技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的融合：國外電子政務(wù)反腐啟示*

胡新麗

一、引言

反腐問題不僅是中國的問題，也是一個國際性的問題。世界各國和地區(qū)根據(jù)自己的實(shí)際情況，開展了有針對性的預(yù)防和反對腐敗工作。中國政府也高度重視反腐敗工作。2011年的政府工作報告中，政府將加強(qiáng)廉政建設(shè)和反腐敗工作首次單獨(dú)成篇列入其中。黨的十八大報告更明確提出，腐敗會對黨造成致命傷害，腐敗治理不好會導(dǎo)致亡黨亡國。如何充分利用電子政務(wù)從源頭上預(yù)防腐敗，如何實(shí)現(xiàn)反腐與網(wǎng)絡(luò)的良性互動，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都為我國的反腐工作提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

隨著電子政務(wù)的不斷發(fā)展，技術(shù)預(yù)防在反腐中的作用越來越重要，電子政務(wù)反腐成為反腐敗的一種新方法。西方學(xué)者對電子政務(wù)反腐做了不少研究，也取得了一定成果。其中，Shim和Eom用美洲、亞洲和歐洲的反腐成功案例表明，通過電子政務(wù)可以減少腐敗，電子政務(wù)在促進(jìn)政府問責(zé)制和政府透明、加強(qiáng)反腐倡廉的有效性、加強(qiáng)對腐敗行為的管控方面可以發(fā)揮很大作用。①Anderson通過對149個國家1996年至2006年腐敗數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，10％-90％的電子政務(wù)反腐減少了10％-23％的腐敗行為。②Pathak等發(fā)現(xiàn)，電子政務(wù)的使用減少了腐敗的發(fā)生，有利于增強(qiáng)政府對腐敗的認(rèn)知和對公眾需求的回應(yīng)。③Kim和Lee通過分析韓國的民愿處理在線公開系統(tǒng)的實(shí)施效果，論證了該系統(tǒng)在減少腐敗發(fā)生、增強(qiáng)政府透明度方面的作用。④Shim等認(rèn)為，電子政務(wù)是減少和防止腐敗的一種有效方法，有助于改善政府與公眾的關(guān)系，規(guī)范公職人員的行為，減少腐敗的發(fā)生，但社會的態(tài)度會影響電子政務(wù)這一反腐敗工具的有效性。⑤通過研究，學(xué)者們大多認(rèn)同電子政務(wù)是反腐的新手段，并通過理論分析和定量的實(shí)證分析論證了電子政務(wù)反腐的巨大潛力。但學(xué)者們很少對清廉指數(shù)排名靠前的國家進(jìn)行分析并從中找出反腐的關(guān)鍵要素，因此，本文就從這方面著手研究，希望能為我國電子政務(wù)反腐提供一些啟示。

二、電子政務(wù)與反腐的現(xiàn)狀與關(guān)系

電子政務(wù)對反腐制度的影響不是簡單的線性關(guān)系，其內(nèi)在機(jī)制是一個復(fù)雜的過程。學(xué)者在深入分析信息技術(shù)對組織制度的影響過程中，主要形成了三種不同的理論，即技術(shù)決定論、技術(shù)社會建構(gòu)論和互構(gòu)論。技術(shù)決定論建立在技術(shù)的自主性及技術(shù)變遷導(dǎo)致社會變遷的原則上，組織自身不做相應(yīng)的調(diào)整，無法有效地整合和適應(yīng)信息技術(shù)并發(fā)揮信息技術(shù)的潛力。技術(shù)社會建構(gòu)論關(guān)注社會制度結(jié)構(gòu)對技術(shù)創(chuàng)新的影響，這一理論只是從社會結(jié)構(gòu)層面切入信息技術(shù)與組織的研究，忽略了技術(shù)的重要性?；?gòu)論有效地結(jié)合了技術(shù)決定論與技術(shù)社會建構(gòu)論的研究視角，傾向于把技術(shù)與社會結(jié)構(gòu)的關(guān)系看成是相互建構(gòu)的過程。簡·芳汀吸取了互構(gòu)理論，區(qū)分了客觀技術(shù)（硬件、軟件、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)）與被執(zhí)行的技術(shù)（用戶對技術(shù)的理解及在情景中的實(shí)際使用），提出了執(zhí)行技術(shù)的理論框架。⑥

在國外的電子政務(wù)防控腐敗的樣本選擇中，筆者主要參考了透明國際（Transparency International，簡稱TI）⑦的“腐敗排行榜”。TI在衡量世界各國和地區(qū)的腐敗狀況時，以清廉指數(shù)（CPI）和行賄指數(shù)（BPI）構(gòu)成的腐敗指數(shù)來進(jìn)行評估。其中CPI反映的是全球各國商人、學(xué)者及風(fēng)險分析人員對世界各國腐敗狀況的觀察和感受，其數(shù)據(jù)來源是由一些專家學(xué)者從國際上重要、著名的調(diào)查報告中提取有關(guān)人士對各個國家腐敗程度的感覺和評判數(shù)據(jù)。CPI采用10分制，10分為最高分表示最廉潔，0分表示最腐敗，8.0-10.0之間表示比較廉潔，5.0-8.0之間為輕微腐敗，2.5-5.0之間表示腐敗比較嚴(yán)重，0-2.5之間則為極端腐敗，而BPI在一定程度上是對清廉指數(shù)的補(bǔ)充。

2010年10月26日，國際透明組織發(fā)布了“2010年全球清廉指數(shù)排行榜”，在這份包括178個國家和地區(qū)的榜單中，新西蘭、丹麥和新加坡并列第一，成為全球最清廉的國家。排在第4至第10位的國家分別是芬蘭、瑞典、加拿大、荷蘭、澳大利亞、瑞士和挪威，美國則排在第22位，這是“透明國際”推出全球國家清廉指數(shù)排行榜15年來美國第一次排在20位之后，韓國則排在第39位。表1的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)欄，主要是從在線服務(wù)、電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資本三個指標(biāo)來反映全球的電子政務(wù)狀況，準(zhǔn)備度指數(shù)=政府網(wǎng)站指數(shù)×1/3+通信基礎(chǔ)設(shè)施指數(shù)×1/3+人力素質(zhì)指數(shù)×1/3。

為了給我國電子政務(wù)預(yù)防腐敗提供更多的經(jīng)驗，本文在樣本選取中，主要選擇了2009年、2010年和2011年CPI三年排名前10位及后10位的國家，同時還選取了2010年、2012年電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名前10位和后10位的國家及CPI排名較為靠前的國家進(jìn)行分析，希望通過分析，總結(jié)出這些國家的反腐經(jīng)驗，以此推動我國電子政務(wù)腐敗防控工作的新進(jìn)展。

表1 2009-2011年各國CPI排名情況與2010-2012年電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)

表2 內(nèi)容分析結(jié)果

三、國外應(yīng)用電子政務(wù)反腐的經(jīng)驗

在“透明國際”的排名中，清廉國家在電子政務(wù)反腐方面的做法主要是：新西蘭之所以有世界最清廉國家之稱，與其反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性、以預(yù)防腐敗為重點(diǎn)、完備的反腐法律制度密切相關(guān)。丹麥的零腐敗與其完善的財產(chǎn)公開和申報制度、反腐

機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性以及國家的文化密不可分。新加坡成為最廉潔的國家是因其具有“權(quán)比天大”的獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)、高薪養(yǎng)廉及電子政務(wù)反腐。芬蘭腐敗程度較低可歸于良好的社會道德風(fēng)尚、完善健全的法律制度、行之有效的監(jiān)督機(jī)制及網(wǎng)上信息公開。瑞典腐敗程度低是因其政務(wù)公開使腐敗難以得逞、國家對公民誠信建設(shè)的重視、反腐制度的健全和完善、監(jiān)督體系的嚴(yán)密和嚴(yán)厲等。加拿大比較廉潔可歸于其不斷調(diào)整廉政的相關(guān)法律和規(guī)范、政務(wù)網(wǎng)上公開制度以及進(jìn)行有效監(jiān)督。荷蘭通過加強(qiáng)對公務(wù)員和公司企業(yè)的教育培訓(xùn)、重點(diǎn)崗位重點(diǎn)監(jiān)控來預(yù)防腐敗，同時廣泛推行政府透明制度。澳大利亞通過應(yīng)用政務(wù)公開、透明行政、建成腐敗預(yù)防網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行反腐。美國通過建立反腐敗信息系統(tǒng)和網(wǎng)站、官方與民間主體合力反腐等方式進(jìn)行應(yīng)用電子反腐。韓國運(yùn)用政府采購信息公開系統(tǒng)、反腐敗信息系統(tǒng)和民愿處理在線公開系統(tǒng)進(jìn)行反腐。

歸納上述10個國家的反腐經(jīng)驗，分析它們反腐做法的頻次，可以找出其反腐成功經(jīng)驗的共性。本文取了頻次為3及以上的6條做法：獨(dú)立反腐機(jī)構(gòu)、完善法律法規(guī)、反腐信息公開、加強(qiáng)監(jiān)督、反腐文化、電子政務(wù)反腐，其頻次分別為7、8、5、3、3、4。從以上情況來看，國外在應(yīng)用電子政務(wù)反腐方面主要有下面四個方面的做法。

第一，完善相關(guān)法律治腐。新加坡在1960年頒布了該國第一部《防止貪污法》，此后又根據(jù)形勢變化的需要對其進(jìn)行了多次修改，從而使其更加完善，且更具可操作性，同時還先后推出了《公務(wù)員懲戒規(guī)則》、《沒收貪污所得利益法》。瑞典于1919年、1962年、1978年先后三次制定和完善了《反行賄受賄法》。芬蘭在20世紀(jì)20年代制定了《公務(wù)刑法》。丹麥則在其刑法的有關(guān)章節(jié)中明確規(guī)定了有關(guān)貪污受賄罪的罪刑規(guī)范。

第二，成立獨(dú)立機(jī)構(gòu)反腐。清廉國家都設(shè)立了高效、獨(dú)立、專司反腐的機(jī)構(gòu)。新加坡于1952年設(shè)立了貪污調(diào)查局，該機(jī)構(gòu)不但擁有很大的權(quán)力而且直接隸屬政府首長，獨(dú)立而不受政府官員干擾。澳大利亞新南威爾士于1989年成立的獨(dú)立反腐委員會是一個公共權(quán)威機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府部門。

第三，公開非涉密信息拒腐。瑞典是世界上實(shí)行官員財產(chǎn)申報制度最早的國家之一，并配合有其他的信息公開制度，瑞典公民有權(quán)查閱官員（直到首相）的財產(chǎn)與納稅狀況。在芬蘭，政府檔案館及公共部門的所有檔案不僅向?qū)＜覍W(xué)者開放，也對新聞媒體和公眾開放。同時，芬蘭法律還規(guī)定，每個公民和團(tuán)體的收入與財產(chǎn)每年都要在納稅表上予以公布，稅收當(dāng)局有權(quán)了解公布情況。澳大利亞主要是通過政務(wù)公開、透明行政來反腐。丹麥具有完善的財產(chǎn)公開和申報制度，官員的財產(chǎn)都是公開的，人們對官員的財產(chǎn)有疑問可以投訴。

第四，利用電子政務(wù)反腐。電子政務(wù)之所以能夠成為重要的預(yù)防腐敗的手段，主要是因為它具有如下一些預(yù)防腐敗的功能：一是可以通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)政務(wù)的公開、透明；二是可以借助計算機(jī)程序減少人為因素的干擾，防止公務(wù)員濫用自由裁量權(quán)，從而加大制度和規(guī)則的執(zhí)行力度；三是可以對政務(wù)實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督和實(shí)時監(jiān)督。

四、國外電子政務(wù)反腐的經(jīng)驗對我國信息技術(shù)反腐的啟示

比較國內(nèi)外的電子政務(wù)反腐可以看出，國外更注重于獨(dú)立而有權(quán)威的反腐機(jī)構(gòu)、法規(guī)的完善、制度的建設(shè)等，在此基礎(chǔ)上，將電子手段應(yīng)用其中。我國高層領(lǐng)導(dǎo)非常注重制度的建設(shè)，注重反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)，但是在法律法規(guī)方面還有待進(jìn)一步完善。同時，我國在反腐方面還缺乏獨(dú)立和權(quán)威的反腐機(jī)構(gòu)。在利用電子政務(wù)反腐中，我國更多的是單純利用技術(shù)手段，沒有完善的制度和法規(guī)，因而治理腐敗的效果不明顯。通過對國內(nèi)外反腐的比較，可以得出如下三點(diǎn)啟示。

第一，反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性必不可少。新加坡的貪污調(diào)查局、加拿大的審計署、新西蘭的反重大欺詐調(diào)查局、澳大利亞的獨(dú)立反腐委員會都具有較大的權(quán)威和獨(dú)立性，不受政府官員干擾。這些國家反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性都是法律賦予的，是受法律保護(hù)的。在我國，主要的反腐機(jī)構(gòu)有各級紀(jì)律檢查委員會（黨務(wù)系統(tǒng)）、監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗局（政務(wù)系統(tǒng)）、反貪污賄賂局（檢察系統(tǒng)）等，其人員編制受制于各級機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室，各級辦公經(jīng)費(fèi)、工資等都受制于地方財政撥款，辦公設(shè)備、辦公場所等需要得到地方政府的支持，這些都制約了反腐結(jié)構(gòu)的獨(dú)立性。根據(jù)我國的實(shí)際國情和法律規(guī)定，要保證反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性就要重組機(jī)構(gòu)，設(shè)立獨(dú)立而具權(quán)威的反腐部門。其中，中央的反腐部門可由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，省、市、縣的反腐機(jī)構(gòu)則可由省長、市長、縣長直接領(lǐng)導(dǎo)，黨的意志可以通過總理來執(zhí)行，其只對最高行政長官負(fù)責(zé)，而不受其他部門或機(jī)構(gòu)的管轄。

第二，法制建設(shè)是反腐成功的必要條件。CPI排名靠前的國家都有一個共性，即反腐方面的法律法規(guī)比較完善。如新加坡的《防止貪污法》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》、《沒收貪污所得利益法》，瑞典的《反行賄受賄法》，芬蘭的《公務(wù)刑法》等。我國的反腐建設(shè)必須基于完善的法律法規(guī)，沒有真正的法治基礎(chǔ)和法制建設(shè)，任何反腐廉政建設(shè)都是空中樓閣。目前我國有關(guān)反腐敗的法律法規(guī)還不完善，因此亟須整合現(xiàn)有的法律法規(guī)，修訂和完善反腐敗的相關(guān)法律法規(guī)，以建立更為完整和全面的反腐法規(guī)，這樣才能保證反腐工作的順利開展；同時，必須成立獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)，還要對這一獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)的職權(quán)、法律地位等作出明確的規(guī)定。

第三，基于完善的制度和法規(guī)，運(yùn)用電子政務(wù)反腐。新加坡大力實(shí)施“智慧國2015計劃”，確保每位公民都可以獲益于信息通信技術(shù)，增加在線服務(wù)的事項，減少辦理中的腐敗介入；澳大利亞通過腐敗預(yù)防網(wǎng)絡(luò)等方式反腐；美國建立反腐敗信息系統(tǒng)和網(wǎng)站反腐；韓國運(yùn)用政府采購信息公開系統(tǒng)、反腐敗信息系統(tǒng)和民愿處理在線公開系統(tǒng)進(jìn)行反腐。我國在運(yùn)用電子政務(wù)反腐時，主要側(cè)重于信息公開的反腐方式以及重點(diǎn)和高風(fēng)險領(lǐng)域，但是這些電子政務(wù)反腐往往是基于還有待完善的法律法規(guī)和制度，這就制約了電子政務(wù)反腐的效果。同時我國電子政務(wù)反腐中還存在信息孤島、形象工程建設(shè)和對電子政務(wù)的不重視等問題，這些都影響了我國電子政務(wù)反腐的效果。

注釋

①Shim，Dong Chul，Tae Ho Eom：E-Government and anti-corruption：Empirical analysis of international data.International Journal of Public Administration，2008，31（3）.②Andersen，Thomas Barnebeck：E-Government as an anti-corruption strategy.Information Economics and Policy，2009，21（3）.③Pathak，Raghuvar Dutt，et al：E-governance to cut corruption in public service delivery：a case study of Fiji.International Journal of Public Administration，2009，32（5）.④Kim，Seongcheol，Hyun Jeong Kim，Heejin Lee：An institutional analysis of an e-government system for anti-corruption：The case of OPEN.Government Information Quarterly，2009，26（1）.⑤Shim，Dong Chul，Tae Ho Eom：Anticorruption effects of information communication and technology（ICT）and social capital.International review of administrative sciences，2009，75（1）.⑥簡·芳汀：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第104-106頁。⑦透明國際（Transparency International）即“國際透明組織”，簡稱TI，是一個非政府、非盈利、國際性的民間組織。1993年由德國人彼得·艾根創(chuàng)辦，總部設(shè)在德國柏林，以推動全球反腐敗運(yùn)動為己任，已成為對腐敗問題研究得最權(quán)威、最全面和最準(zhǔn)確的國際性非政府組織，目前已在120個國家成立了分會。它的研究結(jié)果經(jīng)常被其他權(quán)威國際機(jī)構(gòu)反復(fù)引用，其每年發(fā)布的“腐敗排行榜”已經(jīng)在全世界產(chǎn)生了較大影響。