治理型物業(yè):多元共治視域下拆遷安置社區(qū)的秩序再造

摘"""要：以行政邏輯為主導(dǎo)的拆遷安置社區(qū)是城市治理中的洼地，其中社區(qū)物業(yè)管理問題尤其突出。依靠單一市場主體無法塑造拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理秩序，甚至?xí)l(fā)次生性矛盾糾紛。打造政府、市場、社會多元主體復(fù)合的治理型物業(yè)是突破拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理困境，塑造社區(qū)良性秩序的可行路徑。治理型物業(yè)的本質(zhì)是在地方政府的主導(dǎo)下，促進(jìn)社區(qū)多元治理主體協(xié)商共治的物業(yè)管理模式。治理型物業(yè)具有復(fù)合型治理方式，既可以通過市場契約邏輯獲取專業(yè)化的物業(yè)管理服務(wù)，又能夠通過社會自治邏輯改造居民的認(rèn)知和行為習(xí)慣?；鶎诱谥卫硇臀飿I(yè)中是制度的供給者和監(jiān)督者，通過制定規(guī)則重塑市場主體與社會主體在物業(yè)管理中的角色，推動多元共治格局的形成;物業(yè)公司在制度約束和政府的監(jiān)管下則表現(xiàn)出較強(qiáng)的公益性，并成為連接居民和政府的中間紐帶;居委會則扮演監(jiān)督物業(yè)公司、引領(lǐng)居民自治的綜合協(xié)調(diào)角色。構(gòu)建以多元共治為核心的治理型物業(yè)不僅是突破拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理困境的可行路徑，更是探討社會轉(zhuǎn)型期城市基層社會治理現(xiàn)代化的題中之義。

關(guān)"鍵"詞：拆遷安置社區(qū);治理型物業(yè);物業(yè)管理;秩序再造

中圖分類號：D63""""文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A""""文章編號：1007-8207（2025）01-0076-17

引"言

隨著行政邏輯主導(dǎo)下的“合村并居”政策普遍實(shí)施，大量被征地拆遷的農(nóng)民集中居住于城市空間，從而形成一種獨(dú)特的居民區(qū)類型即拆遷安置社區(qū)。顧名思義，拆遷安置社區(qū)的居民主要是由失地、失宅農(nóng)民組成，從居住空間和職業(yè)類型來看，拆遷安置社區(qū)居民已經(jīng)不屬于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民。但是由于失地失宅農(nóng)民是短時(shí)間、集中性地被動“上樓”，其觀念認(rèn)知和生活習(xí)慣來不及轉(zhuǎn)變，依舊帶有很強(qiáng)的農(nóng)民印記。而這種遺存的鄉(xiāng)土生活習(xí)慣、價(jià)值認(rèn)知、行為方式與城市治理規(guī)則形成強(qiáng)大張力，這種張力突出表現(xiàn)為社區(qū)物業(yè)管理困境。拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理所引發(fā)的矛盾糾紛已經(jīng)成為影響城市基層社會穩(wěn)定的高風(fēng)險(xiǎn)性因素。可以說，“亦城亦鄉(xiāng)”的拆遷安置社區(qū)已成為當(dāng)下城市治理中的洼地，甚至有淪為城市“貧民窟”的可能。[1]

城市住房市場化改革不僅推動了商品房住宅小區(qū)的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也催生出龐大的物業(yè)管理市場。從全國范圍看，多數(shù)商品房住宅小區(qū)都是從市場獲取物業(yè)管理服務(wù)，業(yè)主與物業(yè)公司通過締結(jié)商業(yè)契約建立服務(wù)關(guān)系。而對于拆遷安置社區(qū)來說，向市場購買物業(yè)管理服務(wù)的模式難以被社區(qū)居民接受，極易出現(xiàn)居民不服從物業(yè)管理、拒繳物業(yè)費(fèi)的現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)一系列矛盾糾紛。當(dāng)然，拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理困境的形成不能簡單歸咎于社區(qū)居民角色轉(zhuǎn)變不暢、契約意識不足，房屋產(chǎn)權(quán)不清晰、住房質(zhì)量不過關(guān)、配套設(shè)施不齊全等問題也是物業(yè)管理困境形成的重要原因。如何突破拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理困境，塑造社區(qū)良好治理秩序是政府以及學(xué)界亟需進(jìn)一步深化研究的問題。筆者通過對浙江省紹興市、廣東省東莞市、湖北省十堰市以及重慶市的拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理現(xiàn)狀實(shí)地調(diào)研，歸納出“治理型物業(yè)”這一物業(yè)管理類型，試圖從學(xué)理分析以及現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中對構(gòu)建拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理秩序提供一種可行路徑。

一、文獻(xiàn)回顧及研究進(jìn)路

“村莊整體拆遷，村民上樓居住”作為一種社會現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界曾用不同概念對其進(jìn)行概括，如“村轉(zhuǎn)居社區(qū)”“過渡型社區(qū)”“拆遷安置社區(qū)”。不同概念反映了不同研究之間的視角與價(jià)值差異。為了更好地還原和再現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象，避免產(chǎn)生不必要的歧義，本文采用更貼近現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)又能較為精準(zhǔn)地反映社區(qū)性質(zhì)和特征的“拆遷安置社區(qū)”概念。相關(guān)研究重點(diǎn)關(guān)注拆遷安置社區(qū)的治理問題，并把社區(qū)物業(yè)管理問題納入其中，從制度結(jié)構(gòu)、社會資本、居民角色轉(zhuǎn)換等視角提出解釋。

（一）制度規(guī)則、社會資本與個(gè)體角色視角下的物業(yè)管理困境

制度結(jié)構(gòu)視角是從拆遷安置社區(qū)的形成以及內(nèi)部結(jié)構(gòu)特征、治理規(guī)則著手，分析其治理現(xiàn)狀與治理困境。拆遷安置社區(qū)可以說是行政社會邏輯下的產(chǎn)物，政府全方位主導(dǎo)也造成居民對政府的“行政歸咎”，形成政府的“無限責(zé)任制”。[2]在這其中，居民把物業(yè)管理看作是政府應(yīng)盡的責(zé)任，拒絕購買物業(yè)服務(wù)的行為邏輯也就得到解釋。當(dāng)然，政府也通過補(bǔ)貼物業(yè)費(fèi)、直接介入到物業(yè)管理中的途徑緩解拆遷安置小區(qū)的物業(yè)管理困境，但是完全依靠政府主導(dǎo)的“扶植型秩序”加重了地方政府的治理負(fù)擔(dān)，并且壓縮了社區(qū)的自治空間，政府扶植并非長久之策。[3]在元治理的視角下，拆遷安置社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)為“一主兩輔”，其中黨政組織是治理主體，承擔(dān)著“治理校準(zhǔn)”的元治理角色。[4]當(dāng)然，除了以黨政組織為代表的“權(quán)治”邏輯，還有“禮治”“法治”邏輯，共同形成“紀(jì)律規(guī)則”“禮俗規(guī)則”“契約規(guī)則”三元治理規(guī)則，不同規(guī)則之間的沖突或緊張關(guān)系形塑出拆遷安置社區(qū)的治理樣態(tài)。[5]

社會資本的研究視角則是以社會資本為理論框架，探討拆遷安置社區(qū)居民的信任互惠、組織合作等存在的問題及可行的解決路徑。在拆遷安置社區(qū)中，以血緣和地緣為基礎(chǔ)形成的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的社會資本瓦解，而在陌生化、原子化的新的生產(chǎn)生活空間中難以內(nèi)生出共識性規(guī)則，居民之間的信任關(guān)系、合作關(guān)系難以形成。[6]社會資本的引入可以激發(fā)社會成員的團(tuán)結(jié)意識，也是公共行動得以形成的必要因素，同時(shí)還可以促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部“參與式‘伙伴’關(guān)系的建立”“協(xié)商式‘共治’機(jī)制的完善”以及“社區(qū)治理的‘柔性’著陸”。[7]拆遷安置社區(qū)居民的社區(qū)認(rèn)同由于“時(shí)空壓縮”“社區(qū)記憶被切斷”“意義系統(tǒng)崩塌”而陷入困境，居民的歸屬感和認(rèn)同感不強(qiáng)，要重新確立“村落共同體”在社區(qū)中的意義，以時(shí)空延伸克服“時(shí)空壓縮”困境，以“記憶構(gòu)建”重塑社區(qū)認(rèn)同。[8]

居民角色轉(zhuǎn)換的視角則是從居民個(gè)體的角色身份轉(zhuǎn)變、行為模式轉(zhuǎn)變、權(quán)責(zé)關(guān)系轉(zhuǎn)變所面臨的分歧，探討導(dǎo)致拆遷安置社區(qū)陷入失序狀態(tài)的原因。農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)性是包括角色意識、思想觀念、社會權(quán)利、行為模式等多個(gè)方面的整體轉(zhuǎn)型。[9]而轉(zhuǎn)型過程的不暢不能歸咎于農(nóng)民個(gè)體承擔(dān)新角色的能力低下，而是受到賦權(quán)不足與身份缺損、新老市民互動不良、農(nóng)民特殊認(rèn)同策略三方面條件的限制。[10]由農(nóng)民向居民的轉(zhuǎn)型背后是“國家—農(nóng)民”隱形契約關(guān)系的轉(zhuǎn)換，在轉(zhuǎn)換的過程中，政府、村集體與村民之間對彼此責(zé)任義務(wù)認(rèn)定存在分歧，村民以集體的身份把責(zé)任推給村集體或基層政府，拒絕接受空洞的“市場業(yè)主”身份，而這種復(fù)雜的多邊關(guān)系也就造成了社區(qū)的物業(yè)管理困境。[11]

（二）研究進(jìn)路：治理型物業(yè)實(shí)踐中的多元之治

通過對既有文獻(xiàn)的梳理可以看出，以上三種研究視角全面系統(tǒng)地分析了拆遷安置社區(qū)的制度結(jié)構(gòu)特征、社會資本樣態(tài)以及居民角色轉(zhuǎn)型困境。雖然相關(guān)研究較少直接以物業(yè)管理作為研究對象，但在論證的過程中也都有涉及到物業(yè)管理的內(nèi)容，可以說物業(yè)管理是拆遷安置社區(qū)研究中無法回避的問題。既有研究多把拆遷安置社區(qū)定義為“過渡型社區(qū)”，這是一種發(fā)展導(dǎo)向的研究預(yù)設(shè)，以典型的城市社區(qū)為樣板對“過渡型社區(qū)”進(jìn)行比較研究，這容易忽略“過渡型社區(qū)”內(nèi)在的實(shí)踐邏輯。以上三種研究視角雖然對拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理困境做出了解釋，也都從規(guī)范的角度提出破解物業(yè)管理困境的策略，但是都比較籠統(tǒng)和抽象，比如“增加社會資本”“重塑記憶”“確立元治理角色”。另外，從既有研究中也可以看出，國家（政府）、市場、社會是拆遷安置社區(qū)中的主要治理主體，并且存在權(quán)治、契約與禮治的三元治理規(guī)則。[12]不同治理主體之間如何協(xié)作？不同治理規(guī)則如何融合？這是進(jìn)一步需要回答的問題，也是本文重點(diǎn)探討的問題。

本文把研究重點(diǎn)聚焦在拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理上，通過物業(yè)管理這一具體的實(shí)踐，揭示政府、社會、市場多元主體如何協(xié)商合作共塑物業(yè)管理新秩序。拆遷安置社區(qū)的特性決定了物業(yè)管理秩序的達(dá)成不能依靠單一治理主體，而需要性質(zhì)各異的主體協(xié)商配合，以形成物業(yè)治理共同體?！爸卫硇臀飿I(yè)”則是這種治理共同體的典型代表。顧名思義，“治理型物業(yè)”的核心是治理而非服務(wù)，有別于純粹的市場型物業(yè);其既包含市場因素，同時(shí)也具備行政強(qiáng)制與自治的邏輯，是一種多元治理主體協(xié)作、多元治理方式結(jié)合的復(fù)合型物業(yè)管理類型?！爸卫硇臀飿I(yè)”既是筆者從經(jīng)驗(yàn)中歸納出的物業(yè)管理類型，也是本文的分析框架，以“治理型物業(yè)”的形成邏輯、運(yùn)作邏輯來探討拆遷安置社區(qū)中多元治理主體的合作如何可能?！爸卫硇臀飿I(yè)”這一概念既為物業(yè)管理秩序的塑造提供理論性指導(dǎo)，同時(shí)也為基層社區(qū)多元治理模式的建立提供參考。

二、治理型物業(yè)性質(zhì)：多元主體參與的物業(yè)管理類型

根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，物業(yè)管理是指“業(yè)主通過選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，由業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同約定，對房屋及配套的設(shè)施設(shè)備和相關(guān)場地進(jìn)行維修、養(yǎng)護(hù)、管理，維護(hù)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生和相關(guān)秩序的活動”[13]。由定義可以看出，物業(yè)管理是業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)對物業(yè)進(jìn)行的管理活動，物業(yè)管理可看作是一種特殊商品。其實(shí)，物業(yè)管理并不是隨著市場化改革出現(xiàn)的新鮮事物，我國單位制時(shí)期同樣存在物業(yè)管理，只不過當(dāng)時(shí)各類公房的物業(yè)管理由政府或單位來承擔(dān)。另外，通過市場途徑購買也并不是獲取物業(yè)管理的唯一形式，在一些非典型的住宅區(qū)內(nèi)，比如老舊社區(qū)、拆遷安置社區(qū)，政府、社會也會提供物業(yè)管理服務(wù)?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》對物業(yè)管理的定義僅局限于市場型物業(yè)管理類型，無疑是明顯的立法缺陷。[14]從物業(yè)管理的屬性來看，物業(yè)管理本質(zhì)上是社區(qū)內(nèi)非競爭性、非排斥性的公共品，而這種公共品的提供者既可以是市場主體，也可以是政府或社會組織，根據(jù)物業(yè)管理服務(wù)提供者的不同以及提供方式的不同，可簡單將其劃分為行政型物業(yè)、市場型物業(yè)以及自治型物業(yè)（見表1）。

表1物業(yè)管理類型及特點(diǎn)

["""""特征

類型核心主體生成土壤運(yùn)行邏輯缺陷行政型物業(yè)國家或政府國家一元主導(dǎo)的“總體性社會”行政權(quán)力之治管理方式僵化，無法滿足需求市場型物業(yè)物業(yè)公司陌生人社會市場契約之治收費(fèi)高且缺乏穩(wěn)定性自治型物業(yè)社會組織熟人社會共同體成員自治物業(yè)管理水平較低]

（一）單一主體主導(dǎo)下的物業(yè)管理類型及運(yùn)行邏輯

政府、市場和社會的性質(zhì)屬性不同，三者提供公共品的具體方式、運(yùn)作模式以及背后的權(quán)力關(guān)系也有所不同。因此，行政型物業(yè)、市場型物業(yè)以及自治型物業(yè)三者的性質(zhì)特征、實(shí)踐邏輯也迥然相異。

⒈行政型物業(yè)：政府主導(dǎo)下的權(quán)力之治。行政型物業(yè)是指政府作為物業(yè)管理的主體，通過行政權(quán)力對房屋以及相關(guān)配套設(shè)施進(jìn)行管理、維修、保養(yǎng)。行政型物業(yè)的本質(zhì)是全能政府對城鎮(zhèn)居民各項(xiàng)生活事務(wù)的包辦，其主要存在于改革開放之前的公有制時(shí)期。中華人民共和國成立后，城市實(shí)施單位制為主的社會管理模式。單位制是一種綜合性的社會組織形式，是居民生產(chǎn)單元與生活單元相重合而兼具經(jīng)濟(jì)、文化、政治意義的綜合體。單位制塑造了國家“總體性支配”的社會形態(tài)，國家行政權(quán)力支配各類資源的分配，行政組織控制和調(diào)節(jié)社會系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。[15][16]與此同時(shí)，單位也通過對各類生活資源的壟斷支配著每個(gè)人，并產(chǎn)生了具有“依賴型人格”[17]的“單位人”。

在單位制時(shí)期，城市所有房屋都收歸國有或集體所有，居民住房由國家或單位統(tǒng)一分配，實(shí)施福利性的住房政策。國家或單位根據(jù)單位職工的年齡、工齡、家庭情況等要素分配房屋。雖然單位公房的使用者需要繳納房租，但是房租金額非常低，不足以抵償房屋的老化和維修成本，房租的象征意義大于實(shí)際意義。房屋的后續(xù)維修和管理由單位的房管部門負(fù)責(zé)，房屋使用人不承擔(dān)責(zé)任。筆者在對重慶市長壽區(qū)某鋼廠的單位小區(qū)（大院）調(diào)研時(shí)了解到，在鋼廠改制之前，所有與物業(yè)有關(guān)的問題全部由房管所或單位的維修隊(duì)負(fù)責(zé)，大到居民房屋漏水，小到家中下水道堵塞、電路老化，全都依靠單位解決。由此可見，單位制時(shí)期城鎮(zhèn)居民房屋使用權(quán)的獲取、物業(yè)管理全都是遵循行政的邏輯，國家行政權(quán)力居于主導(dǎo)地位，形成了行政型物業(yè)這一管理類型。

行政型物業(yè)的產(chǎn)生由時(shí)代因素所決定，隨著政治經(jīng)濟(jì)制度的改革，純粹的行政型物業(yè)也逐漸消失。但是，行政型物業(yè)作為一種物業(yè)管理類型，對于當(dāng)下物業(yè)管理形式仍具有一定的啟發(fā)性。尤其是在城市化快速推進(jìn)，拆遷安置小區(qū)、易地扶貧安置小區(qū)等非典型住宅區(qū)層出不窮的時(shí)期。此類住宅區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理問題突出，政府如何應(yīng)對此類問題，或者說應(yīng)該如何定義政府在物業(yè)管理中的角色和地位值得進(jìn)一步考慮。

⒉市場型物業(yè)：市場主導(dǎo)下的契約之治。市場型物業(yè)是指住宅區(qū)業(yè)主、房地產(chǎn)開發(fā)商或者居民委員會①與物業(yè)公司簽訂委托合同，由物業(yè)公司提供住宅區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)。市場型物業(yè)是當(dāng)下物業(yè)管理的主流形式。市場型物業(yè)的迅速發(fā)展是國家政治經(jīng)濟(jì)制度改革的結(jié)果，也是伴隨城市住房私有化浪潮的必然現(xiàn)象。市場型物業(yè)的本質(zhì)是把市場引入物業(yè)管理領(lǐng)域，由市場的邏輯來推動物業(yè)管理的正規(guī)化和專業(yè)化。事實(shí)也確實(shí)如此，市場型物業(yè)通過提供高標(biāo)準(zhǔn)、差異化的物業(yè)服務(wù)，能夠最大限度地滿足城市居民的物業(yè)管理服務(wù)需求，提高居民的生活質(zhì)量。

市場型物業(yè)的發(fā)展與業(yè)主自治的制度安排密切相關(guān)。業(yè)主自治包括兩方面的內(nèi)涵：一是業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的明確，業(yè)主身份得到法律保障;二是業(yè)主大會、業(yè)主委員會作為業(yè)主自治機(jī)構(gòu)得到法律確認(rèn)。根據(jù)《中華人民共和國民法典》第二百七十一條規(guī)定，建筑物區(qū)分所有權(quán)是指“業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅、經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利”。業(yè)主對建筑物共有部分的共同管理權(quán)賦予了業(yè)主選擇物業(yè)管理方式的權(quán)利，為業(yè)主委托物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行物業(yè)管理活動奠定了法理基礎(chǔ)。在具體的實(shí)踐中，業(yè)主大會是住宅區(qū)內(nèi)物業(yè)管理事宜的決策機(jī)構(gòu)，業(yè)主委員會則是業(yè)主大會決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在此之外，業(yè)主委員會還負(fù)責(zé)與物業(yè)公司簽訂合同、監(jiān)督物業(yè)公司、召開業(yè)主大會等其他事項(xiàng)。除了住宅區(qū)的前期物業(yè)由房地產(chǎn)開發(fā)商通過公開招標(biāo)的形式確立之外，物業(yè)公司的選聘和解聘都由業(yè)主大會決定。

作為物業(yè)管理服務(wù)提供者的物業(yè)公司是市場主體，其運(yùn)行遵循市場邏輯，以營利為組織的首要目標(biāo)。物業(yè)公司與業(yè)主通過簽訂物業(yè)服務(wù)合同來約定雙方的責(zé)任義務(wù)，與業(yè)主建立契約關(guān)系。其中，按時(shí)合規(guī)地繳納物業(yè)費(fèi)是業(yè)主的責(zé)任之一，這也是物業(yè)公司營利的基礎(chǔ)。但是當(dāng)物業(yè)公司面對眾多原子化的業(yè)主時(shí)，契約的約束力極易被“軟化”，加上業(yè)主違約的成本很低，物業(yè)公司往往面臨物業(yè)費(fèi)收繳困境。當(dāng)住宅區(qū)內(nèi)物業(yè)費(fèi)繳納率降低或者由于住宅區(qū)物業(yè)維護(hù)成本上升，物業(yè)公司在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下有可能會降低物業(yè)服務(wù)質(zhì)量，或者選擇撤離該住宅區(qū)。由此可見，以營利為目的的物業(yè)公司存在很大的不穩(wěn)定性。與此同時(shí)，物業(yè)公司在選擇服務(wù)對象時(shí)也有一系列標(biāo)準(zhǔn)，比如住宅區(qū)的規(guī)模、房屋的新舊程度、物業(yè)收費(fèi)難度等，而這些標(biāo)準(zhǔn)往往會將老舊小區(qū)、拆遷安置小區(qū)等排除在外。

⒊自治型物業(yè)：社會主導(dǎo)下的自我管理。自治型物業(yè)是指在一定的群體之內(nèi)，通過自治的方式進(jìn)行物業(yè)管理。一般來說這類群體具有共同體性質(zhì)。社會學(xué)意義上的共同體是指“由具有共同價(jià)值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、富于人情味的群體”[18]。傳統(tǒng)社會中以血緣、地緣結(jié)合形成的自然村落是共同體的典型代表。另外，在單位制管理時(shí)期，由于單位職工對單位的全方位依附，單位職工在生產(chǎn)生活中的長久相處也能夠形成共同體形態(tài)。在共同體內(nèi)部，熟人社會不僅能夠內(nèi)生出共同的價(jià)值觀念和行為習(xí)慣，而且還能夠形成道德輿論監(jiān)督機(jī)制，這些特征使得共同體內(nèi)部能夠?qū)崿F(xiàn)充分有效的自治。雖然隨著政治經(jīng)濟(jì)制度改革，單位制逐漸轉(zhuǎn)型破產(chǎn)，但是單位制的遺產(chǎn)并沒有完全消亡，部分老舊社區(qū)的熟人社會形態(tài)也得以保留。在這些“后單位制社區(qū)”中，原單位的權(quán)力資本、文化資本以及關(guān)系資本得到保留，并成為促進(jìn)社區(qū)善治的關(guān)鍵因素。[19]

后單位社區(qū)的物業(yè)管理已經(jīng)不再由原單位負(fù)責(zé)，而轉(zhuǎn)交給社會或市場進(jìn)行管理。但是由于后單位社區(qū)的住宅規(guī)模小且分散，房屋及配套設(shè)施老化嚴(yán)重，市場型物業(yè)公司無法實(shí)現(xiàn)營利。故該類社區(qū)基本無法通過市場購買物業(yè)管理服務(wù)，只能通過自治的手段進(jìn)行最基本的物業(yè)管理。自治型物業(yè)的實(shí)現(xiàn)方式比較多樣，筆者通過對多個(gè)后單位社區(qū)的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)比較有代表性的方式是在住宅區(qū)成立業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會直接負(fù)責(zé)住宅區(qū)域內(nèi)的物業(yè)管理工作。業(yè)委會通過雇傭保潔員、保安、水電工等提供基本的物業(yè)服務(wù)，而這些所謂的物業(yè)服務(wù)人員也多是社區(qū)內(nèi)部的居民。關(guān)于物業(yè)服務(wù)人員的工資以及物業(yè)費(fèi)價(jià)格都由全體業(yè)主決定。該類型住宅區(qū)內(nèi)的業(yè)委會成員都是社區(qū)內(nèi)生的積極分子，具有較高的威望和公信力，在物業(yè)管理的過程中極少發(fā)生物業(yè)糾紛。自治型物業(yè)的另外一個(gè)典型方式是在社區(qū)內(nèi)部成立公益性社會組織，由其負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生、安全等基本的物業(yè)管理，比如“社區(qū)巡邏隊(duì)”“環(huán)境衛(wèi)生志愿隊(duì)”等。社區(qū)內(nèi)公益性組織的成立一方面需要社區(qū)積極分子的參與，另一方面也離不開社區(qū)居委會的引導(dǎo)和扶植。

自治型物業(yè)不僅存在于后單位社區(qū)，在一部分農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)中也存在。其存在的基礎(chǔ)在于熟人社會形態(tài)的保留，能夠依靠自治的手段來解決物業(yè)管理問題。當(dāng)然，自治型物業(yè)的專業(yè)化、規(guī)范化水平都比較低，只能提供最基本的物業(yè)管理服務(wù)。

（二）治理型物業(yè)：多元主體協(xié)作與治理方式的復(fù)合化

上文依據(jù)物業(yè)管理主體與運(yùn)行邏輯區(qū)分出行政型物業(yè)、市場型物業(yè)與自治型物業(yè)三種物業(yè)管理類型。三種物業(yè)管理類型的產(chǎn)生基礎(chǔ)和應(yīng)用場景各不相同。在理想狀態(tài)下，住宅區(qū)的社會形態(tài)決定了物業(yè)管理的主體和方式，三者適配才能塑造出合理有效的物業(yè)管理模式。而在拆遷安置社區(qū)中，既存在自治的社會土壤，同時(shí)行政力量又居于重要地位，物業(yè)公司的引入又為其注入市場的因素。拆遷安置社區(qū)中的物業(yè)管理模式由政府、市場和社會多元力量共同塑造，行政邏輯、契約邏輯以及自治邏輯并存其中。在此情況下，各主體之間良性互動、協(xié)商合作，形成一種復(fù)合型的物業(yè)管理類型才能夠保障拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理的良性秩序，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)良好治理。

⒈超越邊界的物業(yè)管理內(nèi)容。拆遷安置社區(qū)內(nèi)物業(yè)管理的內(nèi)容復(fù)雜，有些超出正常物業(yè)管理的范圍，但又與物業(yè)管理有千絲萬縷的聯(lián)系。比如非常典型的“毀綠種菜”“樓道養(yǎng)雞”“晾曬臘肉”等現(xiàn)象。在正常情況下，物業(yè)管理的對象是物業(yè)，服務(wù)對象是業(yè)主，雖然在必要的情況下物業(yè)管理人員也必須糾正業(yè)主的不良行為。但是在拆遷安置社區(qū)中，物業(yè)管理的對象既包括物業(yè)，也包括業(yè)主，甚至糾正業(yè)主的不良行為成了物業(yè)管理的核心內(nèi)容。所謂的“不良行為”大部分都是居民之前在農(nóng)村中的生產(chǎn)生活習(xí)慣，而這些習(xí)慣與社區(qū)物業(yè)管理的公共規(guī)則相悖。另外，拆遷安置社區(qū)居民對于物業(yè)費(fèi)的接受度非常低，拒繳物業(yè)費(fèi)的現(xiàn)象十分普遍。一方面，居民往往以拆遷“受害者”自居，“政府把我房子拆了，我被迫上樓，為什么要交物業(yè)費(fèi)，要交政府給我交”;另一方面，從村民角色到居民、業(yè)主角色的轉(zhuǎn)換過程不順暢，或者說村民不接受空洞的業(yè)主的角色。[20]另外，業(yè)主對物業(yè)公司的職能認(rèn)識不清，往往會把物業(yè)公司的責(zé)任無限放大，大量私人性的問題也要求物業(yè)公司負(fù)責(zé)。

總體而言，拆遷安置社區(qū)內(nèi)物業(yè)管理的核心對象是業(yè)主。對業(yè)主行為的引導(dǎo)和規(guī)訓(xùn)是物業(yè)管理行為得以開展的基礎(chǔ)，而這就超出正常物業(yè)管理的范圍，亟需政府力量及居委會的介入。另外，存在特殊情況的業(yè)主，比如貧困戶、低保戶，這部分弱勢群體要不要繳納物業(yè)費(fèi)？繳納多少比例的物業(yè)費(fèi)？這些都是需要考慮的現(xiàn)實(shí)問題。這些異質(zhì)化情況的存在將物業(yè)管理問題上升為治理問題，僅依靠市場契約無法解決，必須依靠其他治理主體的支持和協(xié)作。

⒉多元主體并存及功能互補(bǔ)。政府、市場與社會多元力量并存于拆遷安置社區(qū)，各主體間性質(zhì)和功能的差異既存在潛在沖突性，但同時(shí)又為建立功能互補(bǔ)、協(xié)商合作的治理體系提供了可能。治理型物業(yè)是這種多元合作模式的具體體現(xiàn)。政府的行政邏輯不僅直接促使拆遷安置社區(qū)的產(chǎn)生，同時(shí)也會對社區(qū)的治理模式進(jìn)行政策性、制度性規(guī)劃。其中，社區(qū)中的物業(yè)管理問題是地方政府優(yōu)先考量的問題。大規(guī)模的拆遷安置社區(qū)都是由物業(yè)公司提供物業(yè)管理服務(wù)，但是物業(yè)公司要受到政府出臺的各項(xiàng)政策的制約，比如物業(yè)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)管理質(zhì)量要求等?？梢哉f，政府力量始終貫穿于拆遷安置社區(qū)的治理過程之中。

對于物業(yè)公司來說，拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理并不具有吸引力。一方面，拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)用較低，公司的營利空間小;另一方面，拆遷安置社區(qū)的房屋質(zhì)量不高、配套設(shè)施不齊全、業(yè)主整體素質(zhì)低，這些都不利于物業(yè)管理工作的開展。在此情況下，地方政府往往利用優(yōu)惠補(bǔ)貼的方式吸引物業(yè)公司進(jìn)駐拆遷安置社區(qū)，而且這種優(yōu)惠補(bǔ)貼還成為政府與物業(yè)公司進(jìn)行“博弈”的籌碼。

如前文所述，拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理的核心內(nèi)容是引導(dǎo)業(yè)主角色轉(zhuǎn)變、規(guī)訓(xùn)業(yè)主行為甚至處理業(yè)主特殊問題，物業(yè)管理已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)的綜合治理問題。而對于此類細(xì)小瑣碎的事情，通過行政力量直接干預(yù)難以取得預(yù)期的效果。但拆遷安置社區(qū)內(nèi)存在的共同體特征卻為此提供了較為恰切的治理途徑。一般來說，社區(qū)居委會成員仍由原村兩委成員擔(dān)任，這為居委會通過自治的手段協(xié)調(diào)居民行為提供了可能性。村莊的整體搬遷使得社區(qū)內(nèi)依然存在熟人、半熟人的社會土壤，內(nèi)生性的權(quán)威人物以及道德輿論規(guī)則仍然能夠?qū)用裥袨槠鸬揭龑?dǎo)和規(guī)制的作用。

另外，雖然成立業(yè)主委員會也是業(yè)主自治的途徑，但是該制度與拆遷安置社區(qū)社會土壤并不匹配，拆遷安置小區(qū)不具備成立業(yè)主委員會的條件。一方面，拆遷安置社區(qū)居民整體素質(zhì)不高，加上常住人群多為老人和小孩，缺乏處理物業(yè)問題的能力;另一方面，一些住宅小區(qū)的業(yè)主入住率太低，達(dá)不到成立業(yè)主委員會的法定標(biāo)準(zhǔn)。在不具備成立業(yè)主委員會的情況下，社區(qū)居委會實(shí)際已經(jīng)代行業(yè)主委員會的職責(zé)。

⒊治理方式的復(fù)合：行政、自治與契約。治理方式的復(fù)合化、綜合化是治理型物業(yè)的核心特征。政府、市場與社會的內(nèi)在治理邏輯不同，與之相對應(yīng)的治理方式分別為行政、契約與自治。政府依靠行政邏輯進(jìn)行治理，通常是以國家權(quán)力為后盾，通過強(qiáng)制的手段進(jìn)行自上而下的管理。市場的治理邏輯是契約之治，地位平等的雙方依據(jù)意思自治的原則簽訂合同，以此設(shè)定彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系。在物業(yè)管理中，這種契約之治表現(xiàn)為物業(yè)公司與業(yè)主簽訂物業(yè)服務(wù)合同，以物業(yè)服務(wù)合同來規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。社會主體參與社會治理的邏輯則是自治，個(gè)體通過內(nèi)部協(xié)商的方式進(jìn)行自我管理。治理型物業(yè)兼具這三種治理邏輯，既可通過行政邏輯對物業(yè)管理主體進(jìn)行規(guī)制，又能通過自治的邏輯解決業(yè)主內(nèi)部事務(wù)，同時(shí)還能夠以契約邏輯獲取物業(yè)服務(wù)。

當(dāng)然，三種不同的治理邏輯之間也存在沖突。契約邏輯的平等原則與政府的行政邏輯時(shí)有抵觸，同時(shí)也與自治邏輯的靈活變通存在沖突。三種治理邏輯如何消除分歧、形成合力是構(gòu)建治理型物業(yè)、塑造多元之治的關(guān)鍵。正如元治理理論所強(qiáng)調(diào)，在多元治理主體中必須確定元治理角色，以起到制定治理規(guī)則、調(diào)解沖突、防止治理失靈的功能。[21]而有能力和職責(zé)擔(dān)任元治理角色的是行政主體。在治理型物業(yè)中，政府通過行政權(quán)力制定政策、創(chuàng)立協(xié)商平臺來調(diào)解各治理邏輯之間的緊張和沖突，確保多元主體能夠良性協(xié)作，以形成治理合力。

三、治理型物業(yè)實(shí)踐邏輯：政府主導(dǎo)下的多元主體協(xié)商共治

上文對不同的物業(yè)管理類型進(jìn)行簡單歸納，并提出治理型物業(yè)管理類型。治理型物業(yè)是政府、市場和社會三種治理主體并存，行政、契約與自治三種治理方式復(fù)合的物業(yè)管理模式。在這其中，行政力量是塑造治理型物業(yè)的主導(dǎo)因素。首先，地方政府通過行政邏輯進(jìn)行總體制度設(shè)計(jì)，制定政策以規(guī)定各治理主體在物業(yè)管理中的角色，通過設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)。其次，市場力量是治理型物業(yè)得以運(yùn)作的基礎(chǔ)因素。自治型物業(yè)的適用范圍小，提供的物業(yè)管理服務(wù)水平較低，只有依靠市場化的物業(yè)公司才能滿足拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理需求。最后，社會力量是治理型物業(yè)得以順利實(shí)施的保障因素。社會力量通過自治的方式解決物業(yè)管理中市場契約無力約束的、非理性的事務(wù)，比如居民的價(jià)值觀念以及認(rèn)知行為等問題。

需要指出的是，治理型物業(yè)與行政型物業(yè)雖然都由政府居于主導(dǎo)地位，但是二者有根本性的不同。在行政型物業(yè)中，政府不僅居于主導(dǎo)地位，更是壟斷資源分配的一元主體。而治理型物業(yè)的實(shí)質(zhì)是多元之治，市場與社會主體同樣發(fā)揮重要功能。但由于多元主體存在治理方式、價(jià)值目標(biāo)、行動取向上的差異，需要進(jìn)行規(guī)制和協(xié)調(diào)。而這需要在治理的過程中“找回國家”，以政府來承擔(dān)“同輩的長者”角色，從而克服多元共治模式的缺陷。[22]

（一）規(guī)則供給與行政監(jiān)督——居于主導(dǎo)地位的地方政府

有學(xué)者提出，拆遷安置社區(qū)的形成是行政社會的必然邏輯。[23]拆遷安置社區(qū)的形成并非自然的城市化過程，而是政府以行政邏輯推動的被動城市化。對于這種“非典型”社區(qū)，城市既有的社區(qū)治理制度并不能保障社區(qū)良性秩序的形成。而如何設(shè)計(jì)與拆遷安置社區(qū)的結(jié)構(gòu)特征相符合的治理制度，是政府亟需解決的問題。除了制度供給之外，政府還必須通過行政權(quán)力對制度的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，確保社區(qū)內(nèi)治理主體在制度的框架內(nèi)行動。

⒈物業(yè)管理制度和規(guī)則的供給。城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)可用“三駕馬車”進(jìn)行概括，即社區(qū)居委會、物業(yè)公司、業(yè)委會三者各司其職、協(xié)商共治。在這其中，市場型物業(yè)是社區(qū)居民獲取物業(yè)管理服務(wù)的主要途徑。而在拆遷安置社區(qū)中，純粹的市場型物業(yè)管理模式與社區(qū)內(nèi)社會結(jié)構(gòu)特征、居民群體特征不匹配，物業(yè)公司無法順利開展物業(yè)管理活動。為克服物業(yè)管理困境，政府可以通過制度設(shè)置重新確立物業(yè)公司及社區(qū)居委會的職責(zé)，賦予居委會作為物業(yè)公司與業(yè)主之間的橋梁角色，從而輔助物業(yè)公司開展物業(yè)管理活動。

一方面，政府通過行政力量引入市場主體作為物業(yè)管理服務(wù)的提供者，與此同時(shí)確定物業(yè)費(fèi)的基準(zhǔn)價(jià)、規(guī)定物業(yè)管理內(nèi)容等措施來遏制物業(yè)公司的營利取向，保障社區(qū)物業(yè)管理的質(zhì)量。比如湖北省十堰市YX經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)政府在2009年以村莊集體的名義成立了物業(yè)公司，專門負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)內(nèi)拆遷安置小區(qū)的物業(yè)管理問題。后來基于物業(yè)公司未來走向市場化的考量，政府把物業(yè)公司轉(zhuǎn)交個(gè)人進(jìn)行經(jīng)營，村集體和政府不參與入股，但政府同樣對其進(jìn)行監(jiān)管。物業(yè)公司的宗旨是服務(wù)安置農(nóng)民，維持社會穩(wěn)定，不能以營利為目的。隨后開發(fā)區(qū)政府在2014年出臺了物業(yè)收費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)暫行規(guī)定，規(guī)定無電梯的小區(qū)物業(yè)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)為0.5元/平方米，有電梯的小區(qū)物業(yè)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)為0.85元/平方米，同時(shí)對小區(qū)物業(yè)管理的內(nèi)容以及停車費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也做了相應(yīng)的規(guī)定。

另一方面，政府在拆遷安置社區(qū)引入物業(yè)管理公司的同時(shí)，也進(jìn)一步確立了社區(qū)居委會在物業(yè)管理中的職責(zé)。在典型的城市社區(qū)中，社區(qū)居委會較少介入住宅區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理，具體事務(wù)由業(yè)主委員會與物業(yè)公司協(xié)商解決。而在拆遷安置社區(qū)中不具備成立業(yè)主委員會的條件，社區(qū)居委會不得不代行業(yè)委會的職責(zé)。另外，依據(jù)筆者的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，幾乎所有拆遷安置社區(qū)的物業(yè)費(fèi)都部分由社區(qū)（村）集體或政府補(bǔ)貼。比如YX經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)內(nèi)所有的拆遷安置社區(qū)實(shí)行“三年適度補(bǔ)貼，最終接軌市場”的物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼辦法。在物業(yè)收費(fèi)的基準(zhǔn)價(jià)上第一年補(bǔ)貼百分之三十，第二年補(bǔ)貼百分之二十，第三年補(bǔ)貼百分之十，補(bǔ)貼資金由社區(qū)的集體收益撥付。此類制度規(guī)定把居委會進(jìn)一步吸納到物業(yè)管理的治理體系之中。雖然這會加重社區(qū)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但社區(qū)居委會也獲得了制約物業(yè)公司的隱形權(quán)力，成為監(jiān)督物業(yè)管理的重要主體。

⒉治理主體的行政監(jiān)督與規(guī)制。雖然政府通過行政權(quán)力再造了拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理制度，但這種制度并不具有社區(qū)內(nèi)生性，而屬于外力強(qiáng)加型的規(guī)則。這種強(qiáng)加型規(guī)則可能會與社會既存的理念和行為沖突，在運(yùn)行的過程中難免會出現(xiàn)執(zhí)行不力等其他失范現(xiàn)象。在拆遷安置社區(qū)中，基層政府設(shè)置的制度規(guī)則對于物業(yè)公司的營利取向有所約束，并且要求居委會承擔(dān)物業(yè)管理各項(xiàng)事宜，這些規(guī)定存在被約束對象抵制的風(fēng)險(xiǎn)。為保障制度的執(zhí)行和落實(shí)，政府還必須承擔(dān)監(jiān)督和協(xié)調(diào)的職責(zé)。從正常的政府職能部門設(shè)置來看，縣級及以上的房管部門擔(dān)負(fù)住宅區(qū)物業(yè)管理監(jiān)管的職責(zé)。但是由于拆遷安置社區(qū)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜性以及制度設(shè)置的非常規(guī)性，往往超出了縣房管局的監(jiān)管范圍。YX房管局物業(yè)科負(fù)責(zé)人提出：“拆遷安置社區(qū)內(nèi)的物業(yè)很復(fù)雜，不只是物業(yè)公司的問題，有的地方政府沒有把開發(fā)商的工程款結(jié)清，開發(fā)商不給你進(jìn)行房屋維修，有的也沒上交契稅，甚至還欠物業(yè)公司錢，這種問題我們也很難介入，還是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己去解決?！?/p>

拆遷安置社區(qū)的復(fù)雜性和特殊性使其成為政府常設(shè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管“死角”，其物業(yè)管理問題也已經(jīng)超出住建局、房管局等職能部門的正常監(jiān)管范圍。在這種情況下，作為“塊塊”的地方政府基于屬地責(zé)任制原則，必須通過設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組或臨時(shí)行政機(jī)構(gòu)將其納入到政府的監(jiān)管范圍之內(nèi)。比如YX開發(fā)區(qū)為應(yīng)對拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理問題，在規(guī)劃局之下設(shè)置物業(yè)辦公室，專門負(fù)責(zé)處理事關(guān)拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理的各類問題。政府對拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理的監(jiān)管主要集中在兩個(gè)方面：一是直接監(jiān)督物業(yè)公司的行為;二是調(diào)解居民、物業(yè)公司以及社區(qū)居委會之間的矛盾糾紛。雖然拆遷安置社區(qū)中的物業(yè)公司是獨(dú)立的市場主體，但是其物業(yè)費(fèi)卻有很大比例是由政府或居委會補(bǔ)貼，這使得物業(yè)辦有對其進(jìn)行規(guī)制的能力，甚至直接運(yùn)用量化考核的方式進(jìn)行監(jiān)管。YX開發(fā)區(qū)物業(yè)辦在2019年開展過針對全開發(fā)區(qū)物業(yè)公司的考核，考核結(jié)果與物業(yè)公司的物業(yè)費(fèi)直接掛鉤。在調(diào)解居民、物業(yè)公司以及社區(qū)居委會三者矛盾糾紛中，物業(yè)辦主要扮演“牽線搭橋”的角色，搭建物業(yè)公司、社區(qū)居委會、房地產(chǎn)開發(fā)商等多方主體的協(xié)商平臺。

從以上的分析中可以看出，政府在拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理中扮演“頂層制度”設(shè)計(jì)者的角色，規(guī)定了市場主體和社會主體在物業(yè)管理中的角色職能，并通過設(shè)置行政機(jī)構(gòu)約束和監(jiān)督各治理主體的行為。在政府的制度設(shè)置之下，拆遷安置社區(qū)內(nèi)的物業(yè)公司以及社區(qū)居委會的角色和功能也都有所變化，三者在物業(yè)管理的場域中形成協(xié)商合作的多元治理結(jié)構(gòu)。

（二）中間紐帶和緩沖層——超越市場的物業(yè)公司

在治理型物業(yè)管理模式中，處于制度約束及行政監(jiān)管之下的物業(yè)公司已經(jīng)不同于常規(guī)的市場主體，而轉(zhuǎn)變成為超越市場的社區(qū)治理主體。拆遷安置社區(qū)物業(yè)公司的超越性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是雖然其保持經(jīng)營的獨(dú)立性和商業(yè)性，但是其行動宗旨不再是單一的追求市場利潤，而是融合了保障社會穩(wěn)定、維護(hù)公共利益的目標(biāo);二是物業(yè)公司處于與居民接觸的第一線，這在客觀上成為居民與政府之間的橋梁，物業(yè)公司既是民意的搜集器，也是矛盾糾紛的緩沖層，并且成為物業(yè)公司、居委會和政府協(xié)商合作的關(guān)鍵紐帶。

⒈公共利益與市場利益的平衡。拆遷安置社區(qū)內(nèi)物業(yè)管理的內(nèi)容超出正常的物業(yè)管理范圍，物業(yè)公司除了要提供物業(yè)管理服務(wù)之外，還要承擔(dān)溢出物業(yè)管理服務(wù)但又與物業(yè)管理相關(guān)的各類事務(wù)。拆遷安置社區(qū)內(nèi)的物業(yè)公司成立和運(yùn)營的過程都與純粹的市場型物業(yè)公司有顯著差別，這集中體現(xiàn)在物業(yè)公司在追求市場利益的同時(shí)必須兼顧公共利益。雖然拆遷安置社區(qū)的居住形式已經(jīng)城市化，但是居民的思想認(rèn)知和生活習(xí)慣并沒有徹底轉(zhuǎn)變，不具備維護(hù)社區(qū)公共利益的規(guī)則意識。而物業(yè)公司必須承擔(dān)部分塑造居民公共意識、扭轉(zhuǎn)居民行為習(xí)慣的責(zé)任，比如引導(dǎo)居民合理利用公共空間、不損害他人的權(quán)益等。

可以說，拆遷安置社區(qū)最大的公共利益是保持穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)之上建立和諧的生活秩序。對于仍處于身份轉(zhuǎn)換期的社區(qū)居民，物業(yè)公司有時(shí)也會軟化各類管理規(guī)則，在維持社區(qū)物業(yè)管理基本秩序的同時(shí)，適當(dāng)照顧社區(qū)居民的行為習(xí)慣，以避免出現(xiàn)更多矛盾糾紛。比如對于居民占用住宅區(qū)公共空間休閑娛樂，只要不對他人造成負(fù)面影響，物業(yè)公司也就“睜一眼閉一只眼”。物業(yè)公司盡量聘用本社區(qū)的居民作為物業(yè)管理的工作人員，一方面是為了降低人力成本，另一方面也是便于與居民溝通，更好地預(yù)防和化解物業(yè)糾紛。雖然拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)用比較低，但是居民對物業(yè)公司的要求并不低，甚至?xí)炎陨砩钪械母鞣N私人問題推給物業(yè)公司。如果物業(yè)公司服務(wù)不到位或者沒能達(dá)到居民的預(yù)期，居民極有可能以拒繳物業(yè)費(fèi)甚至上訪的方式進(jìn)行抗?fàn)?。在這種情況下，物業(yè)公司也必須相應(yīng)地提高服務(wù)水平，甚至制定“24小時(shí)工作制”“隨叫隨到制”。

當(dāng)然，物業(yè)公司畢竟是市場主體，對公共利益的兼顧不能完全取代經(jīng)濟(jì)利益。拆遷安置社區(qū)內(nèi)的物業(yè)公司之所以在市場利益和公共利益之間達(dá)到一定的均衡，主要在于制度規(guī)制和政府監(jiān)管。政府的規(guī)制和監(jiān)管之所以能夠有效，除了政府的行政權(quán)力之外，主要的因素是政府財(cái)政承擔(dān)部分物業(yè)費(fèi)的補(bǔ)貼。雖然物業(yè)補(bǔ)貼支出來源于社區(qū)（村）的集體經(jīng)濟(jì)，但“村財(cái)鎮(zhèn)管”的原則決定政府對社區(qū)（村）的財(cái)產(chǎn)使用具有隱性的決策權(quán)。此類制度設(shè)計(jì)使得政府能夠有效監(jiān)管物業(yè)公司。另外，拆遷安置社區(qū)的物業(yè)管理營利空間較小，為滿足物業(yè)公司的經(jīng)濟(jì)利益取向，政府有時(shí)也會將政府辦公樓等物業(yè)交由該物業(yè)公司負(fù)責(zé)。

⒉居民和政府之間的矛盾緩沖。由于拆遷安置社區(qū)居民的“行政歸咎”[24]行為，居民與政府的關(guān)系呈現(xiàn)一定的緊張狀態(tài)。物業(yè)公司作為直接面向居民的主體，而且與政府之間關(guān)聯(lián)密切，這在客觀上使得物業(yè)公司能夠作為調(diào)和居民與政府之間關(guān)系的紐帶。而且，居民對政府的不滿也往往會向物業(yè)公司發(fā)泄，這也使得物業(yè)公司成為吸納居民怨氣的矛盾緩沖帶。雖然無力解決居民反映的一些問題，但物業(yè)公司可以將其傳達(dá)給社區(qū)居委會和政府相關(guān)部門，這也在客觀上成為政府的民意搜集器。

拆遷安置社區(qū)內(nèi)物業(yè)管理內(nèi)容的擴(kuò)展使得物業(yè)公司不得不主動聯(lián)系其他治理主體，協(xié)商共同解決相關(guān)事務(wù)。比如居民以私人問題、以未發(fā)房產(chǎn)證為由拒交物業(yè)費(fèi)等。拆遷安置社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)水平比較差，如果遭遇傷病或其他突發(fā)事件很可能造成無力承擔(dān)物業(yè)費(fèi)的局面，這時(shí)物業(yè)公司還必須與社區(qū)居委會商議解決。另外，拆遷安置社區(qū)中房屋質(zhì)量差、配套設(shè)施不健全、房產(chǎn)證遲遲不辦理的情況客觀存在，物業(yè)公司無力對這些超出自身職責(zé)之外的事務(wù)作出承諾，但必須主動聯(lián)系相關(guān)部門以給居民答復(fù)。物業(yè)公司的這些主動作為一方面是基于自身順利經(jīng)營的考量，另一方面也源自政府對其監(jiān)督考核的壓力。

更為重要的是，由于部分居民對物業(yè)公司角色的認(rèn)知模糊，傾向于將其當(dāng)作政府的“下級”，進(jìn)而將對政府的不滿發(fā)泄給物業(yè)公司。雖然政府的各項(xiàng)拆遷補(bǔ)助政策總體上公平公正，但也不可能使每個(gè)拆遷戶都滿意，而這種不滿勢必會造成居民對政府的怨氣。位于與居民打交道第一線的物業(yè)公司首當(dāng)其沖，自然成為這些怨氣的首要發(fā)泄目標(biāo)。比如對于安置社區(qū)的地理位置不滿、對換房政策不滿、對房屋戶型不滿等。而物業(yè)公司在與居民反復(fù)溝通，或聯(lián)系居委會協(xié)商解決的過程中，逐漸將部分怨氣化解，這在一定程度上緩解了居民與政府之間的緊張關(guān)系。另外，物業(yè)公司的管理人員及工作人員一般是本社區(qū)的居民，在與居民溝通的過程中更易于通過“情理”規(guī)則化解居民對政府的誤解或不滿。

（三）監(jiān)督協(xié)商與引領(lǐng)自治——綜合協(xié)調(diào)的社區(qū)居委會

一般來說，拆遷安置社區(qū)居委會由原村委會改制而來，甚至有些社區(qū)仍持有部分集體資產(chǎn)，社區(qū)居委會作為居民當(dāng)家人的角色屬性沒有改變。社區(qū)居委會既要基于維護(hù)居民利益的立場與物業(yè)公司、政府協(xié)商，同時(shí)還必須確保政策和契約在社區(qū)內(nèi)得到執(zhí)行。社區(qū)居委會的物業(yè)管理功能體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是充當(dāng)業(yè)主委員會的角色，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)管理;二是引導(dǎo)居民自治，通過自治的方式引導(dǎo)教育居民，并以集體合意化解社區(qū)中居民的異質(zhì)性問題，使得政策和契約順利執(zhí)行。

⒈監(jiān)督物業(yè)公司及輔助物業(yè)管理。由于拆遷安置社區(qū)中缺乏成立業(yè)主委員會的條件，社區(qū)居委會成為代行業(yè)主委員會職責(zé)的主體。業(yè)委會的核心功能是監(jiān)督物業(yè)公司以及解決物業(yè)管理中的各類問題，當(dāng)然這也包括督促社區(qū)居民按約繳納物業(yè)費(fèi)。另外，物業(yè)公司在具體的物業(yè)管理過程中，往往也需要居委會出面協(xié)助解決具體問題。

政府通過制度規(guī)則的設(shè)置以及行政監(jiān)督對物業(yè)公司的行為起到了規(guī)制的作用，但是這種規(guī)制主要集中于較為宏觀的運(yùn)營層面，具體而微觀的日常工作仍需居民委員會進(jìn)行監(jiān)督。一方面，居委會要監(jiān)督物業(yè)公司是否按照相關(guān)政策和規(guī)則行動;另一方面，也要監(jiān)督物業(yè)公司的工作是否滿足居民的需求。一般來說，拆遷安置社區(qū)的物業(yè)公司管理水平相對比較低，加上政府對其營利取向的遏制，極易出現(xiàn)管理懈怠、服務(wù)質(zhì)量下降的情況。在缺少業(yè)主委員會的情況下，社區(qū)居委會必須對物業(yè)公司的管理工作進(jìn)行督促。一方面，社區(qū)居委會干部或者網(wǎng)格管理員會主動進(jìn)入到社區(qū)中巡查，及時(shí)排查衛(wèi)生、安全等存在的問題;另一方面，社區(qū)居民也會對物業(yè)管理的不足之處反映給居委會，進(jìn)而居委會會與物業(yè)公司協(xié)商解決。

作為市場主體的物業(yè)公司通過商業(yè)契約與居民建立關(guān)系，并以契約對雙方權(quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行約定。但是正如前文分析，拆遷安置社區(qū)中的物業(yè)管理內(nèi)容復(fù)雜多樣，很多都已經(jīng)超出物業(yè)公司的職責(zé)和能力之外，也超出了合同約定的服務(wù)范圍。這時(shí)候就需要居委會進(jìn)行斡旋和協(xié)調(diào)。以契約為代表的正式規(guī)則在實(shí)際過程中極易弱化，比如在居民拒繳物業(yè)費(fèi)的問題上、居民不遵守物業(yè)管理規(guī)則的問題上、居民無力承擔(dān)物業(yè)費(fèi)的問題上，物業(yè)公司缺乏相應(yīng)的應(yīng)對手段。但是社區(qū)居委會往往可以通過軟性的非正式規(guī)則進(jìn)行應(yīng)對。從鄉(xiāng)村改制而來的拆遷安置社區(qū)仍存在熟人社會的基礎(chǔ)，人情、面子等傳統(tǒng)行為規(guī)則仍有發(fā)揮作用的空間。社區(qū)居委會干部可以通過情感治理的方式對部分不遵守契約的居民做工作，糾正其違約行為。[25]

⒉引領(lǐng)居民自治緩解物業(yè)管理困境。正如多數(shù)研究者的判斷，拆遷安置社區(qū)居民身份轉(zhuǎn)換困境是造成社區(qū)治理不暢乃至矛盾糾紛多發(fā)的重要原因。在物業(yè)管理中，居民不接受自身的業(yè)主身份、不適應(yīng)物業(yè)管理規(guī)則、不遵循商業(yè)契約規(guī)定等現(xiàn)象屢見不鮮。這些行為根源既可歸結(jié)為居民農(nóng)村生活習(xí)慣的延續(xù)，也可看作居民的道義價(jià)值觀與商業(yè)規(guī)則的沖突。而最關(guān)鍵的是如何對拆遷安置居民進(jìn)行再教育，使其思想認(rèn)知和行為規(guī)則符合城市社區(qū)的管理規(guī)則。相較于行政權(quán)力與正式規(guī)則，以居民自治的方式推動居民身份轉(zhuǎn)變和扭轉(zhuǎn)居民行為習(xí)慣更加有效。

拆遷安置社區(qū)半熟人化的社會土壤為人情面子等傳統(tǒng)規(guī)則的運(yùn)用提供了空間。一方面，社區(qū)居委會可以采取“以點(diǎn)帶面”的方式，由居委會干部、黨員充分動員和督促其親朋好友遵守物業(yè)管理規(guī)則、轉(zhuǎn)變觀念、改正陋習(xí)。另一方面，對于部分屢教不改、多次違反規(guī)則的居民，社區(qū)居委會可以進(jìn)行點(diǎn)名批評，甚至可以通過社區(qū)的廣播系統(tǒng)廣而告之，讓其“沒有面子”。另外，社區(qū)內(nèi)仍然存在部分有威望的精英個(gè)體，這些精英個(gè)體或者是當(dāng)下的社區(qū)干部，或者是之前的老干部、老黨員，再或者是率先發(fā)家致富的生意人。這部分群體能夠有效調(diào)解社區(qū)內(nèi)矛盾糾紛，當(dāng)然這也包括物業(yè)糾紛。比如對于長時(shí)間拖欠物業(yè)費(fèi)的居民，社區(qū)干部往往會主動進(jìn)行勸說，或者由其家族中的長者進(jìn)行勸服。這也就有效避免了物業(yè)公司與該居民“對簿公堂”的訴訟行為。

居委會介入到物業(yè)管理之中，還可以通過自治的方式把物業(yè)管理中的部分問題轉(zhuǎn)化成村務(wù)，通過居民的集體合意解決特殊個(gè)體的異質(zhì)化問題。物業(yè)公司是通過契約的方式進(jìn)行物業(yè)管理。而契約這種極具形式理性的治理方式難免會忽略實(shí)質(zhì)理性。而在拆遷安置社區(qū)中，一方面居民的契約意識不高，對契約的接受度比較低，另一方面社區(qū)居民也更注重以道義為代表的實(shí)質(zhì)理性。極具代表性的問題就是社區(qū)居民遭遇重大變故時(shí)，家庭經(jīng)濟(jì)困難而無力承擔(dān)物業(yè)費(fèi)，這時(shí)是否可以減免物業(yè)費(fèi)。對于物業(yè)公司來說，此類特殊問題不在自身責(zé)任范圍之內(nèi)。這時(shí)只有居委會充分介入，召開居民會議征求居民意見來確定解決措施，抑或由集體經(jīng)濟(jì)為該居民墊付物業(yè)費(fèi)，號召居民捐款等。居委會這種以自治方式對特殊性問題的解決既可以照顧到居民的道義邏輯，同時(shí)也能為物業(yè)管理規(guī)則的順利運(yùn)行創(chuàng)造良好條件。

四、結(jié)語與討論

物業(yè)管理服務(wù)本質(zhì)上是一種非排他性的公共品，政府、市場和社會可以依據(jù)不同的治理方式和內(nèi)在邏輯提供物業(yè)管理服務(wù)，并形成“行政型物業(yè)”“市場型物業(yè)”以及“自治型物業(yè)”三種物業(yè)管理類型。這三種物業(yè)管理類型形成邏輯不同，適用場景也有所區(qū)別。在理想狀態(tài)下，每一種物業(yè)管理類型都是物業(yè)管理內(nèi)容、物業(yè)管理主體以及物業(yè)管理方式適配的閉合體系。在這其中，物業(yè)管理主體以及物業(yè)管理方式由制度規(guī)則的設(shè)置進(jìn)行主導(dǎo)，涵蓋于“上層建筑”的內(nèi)涵之中;而物業(yè)管理內(nèi)容則更多的是由地區(qū)局部的經(jīng)濟(jì)形態(tài)、社會結(jié)構(gòu)、文化慣習(xí)存續(xù)等實(shí)然的客觀現(xiàn)實(shí)所決定。以此來看，物業(yè)管理內(nèi)容是物業(yè)管理主體和物業(yè)管理方式的基礎(chǔ)，后二者只有建立于前者之上才能夠使得物業(yè)管理行之有效。

而在拆遷安置社區(qū)中，以行政力量主導(dǎo)推動的農(nóng)民居住形式變革、角色轉(zhuǎn)變塑造出一種“非城非鄉(xiāng)”的特殊區(qū)域。之所以稱其為特殊區(qū)域，原因在于其既要遵循城市社區(qū)的制度設(shè)置，又必須充分考量居民的價(jià)值理念和行為習(xí)慣。而物業(yè)管理則是這一特殊區(qū)域各類矛盾沖突的集中展演場域。拆遷安置社區(qū)“非城非鄉(xiāng)”的形態(tài)使得物業(yè)管理內(nèi)容不局限于常規(guī)的物業(yè)管理，其不僅要對物業(yè)進(jìn)行管理，更要對居民進(jìn)行教育引導(dǎo)，這顯然超出了作為市場主體的物業(yè)公司的職責(zé)和能力之外。拆遷安置社區(qū)需要物業(yè)公司，但不能僅僅依靠物業(yè)公司，社區(qū)居委會和政府必須充分發(fā)揮制度設(shè)置、綜合協(xié)調(diào)的職能，確保社區(qū)內(nèi)物業(yè)管理秩序。治理型物業(yè)則是以拆遷安置社區(qū)物業(yè)管理內(nèi)容為基礎(chǔ)，以政府為主導(dǎo)構(gòu)建的政府、市場與社會多元主體合作的物業(yè)管理類型。政府的主導(dǎo)角色體現(xiàn)在物業(yè)管理制度的供給和對多元主體行為的監(jiān)督;居委會則在治理型物業(yè)中發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的功能，既通過代行業(yè)主委員會的職責(zé)來監(jiān)督物業(yè)公司，同時(shí)還能通過社區(qū)自治的方式解決居民的異質(zhì)性問題，保障物業(yè)管理規(guī)則的順利運(yùn)行。而處于制度約束以及居委會監(jiān)督之下的物業(yè)公司角色職能也有所轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益與公共利益的并重，同時(shí)也在不自覺的狀態(tài)下成為社區(qū)居民與政府之間的紐帶，也是吸納居民怨氣的矛盾緩沖帶。

筆者對治理型物業(yè)的歸納和闡釋不是要證明其完美無缺，更無意將其當(dāng)作物業(yè)管理的普適類型推而廣之，而是希望通過治理型物業(yè)探討拆遷安置社區(qū)如何形成多元主體協(xié)商治理格局。治理型物業(yè)雖然是應(yīng)對拆遷安置社區(qū)這種“特殊性”居住區(qū)的物業(yè)管理類型，但是其體現(xiàn)出的政府主導(dǎo)之下的多元合作邏輯也為典型城市社區(qū)的物業(yè)管理提供了借鑒意義。典型社區(qū)的物業(yè)管理建基于業(yè)主自治之上，業(yè)主通過業(yè)委會平臺向市場購買物業(yè)管理服務(wù)，并以契約的形式規(guī)定雙方的權(quán)責(zé)義務(wù)。在這種看似更加現(xiàn)代化的物業(yè)管理形式背后也呈現(xiàn)出各種失范亂象。首先，業(yè)主委員會的組織和運(yùn)行存在較大的困境。一方面，業(yè)主委員會在運(yùn)作的過程中會出現(xiàn)各種越軌的行為。比如業(yè)主委員會與物業(yè)公司結(jié)為利益共同體，不僅不能發(fā)揮監(jiān)督物業(yè)公司的職責(zé)，更有可能損害業(yè)主的利益;另一方面，業(yè)主委員會也缺乏有效的手段克服業(yè)主“搭便車”的行為，業(yè)委會“民主有余”而“集中不足”往往會引發(fā)集體行動困境。業(yè)主往往基于個(gè)人利益不參與、不支持甚至反對業(yè)委會組織的各項(xiàng)公共行動。其次，物業(yè)公司作為社區(qū)物業(yè)管理中的強(qiáng)勢主體往往過度追求經(jīng)濟(jì)利益而忽略甚至損害業(yè)主的集體利益。由于物業(yè)公司是獨(dú)立的市場主體，加之物業(yè)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，房管部門也缺乏對物業(yè)公司切實(shí)有效的規(guī)制和監(jiān)督途徑。這就極易造成住宅小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)逐年下降，甚至面臨物業(yè)失管的風(fēng)險(xiǎn)。為了確保業(yè)主委員會健康有序地運(yùn)行以及強(qiáng)化對物業(yè)公司的監(jiān)管和規(guī)制，政府則必須在其中充當(dāng)元治理的角色，發(fā)揮政府在住宅小區(qū)治理中的“補(bǔ)位”和“協(xié)調(diào)”功能。[26]

治理型物業(yè)也不可避免地存在一些負(fù)面效應(yīng)。政府在其中的主導(dǎo)作用是以增加行政負(fù)擔(dān)為代價(jià)，并有可能造成行政權(quán)力對社區(qū)的過度干預(yù)，形成全能政府包辦一切的局面;居委會以集體財(cái)產(chǎn)補(bǔ)貼物業(yè)費(fèi)的做法也可能造成分配不公，進(jìn)而引起居民的不滿;而物業(yè)公司也可能會在營利空間被壓縮、物業(yè)管理事務(wù)繁瑣情況下選擇退出;居民自我組織和自我管理的意識和能力也可能因?yàn)檎途游瘯倪^度介入而受到抑制。但是這些可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)不能否定治理型物業(yè)的本質(zhì)性特征即多元主體合作共治。無論是在城市典型社區(qū)還是在拆遷安置社區(qū)、農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)，秉持多元主體合作的原則，從社區(qū)客觀實(shí)際出發(fā)，不拘泥和迷信某種治理理論，因地制宜地構(gòu)建最恰切的物業(yè)管理形式才是實(shí)現(xiàn)社區(qū)良好治理之道。

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GoverningProperty：OrderReconstructionofDemolition

andResettlementCommunitiesfromthePerspective

ofMultipleCo-governance

ZhangQinghe

Abstract：Demolitionandresettlementcommunitiesdominatedbyadministrativelogicaredepressionsinurbangovernance，andtheproblemofcommunitypropertymanagementisparticularlyprominent.Relyingonasinglemarketentitycan’t，shapetheorderofpropertymanagementindemolitionandresettlementcommunities，andmayevencausesecondaryconflictsanddisputes.Buildingagoverningpropertywithmultipleentitiesincludinggovernment，market，andsocietyisafeasiblewaytosolvetheproblemofpropertymanagementindemolitionandresettlementcommunitiesandtoshapeahealthycommunityorder.Theessenceofgoverningpropertyisapropertymanagementmodelthatpromotesthenegotiationandco-governanceofmultiplesubjectsinthecommunityundertheleadershipofthelocalgovernment.Governingpropertyhasacompoundgoverningmethod，whichcannotonlyobtainprofessionalpropertyservicesthroughmarketcontractlogic，butalsotransformresidents’cognitionandbehaviorhabitsthroughsocialautonomouslogic.Levelgovernmentisthesupplierofthesystemandthesupervisorofbehaviorinthegovernanceproperty.Atthesametime，thegrass-rootsgovernmenthasreshapedtherolesofmarketandsocialactorsinpropertymanagementthroughtheformulationofrulestopromotetheformationofapluralisticandsharedgovernancepattern;thepropertycompanyshowsstrongpublicwelfareundersystemconstraintsandgovernmentsupervision，andbecomesanintermediatelinkbetweenresidentsandthegovernment;Theneighborhoodcommitteeplaysacomprehensivecoordinatingroleinsupervisingthepropertycompanyandleadingresidents’autonomy.Thegovernancepropertycenteredonmultipleco-governanceisnotonlyafeasiblewaytosolvetheproblemofpropertymanagementindemolitionandresettlementcommunities，butalsothemeaningofthetopicofdiscussingthemodernizationofurbangrassrootssocialgovernanceintheperiodofsocialtransformation.

Keywords：demolitionandresettlementcommunities;governingproperty;propertymanagement;orderrecons-

truction

（責(zé)任編輯：劉"涵）

收稿日期：2024-01-25

作者簡介：張慶賀，法學(xué)博士，浙江師范大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榛鶎由鐣卫怼⒎缮鐣W(xué)。

基金項(xiàng)目：浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃“高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)改革”專項(xiàng)課題“數(shù)字技術(shù)賦能城市社區(qū)分類治理及優(yōu)化路徑研究”，項(xiàng)目編號：25NDJC027YBMS。