家糧食安全方面，補(bǔ)償資金可以用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食倉儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)修護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，也可以用于獎(jiǎng)勵(lì)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展項(xiàng)目建設(shè)。在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償主要是激發(fā)主產(chǎn)區(qū)糧食及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力；智力補(bǔ)償主要是主銷區(qū)為主產(chǎn)區(qū)提供糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的技術(shù)、管理人才培訓(xùn)和咨詢服務(wù)。

需要說明的是，具體補(bǔ)償方式的選擇還需要解決“誰補(bǔ)償誰”這一問題，但這一問題的確定并不容易，因?yàn)榧Z食流通的方向并不是固定的，某一省份流入的糧食可能源于多個(gè)省份，但在補(bǔ)償上不太可能對多個(gè)省份分別進(jìn)行利益補(bǔ)償。對于資金補(bǔ)償，可以在中央財(cái)政部成立糧食省際橫向利益補(bǔ)償資金專戶，主銷區(qū)依據(jù)應(yīng)該承擔(dān)的“糧責(zé)”（糧食凈調(diào)入量），按照一定的補(bǔ)償計(jì)算方法計(jì)算出應(yīng)補(bǔ)償額度，并上交到財(cái)政部資金專戶；主產(chǎn)區(qū)依據(jù)額外承擔(dān)的“糧責(zé)”（糧食凈調(diào)出量），按照一定的補(bǔ)償計(jì)算方法計(jì)算出應(yīng)受償額度，從財(cái)政部資金專戶中獲得相應(yīng)的補(bǔ)償金額。對于非資金補(bǔ)償，建議主要的糧食凈調(diào)出區(qū)（黑龍江、河南、吉林、內(nèi)蒙古、安徽）與主要的糧食凈調(diào)入?yún)^(qū)（廣東、福建、浙江、北京、上海、天津、海南）①開展結(jié)對幫扶，建設(shè)產(chǎn)銷區(qū)產(chǎn)業(yè)共同體，不斷深化糧食購銷合作和產(chǎn)業(yè)鏈合作；或者由主銷區(qū)承擔(dān)培訓(xùn)主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村業(yè)務(wù)干部的責(zé)任，為其提供智力支持。

三、實(shí)施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

我國尚未實(shí)施糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，推進(jìn)實(shí)施需要從試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，需要在國家層面做好頂層設(shè)計(jì)、搭建好制度框架，需要有方便監(jiān)管和調(diào)控的完善的流通數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)。

（一）探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償試點(diǎn)

盡管在國際國內(nèi)利益流出區(qū)和流入?yún)^(qū)之間的橫向補(bǔ)償已有較多的成功案例，如美國水土保持補(bǔ)償、德國州際財(cái)政平衡補(bǔ)償、我國浙皖新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償和江蘇南北合作幫扶等［19］，但糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐尚無前例，國內(nèi)外均缺乏可資借鑒的成熟模式。為此，亟須建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償試點(diǎn)，嘗試建立“糧交易”試點(diǎn)、產(chǎn)銷區(qū)固定伙伴深度融合試點(diǎn)。

借鑒碳交易市場的設(shè)計(jì)和運(yùn)作機(jī)制，建立“糧交易”試點(diǎn)。綜合考慮各省產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況，按照“誰缺糧、誰出錢”原則，由國家統(tǒng)一確定糧食生產(chǎn)責(zé)任配額，通過市場化交易機(jī)制調(diào)節(jié)各省之間的利益，促進(jìn)資源配置效率提升、區(qū)域資源共享和協(xié)同發(fā)展，確保全國糧食安全。一是以糧食生產(chǎn)責(zé)任配額為補(bǔ)償標(biāo)的，結(jié)合每個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）人口數(shù)量、糧食需求、資源承載能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素設(shè)定糧食生產(chǎn)責(zé)任配額。二是建立配額交易機(jī)制，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)實(shí)際糧食生產(chǎn)和需求狀況，可以購買或出售糧食生產(chǎn)配額，確保國家糧食供給安全性和穩(wěn)定性。三是確定配額定價(jià)機(jī)制，建立政府引導(dǎo)、市場供求調(diào)節(jié)的價(jià)格機(jī)制，根據(jù)市場需求、生態(tài)保護(hù)成本、資源消耗和生產(chǎn)效率等因素動(dòng)態(tài)調(diào)整配額價(jià)格。四是建立第三方審計(jì)平臺(tái)，由第三方對配額分配、交易價(jià)格、資金流向等進(jìn)行審計(jì)，確保市場公平和透明。

借鑒江蘇南北合作幫扶經(jīng)驗(yàn)，建立產(chǎn)銷區(qū)固定伙伴深度融合試點(diǎn)。一是中央政府在初步核算主要糧食凈調(diào)出區(qū)和凈調(diào)入?yún)^(qū)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)產(chǎn)銷區(qū)兩兩建立固定合作伙伴，如豫粵糧食購銷合作伙伴。二是中央政府引導(dǎo)產(chǎn)銷區(qū)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，特別是在種業(yè)開發(fā)、糧食加工、物流倉儲(chǔ)、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域的合作，建立產(chǎn)業(yè)鏈共同體。三是推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)生態(tài)認(rèn)證，主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)協(xié)同推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)生態(tài)認(rèn)證，推動(dòng)糧食優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，發(fā)揮生態(tài)認(rèn)證品牌效應(yīng)，提升糧食價(jià)值鏈和農(nóng)民收益。四是深化產(chǎn)銷區(qū)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，主產(chǎn)區(qū)承接主銷區(qū)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)優(yōu)勢互補(bǔ)，形成以糧食安全為牽引的協(xié)同保障機(jī)制。

（二）強(qiáng)化中央政府在其中的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

國家對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償實(shí)行的是“以縱為主、以橫為輔、縱橫結(jié)合”的機(jī)制體系，橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的重要補(bǔ)充。建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的目的是保障國家糧食安全和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，是國家戰(zhàn)略性舉措，中央政府必須在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用。這一關(guān)鍵作用體現(xiàn)在：一是做好頂層設(shè)計(jì)。由中央政府對橫向利益補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)、標(biāo)準(zhǔn)、方式、效果評估等進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性的部署規(guī)劃，明確補(bǔ)償?shù)目傮w目標(biāo)、政策導(dǎo)向和實(shí)施的原則、程序及關(guān)鍵舉措。既要激勵(lì)與支持糧食主產(chǎn)區(qū)種糧抓糧積極性，又要確保主銷區(qū)財(cái)政收入能夠承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，在省際區(qū)域之間形成合理的利益分配格局；既要為各省橫向利益補(bǔ)償實(shí)際操作提供方向指引，確保全國一盤棋，又要為各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）多樣化補(bǔ)償方式提供靈活空間，形成上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同的良好局面。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）有效落實(shí)。橫向利益補(bǔ)償不僅涉及產(chǎn)銷區(qū)政府，而且涉及財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家糧食和物資儲(chǔ)備局等相關(guān)部門，建議由中央財(cái)經(jīng)委牽頭，明確各部門在橫向利益補(bǔ)償中的責(zé)任分工，建立跨部門協(xié)作機(jī)制和監(jiān)督考評機(jī)制，確保橫向利益補(bǔ)償各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。

（三）完善權(quán)責(zé)劃分明確的法律框架和制度保障體系

明確對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償訴求權(quán)的強(qiáng)制性要求。我國2012年出臺(tái)的《中華人民共和國糧食法》提出，國家建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，支持和鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關(guān)系；2016年修訂的《糧食流通管理?xiàng)l例》也指出，國家鼓勵(lì)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)以多種形式建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系；2018年出臺(tái)的《關(guān)于深化糧食產(chǎn)銷合作提高安全保障能力的指導(dǎo)意見》也提出建設(shè)多種形式的產(chǎn)銷區(qū)之間合作關(guān)系。盡管現(xiàn)有法規(guī)政策中提到了對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償，但由于沒有強(qiáng)制性要求，主銷區(qū)實(shí)際上并沒有直接對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。由此可見，推進(jìn)橫向利益補(bǔ)償必須有法律上的強(qiáng)制性要求。而這種要求就是明確將主銷區(qū)界定為利益補(bǔ)償主體，賦予其一定的糧食生產(chǎn)利益補(bǔ)償法律責(zé)任；明確主產(chǎn)區(qū)為受償主體，賦予其一定的利益補(bǔ)償訴求權(quán)。主產(chǎn)區(qū)憑借這一補(bǔ)償訴求權(quán)可以向主銷區(qū)申請合理的利益補(bǔ)償。在法律制度上還必須作出明確界定的包括補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。這方面的法律法規(guī)界定可以參考我國生態(tài)保護(hù)功能區(qū)與受益區(qū)之間建立的橫向利益補(bǔ)償法律制度。

當(dāng)前，我國亟須制定專門法律法規(guī)。一是出臺(tái)《糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償法》，在法律層面界定糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利，明確補(bǔ)償范圍、主體、方式及標(biāo)準(zhǔn)，確保橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的長期性和穩(wěn)定性。二是在《中華人民共和國糧食安全保障法》的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)出臺(tái)橫向利益補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。三是規(guī)范省際橫向利益補(bǔ)償流程，建議構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化補(bǔ)償流程，包括補(bǔ)償申請、審核、分配、反饋等環(huán)節(jié)，確保補(bǔ)償機(jī)制的程序化和公平性。

（四）建立全國糧食產(chǎn)供銷系統(tǒng)監(jiān)測體系和信息共享平臺(tái)

糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)是“糧食”，即凈調(diào)出（入）的糧食數(shù)量，但當(dāng)前我國對糧食流通關(guān)注不夠，導(dǎo)致對糧食流通的數(shù)據(jù)，尤其是各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）各類糧食流入流出的數(shù)據(jù)掌握不足，缺乏糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的調(diào)入調(diào)出精確數(shù)據(jù)。

一是建立全國統(tǒng)一的糧食生產(chǎn)和流通運(yùn)輸數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測信息平臺(tái)，收集主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)、主銷區(qū)糧食生產(chǎn)、流通、庫存、消費(fèi)和進(jìn)出口數(shù)據(jù)，強(qiáng)化平臺(tái)的兼容性和擴(kuò)展性，確保各地糧食數(shù)據(jù)搜集的完整性和一致性。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)化流程，確保省際糧食調(diào)入量和調(diào)出量等關(guān)鍵指標(biāo)記錄的準(zhǔn)確性和更新的及時(shí)性，通過實(shí)施定期的數(shù)據(jù)校驗(yàn)和審計(jì)機(jī)制，提高數(shù)據(jù)的可靠性和有效性。三是建立全國糧食安全預(yù)警系統(tǒng)，用于實(shí)時(shí)監(jiān)控糧食生產(chǎn)、庫存、市場供需、災(zāi)害情況等關(guān)鍵指標(biāo)，提前預(yù)測糧食供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，并為橫向利益補(bǔ)償?shù)臏y算及補(bǔ)償決策提供支持。四是建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制信息共享平臺(tái)，確保補(bǔ)償金額、資金來源、使用情況、實(shí)施效果等信息在政府部門之間、研究機(jī)構(gòu)和市場主體之間的共享，定期發(fā)布補(bǔ)償資金使用報(bào)告，接受公眾和社會(huì)監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

［1］孫珊，李邦勤. 建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制研究［J］. 中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2024（9）：25-28.

［2］鄭兆峰，宋洪遠(yuǎn). 健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制：現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、困難挑戰(zhàn)與政策優(yōu)化［J］. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2023，44（2）：214-221.

［3］魏后凱，賈小玲. 中國糧食主產(chǎn)區(qū)萎縮態(tài)勢及其福利損失［J］. 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2023，27（5）：65-79.

［4］孫中葉，楊傳宇，李治. 健全我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的新思路［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2024（1）：1-11.

［5］胡凌嘯，劉余，華中昱. 糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償狀況及機(jī)制創(chuàng)新［J］. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2024（5）：77-88.

［6］周小平，柴鐸，宋麗潔. “雙縱雙橫”：耕地保護(hù)補(bǔ)償模式創(chuàng)新研究［J］. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2010，10（3）：50-56.

［7］陳璐，馮廣京. 糧食主產(chǎn)區(qū)耕地機(jī)會(huì)成本分析［J］. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2019，50（7）：68-75.

［8］王越，孔令宇，高丹桂，等. 生產(chǎn)要素視角下糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制研究：以東北糧食主產(chǎn)區(qū)為例［J］. 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2024（6）：117-135.

［9］劉慧，崔亞妮，鐘鈺. 高水平開放下保障飼料糧供給的新舉措與展望［J］. 世界農(nóng)業(yè)，2023（6）：25-36.

［10］梁流濤，?？壮? 區(qū)際農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償：區(qū)域劃分與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算：基于虛擬耕地流動(dòng)視角的考察［J］. 地理研究，2019，38（8）：1932-1948.

［11］阮熹晟，李坦，張藕香，等. 基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值的長江經(jīng)濟(jì)帶耕地生態(tài)補(bǔ)償量化研究［J］. 中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2021，42（1）：68-76.

［12］賈晉，丁華. 基于馬克思主義級差地租理論的糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制：理論分析、補(bǔ)償設(shè)計(jì)與路徑選擇［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2024（5）：1-14.

［13］魏后凱，王業(yè)強(qiáng). 中央支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展的理論基礎(chǔ)與政策導(dǎo)向［J］. 經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2012（11）：49-55.

［14］朱新華，曲福田. 不同糧食分區(qū)間的耕地保護(hù)外部性補(bǔ)償機(jī)制研究［J］. 中國人口·資源與環(huán)境，2008（5）：148-153.

［15］李明建. 完善我國糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制研究：基于財(cái)政分權(quán)視角［J］. 中國糧食經(jīng)濟(jì)，2022（4）：41-45.

［16］郭雅媛，張青. 糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新研究：基于糧食安全問題的戰(zhàn)略思考［J］. 開放導(dǎo)報(bào)，2023（3）：88-95.

［17］楊建利，靳文學(xué). 糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制研究［J］. 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（5）：9-13.

［18］趙光遠(yuǎn). 糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求與落地方式［J］. 新長征，2024（4）：53-55.

［19］王怡婷，魏廣成，巴雪真，等. 區(qū)際補(bǔ)償對糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償?shù)膯⑹窘梃b［J］. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2024（5）：15-29.