新型農村社區(qū)建設中出現(xiàn)的問題與對策探討*

任曉莉

新型農村社區(qū)建設作為加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化的重要內容，其實質是把農村經濟與社會發(fā)展納入整個國民經濟與社會發(fā)展全局中通盤籌劃。它適應了農村經濟結構、社會關系和利益格局的重大變化，激發(fā)了農村活力，對加快實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)人口集中居住、產業(yè)集中發(fā)展、土地集中經營，實現(xiàn)農村基層組織與管理變革、發(fā)展村民自治、提高農村生活水平和質量、促進農村及整個社會的融合等發(fā)揮了諸多功能。但是，由于新型農村社區(qū)建設大多處于探索階段，各地在推進新型農村社區(qū)建設的同時，也存在著過于依賴政府推動，更多強調外源式發(fā)展，忽略社區(qū)內部能力的提升，不利于農村經濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象。本文在梳理分析新型農村社區(qū)建設過程及問題的基礎上，嘗試探索可行的發(fā)展路徑，以期促進新型農村社區(qū)健康可持續(xù)發(fā)展。

一、新型農村社區(qū)建設的發(fā)展與評析

新型農村社區(qū)是具有一定規(guī)模和良好生產生活環(huán)境、并對周邊區(qū)域具有一定經濟輻射作用的新型社會生活共同體，它發(fā)端于基層，來源于農村基層干部群眾的首創(chuàng)。最近幾年來，全國各地積極推進新型農村社區(qū)建設，以此為突破口加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化步伐，旨在造福農民、美化環(huán)境、節(jié)約土地、穩(wěn)固農業(yè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、擴大內需、轉變農村生產方式和農民生活方式，取得了積極的效果。由于農村區(qū)域差異大，經濟社會基礎不同，在新型農村社區(qū)建設中，各地基于自身現(xiàn)實狀況展開積極探索，根據其地理位置、經濟條件、生活習俗、文化傳統(tǒng)等不同的自然條件和生活習慣，因地制宜，發(fā)揮優(yōu)勢，突出特色，出現(xiàn)了各具特色、各有優(yōu)勢，適合各地不同具體情況的新型農村社區(qū)建設類型，大致可歸納整理出以下6種主要模式：

1.城鎮(zhèn)開發(fā)連建模式。此種模式是指政府在新型農村社區(qū)建設中居于主導地位，政府通過強大的行政力量，構筑起自上而下的社區(qū)管理和服務體制的模式。這種類型一般存在于人口分布相對比較密集的城鎮(zhèn)結合點，是結合舊城改造和城區(qū)建設，運用房地產開發(fā)模式進行整村拆遷改造、遷村并點、連片開發(fā)的新型農村社區(qū)建設。這種建設模式一般出現(xiàn)在靠近省會和直轄市的郊縣，重點突出“城市化”、“社區(qū)化”的發(fā)展理念，采取“政企合作、市場開發(fā)”的運作方式，將轄區(qū)內的行政村規(guī)劃為幾大新型社區(qū)，由政府投資進行社區(qū)內外的道路、供排水、電力等基礎配套設施建設，同時，通過行政化力量實施社區(qū)綜合服務中心建設，便民服務站、衛(wèi)生服務站、圖書閱覽室、文體活動室、便民超市等一應俱全，集便民服務、村民自治、文體娛樂于一體。

2.產業(yè)集聚園區(qū)帶動模式。這種模式是對產業(yè)集聚區(qū)范圍內的村莊結合園區(qū)整體發(fā)展規(guī)劃，進行社區(qū)建設。其特點是統(tǒng)籌園區(qū)與“園中村”和園區(qū)近郊村的規(guī)劃，統(tǒng)籌布局園區(qū)基礎設施建設，集中建設住宅小區(qū)，形成產業(yè)發(fā)展與農民生活條件同步改善的良好局面。這種模式對有效破解農業(yè)產業(yè)效益低、農村面貌落后、農民增收緩慢等“三農”難題，加快實現(xiàn)農業(yè)企業(yè)化、農村城市化、農民市民化等“三化”有積極的作用，同時有助于解決新型農村社區(qū)建設過程中“錢從哪里來、人往哪里去、民生怎么辦、糧食怎么?！钡膯栴}。

3.以中心村為圓點多村聯(lián)建模式。這種模式是以中心村為依托，統(tǒng)一組織建設社區(qū)，實行城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，并將周邊村莊整體拆除復墾。這種模式的特點是由一個經濟強村通過兼并周邊經濟欠發(fā)達村，整合形成一個新型農村住宅社區(qū)的模式。這種以強帶弱、共同發(fā)展的模式意義重大，它可以使落后的自然村莊實現(xiàn)跳躍式發(fā)展，有效地通過強村的各種優(yōu)勢資源和自己的發(fā)展創(chuàng)新，轉化為現(xiàn)實優(yōu)勢，形成經濟發(fā)展的支柱和動力源，從而超越一般自然村莊，成為農村經濟社會發(fā)展的中心。隸屬河南省濮陽縣慶祖鎮(zhèn)管轄的西辛莊，是全國有名的“全國農業(yè)旅游示范點”、“全國精神文明村”、“全國民主法制示范村”。為圓農民的“城市夢”，讓農民腰板硬起來，西辛莊正籌劃發(fā)揮強村集聚效應，聯(lián)合周圍15個村，組合建設新型農村社區(qū)，不僅能整合出2000畝發(fā)展空間，而且可以減少周邊城市的壓力，吸引附近農民就業(yè)、生活，產生集聚效應。

4.村企共建模式。該模式是指企業(yè)是農村社區(qū)建設的主體，社區(qū)管理和服務主要由企業(yè)承擔，形成以企業(yè)為主體的社區(qū)管理和服務機制。此類模式是將企業(yè)的發(fā)展與新型農村社區(qū)住宅社區(qū)建設統(tǒng)籌規(guī)劃，借助企業(yè)的經濟實力，提供資金支持，強力推進新型農村社區(qū)建設統(tǒng)籌規(guī)劃。其特點是以互惠互利為導向，引導支持各類企業(yè)對相關村莊進行搬遷建設、整體改造，對騰空的土地及相關資源進行開發(fā)，實現(xiàn)企業(yè)擴張發(fā)展、村居條件改善的雙贏?？傮w上來看，這類社區(qū)建設模式充分發(fā)揮了企業(yè)主體的能動作用，企業(yè)成為凝聚社區(qū)成員、共建和諧的推動主體，而政府則成為了社區(qū)建設的輔助者。

5.移民異地搬遷模式。這類新型農村社區(qū)模式主要是動員散落在山區(qū)的各個居民點，下山到中心鎮(zhèn)集聚，以便于集中人口、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一提供配套基礎設施、統(tǒng)一提供行政管理和公共服務，從而破解決山區(qū)面積較大，人口密度較小，行政村分布零散，難以提供集中的行政管理和公共服務等方面的難題，以提高規(guī)模效益。特別適用于位置比較偏遠或者深石山區(qū)、地質災害威脅區(qū)、煤礦塌陷區(qū)、礦區(qū)等不宜居住的地方以及扶貧搬遷的村莊。該模式可以解決居住在自然條件惡劣區(qū)域內的農民的生存生活和脫貧致富問題，而且為改善和恢復遷出地生態(tài)環(huán)境打下良好基礎，達到扶貧與生態(tài)建設雙重效益。

6.舊村集聚建設模式。這一模式是指在傳統(tǒng)村莊的基礎上，通過多種形式將城郊村和鎮(zhèn)街駐地村進行重新規(guī)劃，將原來居住布局比較分散、基礎設施比較落后的村莊進行拆舊建新，同時吸納周圍村莊的農戶入住。由村集體籌措資金，完善基礎設施建設，并在舊村改造過程中，堅持把新型農村社區(qū)一體化服務中心納入村莊整合建設的整體規(guī)劃，堅持把土地集約節(jié)約利用貫穿于村莊整合建設過程，將村莊整合改造成環(huán)境優(yōu)美、配套完善、功能齊全的新型農村社區(qū)，將周邊村莊整體拆除復墾。

總之，各地在建設新型農村社區(qū)實踐中，基本形成了能夠符合不同群體要求的、多元化的農村社區(qū)建設機制，具有以下共性特征。

第一，建設主體存在多樣性與差異性。在實踐中，新型農村社區(qū)建設的主體具有多樣性與差異性。農村社區(qū)公共管理與公共服務活動的開展，特別是基礎設施建設的推進體現(xiàn)為政府的強力推動，不過，在一些經濟富裕的地區(qū)，社區(qū)集體企業(yè)已經開始承擔起社區(qū)治理的責任，政府則處于次要地位。除此之外的社區(qū)經濟發(fā)展、社會管理等，政府的責任主體地位不明顯，其他經濟社會組織、市場力量的主體地位更為突出，成為具體社區(qū)管理和服務者。在相對封閉性地區(qū)，有些新型農村社區(qū)內的各類成熟經濟、社會組織已經開始承擔起推動社區(qū)自我管理和服務的重任；在開放性、流動性較強的地區(qū)，市場及社會力量在農村社區(qū)建設中的主體地位顯得尤為突出。

第二，管理運行機制具有靈活多樣化。在新型農村社區(qū)建設中，基于各地的現(xiàn)實差異，農村社區(qū)運行機制也更加富于彈性、靈活，并不具有統(tǒng)一的模式。在新型農村社區(qū)內部自我組織能力較強的地區(qū)，組織化渠道成為新型農村社區(qū)公共決策的重要途徑和方式。各類居民通過加入相應經濟社會組織，以集體的方式參與社區(qū)重大決策制定，并投身新型社區(qū)經濟建設、社會管理。而在內部組織相對較弱的地區(qū)，新型社區(qū)黨組織領導下的社區(qū)自治機制則是社區(qū)管理的重要運行方式。在社區(qū)自組織力量不發(fā)達的地區(qū)，行政組織運行機制或通過購買服務形成的社會化服務運行機制更為凸顯。另外，有些地區(qū)，市場主體介入程度較高，市場化運作是新型農村社區(qū)管理和服務運行機制的重要組成部分。

第三，建設內容千差萬別因地制宜。新型農村社區(qū)建設的最終目的在于在農村構建新時期的新型社會生活共同體，形成具有凝聚力、向心力與歸屬感的新社區(qū)，因此，新型農村社區(qū)的意識顯得尤為重要。在實踐中，新型農村社區(qū)建設千差萬別，有的新型社區(qū)建設側重于推動農村經濟發(fā)展，這是市場經濟條件下，調動廣大新型社區(qū)居民參與社區(qū)建設、提高社區(qū)凝聚力的重要動力所在。而經濟條件較好的地區(qū)，新型社區(qū)建設側重于社區(qū)文化建設，豐富廣大農民群眾的文化娛樂活動是社區(qū)建設的重要內容?？傮w上來看，每個地區(qū)的社區(qū)建設基本上都是在側重于某一項內容的基礎上還兼顧搞其他方面建設，承載著不同的功能。

二、新型農村社區(qū)建設中出現(xiàn)的問題與困境

新型農村社區(qū)是農村發(fā)展的基礎性工程，涉及農村工作的方方面面。在經濟發(fā)展水平達到、非農轉移條件具備時，新型農村社區(qū)可以優(yōu)化資源的配置、改善基礎設施建設、提高群眾生活水平。但是，社會發(fā)展有著它自身固有的規(guī)律，不以任何外力的意志為轉移。新型農村社區(qū)畢竟是對幾千年來農村存在狀態(tài)的顛覆，毋庸諱言，新型農村社區(qū)建設也存在著諸多值得關注的問題。

1.“強制性”濃厚，行政權力過度干預問題。居住集中化與農業(yè)產業(yè)轉型、農民非農化轉移密切相關，是實現(xiàn)這些歷史發(fā)展趨勢的重要基礎。因此，新型農村社區(qū)需要按照新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化發(fā)展的客觀要求，以現(xiàn)實的社會發(fā)展作為支撐有序推進。但是一些地方為追求政績，不切實際地盲目推進，尤其在一些經濟欠發(fā)達，產業(yè)結構調整和農民非農轉移條件不成熟的地區(qū)，具有顯著的政府自上而下“強制性”和“規(guī)劃性”干預較嚴重的問題，一方面造成農民對新型農村社區(qū)建設了解不多、認識不足，參與社區(qū)建設的熱情不高，“等靠要”甚至以此向上“爭資金”“要資金”心態(tài)普遍，另一方面，部分地方政府越疽代苞，一味追求形象或政績，在社區(qū)建設中忽視農民的實際需要，違背了群眾的意愿和城市化的發(fā)展規(guī)律，造成農民“被上樓”怪相，嚴重損害了農民權益。

2.農民就業(yè)和產業(yè)支撐問題。產業(yè)的發(fā)展是農民社區(qū)新生活的可靠物質保障?！靶滦娃r村社區(qū)”是“殼”，產業(yè)發(fā)展是“核”。新型農村社區(qū)建設存在的根基在于有扎實的產業(yè)支撐。一些地區(qū)在推進新型農村社區(qū)建設的過程中，急于求成，不考慮或者少考慮社區(qū)農民的就業(yè)和社區(qū)存在的根基，貿然集中土地，切斷農民的最后退路。目前，農民耕種土地雖然收益不高甚至賠本，但這畢竟是農民最后的退路，也是各種社會矛盾最后的緩沖，如果貿然斷去這一最后的退路，處置不善，后果不堪設想。

3.公共設施缺失和村民自治問題。新型農村社區(qū)不應當只是形式上的變換，而應該是真正的居民組織與管理形式的變革。要發(fā)生實質性的轉變，與城市社區(qū)相銜接，需要解決一系列體制與管理問題，特別是涉及到土地制度、集體資產的改制、城鄉(xiāng)管理體制的統(tǒng)一等。但是，目前多數(shù)并居后的新型農村社區(qū)公共設施建設主要靠自身投資或地方投入，投入明顯不足。受困于地方財政條件，城鄉(xiāng)公共設施的資金投入差距較大。實際上受城鄉(xiāng)二元結構的制約，新型農村社區(qū)還沒有建立起跟城鎮(zhèn)市民同樣的各項社會福利和保障制度，基礎設施建設不夠，因此發(fā)展空間和整體水平的提升有很大局限。此外，新型農村社區(qū)建設作為新形勢下深化村民自治的一個重大措施，政府和村兩委要讓農民全過程參與新型農村社區(qū)規(guī)劃的醞釀、討論、審核和實施，引導農民自主建設、自主理財、自主管理，但各地在這方面存在著明顯的不足，嚴重忽視了村民的民主權益。

三、新型農村社區(qū)未來的發(fā)展對策探討

為使新型農村社區(qū)建設順利進行，建議在實踐中注意把握以下幾點。

1.把握基本原則，保護農民利益。建設新型農村社區(qū)是加快城鄉(xiāng)一體化步伐的實踐探索。在這一探索實踐中，要本著有所為、有所不為，少說多做、務實重干的精神，堅持以人為本的原則，尊重基層干部群眾實踐創(chuàng)造，充分調動基層和各方的積極性，積極穩(wěn)妥開展新型農村社區(qū)建設。新型農村社區(qū)建設是城市化過程中資源空間重組的過程，由于涉及到土地這一生存和發(fā)展的基本保障，農民自然強烈關注自身在這一進程中的利益得失。要堅持從實際出發(fā)，本著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展思路，一切從符合經濟社會發(fā)展規(guī)律，符合農民群眾的利益和愿望出發(fā)，所有的政策都要著力于維護和保障人民群眾的利益，讓老百姓在新型農村社區(qū)建設的過程當中真正改善生活條件、居住條件，真正得到實惠，享受到更多建設發(fā)展的成果。

2.擴大財政投入，保障公共服務。新型農村社區(qū)建設是一個系統(tǒng)、長期、復雜的工程，其基礎設施、社會公共服務設施，都需要政府投入、財政支持。因此，各級政府要建立科學完善的財政保障機制，高度重視、周密部署強化措施，為新型農村社區(qū)建設工作提供堅實的、持續(xù)的財政保障，確保新型農村社區(qū)建設能夠在強有力的財政保障下穩(wěn)步推進。同時，要加強涉農資金整合力度，管好用好涉農資金，完善整合機制，將新農村建設、農村基礎設施、農村中小學校舍改造，農村危房改造和科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、司法等涉及農村社區(qū)服務建設的各類資金納入整合范圍，使其起到“四兩撥千斤”的作用。要努力提高公共服務水平，通過完善相應政策法規(guī)，逐步實現(xiàn)新型農村社區(qū)公共服務供給的規(guī)范化與系統(tǒng)化，建立健全長效機制，建立權責統(tǒng)一的考核和獎懲機制等。

3.加快土地流轉，促進集約經營。土地是農村各種利益關系的集合體，土地流轉實質上是農村各階層的利益再分配。建設新型農村社區(qū)，從政策的層面來看，應該進一步規(guī)范農村土地流轉行為，提高農戶土地流轉意愿，加速農村土地流轉。同時，要從集約用地出發(fā)，在建設新型農村社區(qū)過程中，規(guī)范土地流轉，及時建立土地流轉檔案，對土地續(xù)包、土地流轉面積分戶設立清冊，涉及田塊、面積變動和流轉的做好變更登記，并通過法律手段和管理體制的改革，促進土地資源的優(yōu)化配置與資源的集約利用。

4.加快產業(yè)發(fā)展，促進就近就業(yè)。要實現(xiàn)農民就地就近城鎮(zhèn)化，關鍵是要使他們能就地就近非農就業(yè)，就地就近發(fā)展集約農業(yè)和其他非農產業(yè)，使之具有強有力的產業(yè)支撐。要根據新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，圍繞城鎮(zhèn)市場需要發(fā)展服務性勞動密集型產業(yè)，面向城鎮(zhèn)發(fā)展農副產品加工業(yè)，堅持集約發(fā)展、集中發(fā)展、規(guī)模發(fā)展、特色發(fā)展、綠色發(fā)展，加快產業(yè)轉型升級，確保在新型農村社區(qū)建設中做到就業(yè)優(yōu)先。產業(yè)和就業(yè)既是新型農村社區(qū)建設的前提，也是新型農村社區(qū)建設的目標。要堅持產業(yè)發(fā)展與社區(qū)建設同步規(guī)劃，充分利用居住方式變化對生產方式形成的倒逼機制，引導農民以多種形式流轉土地承包經營權，促進農業(yè)規(guī)?；洜I、機械化耕作、現(xiàn)代化管理和結構調整，促進農民就近轉移就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，讓社區(qū)居民搬得進、住得穩(wěn)、能致富。

5.加強管理創(chuàng)新，促進社區(qū)和諧。新型農村社區(qū)建設不僅帶來農村公共服務基礎設施和產業(yè)結構的巨大變化，也帶來基層社會管理的新變化。這就要求社區(qū)管理者及居民突破原來村落的固有界限，關注整個社區(qū)的發(fā)展事務的理念。同時，隨著居民生產和生活方式的轉變，農民的精神與生活需求也日趨多樣化，所以應重視建立多樣化的社區(qū)文化建設，通過社區(qū)文化建設重建農村社區(qū)認同。要創(chuàng)新社會管理方式，促進和諧社區(qū)建設，妥善處理新社區(qū)管理組織與原村級組織的關系，組建新的社區(qū)黨組織和居委會，逐步實現(xiàn)村民自治向社區(qū)自治轉變，不斷提高社區(qū)管理和公共服務水平，促進新型農村社區(qū)和諧建設。

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