地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的影響要素與提升路徑

摘"""要：近年來，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放取得了重要進(jìn)展，目前已有26個省級政府上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，但數(shù)據(jù)開放績效存在較大差異。同屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的上海和江蘇數(shù)據(jù)開放績效差距明顯，位于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貴州卻取得較高的數(shù)據(jù)開放績效，山東省、廣西省、江西省等數(shù)據(jù)開放起步較晚，但在短時間內(nèi)績效提升顯著。運(yùn)用模糊集定性比較分析方法（fsQCA），以26個省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺為樣本，對數(shù)據(jù)開放績效進(jìn)行組態(tài)分析，分析出政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的關(guān)鍵影響要素和高績效組態(tài)路徑，以期為提升地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效提供思路。研究表明，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放高績效的實(shí)現(xiàn)路徑包括綜合驅(qū)動、行政驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動、社會驅(qū)動四種。地方政府應(yīng)綜合考慮本地基礎(chǔ)要素和發(fā)展需求，精準(zhǔn)識別匯聚地緣優(yōu)勢且可能產(chǎn)生良好收益的關(guān)鍵驅(qū)動要素，并對其進(jìn)行針對性引導(dǎo)和扶持，通過行政賦能、資源吸納、主體互動等方式發(fā)揮關(guān)鍵要素的驅(qū)動作用，確立起本地競爭優(yōu)勢，推動地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的持續(xù)動態(tài)提升。

關(guān)"鍵"詞：政府?dāng)?shù)據(jù)開放;綜合驅(qū)動;行政驅(qū)動;產(chǎn)業(yè)驅(qū)動;社會驅(qū)動

中圖分類號：D63;G252"""文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A""文章編號：1007-8207（2025）01-0050-12

一、問題的提出

實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的全面開放和高質(zhì)量開發(fā)利用是數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。在國家政策激勵和數(shù)據(jù)資源潛在價值吸引下，我國各級地方政府積極加入數(shù)據(jù)開放的實(shí)踐探索，呈現(xiàn)出東部地區(qū)率先發(fā)展、中西部地區(qū)后發(fā)追趕的良好態(tài)勢，但是由于各地在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、科技水平、社會環(huán)境等方面存在一定差異，地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的績效水平參差不齊。因此，從應(yīng)然維度探析影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的關(guān)鍵因素，從實(shí)然維度探索具有本土適用性的績效提升路徑與實(shí)現(xiàn)策略，對整體上提升我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的效率、效果、效益具有重要的理論價值和實(shí)踐意義。

國內(nèi)關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的研究已展開，常見的各種主客觀影響因素均已納入研究范疇。從研究范式上看，大致可分為單要素分析和多要素分析兩種。其中，單要素分析大多從政策法規(guī)、組織體制、技術(shù)水平、外部環(huán)境等方面切入，分析各類內(nèi)外部因素的影響機(jī)理和影響程度;多要素分析則將政府?dāng)?shù)據(jù)開放視為一個受多元且相互關(guān)聯(lián)因素影響的復(fù)雜活動?，F(xiàn)有研究取得了較為豐碩的研究成果，但仍存在以下缺憾：一是雖然分析考察的影響因素類別很多，但并未形成一致性的解釋框架。單要素分析缺少對多元要素之間聯(lián)動匹配的細(xì)致研究，多要素分析中對各要素發(fā)揮作用的相對重要性及變量關(guān)系少有涉及。二是多數(shù)研究將不同行政層級的地方政府合并研究，較少討論省級政府承上啟下關(guān)鍵性作用的發(fā)揮。另外，雖然已有部分學(xué)者對地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效進(jìn)行組態(tài)分析，但在深入探究典型案例的具體特征、行為方式和因果機(jī)制方面仍然欠缺。筆者基于開放政府理論，構(gòu)建起包含行政要素、產(chǎn)業(yè)要素、社會要素三個維度的分析框架，探索政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的影響因素和高績效組態(tài)路徑，希冀為我國基礎(chǔ)要素差異顯著的各地方政府探索如何因地制宜提升數(shù)據(jù)開放績效提供思路。

二、理論溯源與影響要素

（一）理論溯源：開放政府理論

開放政府理論通常被視為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的理論起點(diǎn)，這一理論發(fā)源于20世紀(jì)五六十年代的知情權(quán)制度化實(shí)踐中，美國學(xué)者帕克（Park）首次提出“開放政府”理念并迅速得到各界的積極響應(yīng)。詹路易吉（Gianluigi）等人進(jìn)一步提出開放政府的特征應(yīng)體現(xiàn)在兩個方面：一是公眾的廣泛參與和納言獻(xiàn)策;二是公共行政責(zé)任透明、信息公開化以及數(shù)字服務(wù)能力。[1]開放政府理論強(qiáng)調(diào)公眾獲取政府信息和數(shù)據(jù)的權(quán)利，主張通過有效的信息公開和數(shù)據(jù)開放共享提高政府的行政效率與管理服務(wù)效率。這一治理理念下，透明、參與、合作成為理論內(nèi)核。[2]隨著新公共管理運(yùn)動的興起特別是信息技術(shù)在政府革新中的滲透，關(guān)于開放政府的理論建構(gòu)和實(shí)踐探索進(jìn)入高潮期。娜塔撒（Natasa）建構(gòu)出包含開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)透明、政府透明、公眾參與、多元合作等內(nèi)容的開放政府概念模型。[3]毛壽龍、陳建國在治道變革理論框架下，提出開放政府的最終訴求是建設(shè)更好的政府，以更低的社會總成本提供更好的政府服務(wù)。[4]現(xiàn)有研究形成的普遍共識是，通過合作生產(chǎn)進(jìn)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放是開放政府的實(shí)現(xiàn)方式和行為選擇，而通過推動公眾參與和社會合作提升政府治理能力、增進(jìn)社會總體收益則是開放政府最為本質(zhì)和核心的內(nèi)容?；诖?，政府作為數(shù)據(jù)資源的供給者，應(yīng)致力于推動數(shù)據(jù)資源的開放、開發(fā)與價值創(chuàng)造。政府完成數(shù)據(jù)開放這一步驟后，再由市場完成數(shù)據(jù)創(chuàng)新活動，由社會公眾使用并提出反饋。數(shù)據(jù)開放的全過程體現(xiàn)了行政要素、產(chǎn)業(yè)要素、社會要素協(xié)同作用的發(fā)揮，政府與市場和社會之間形成了合作眾創(chuàng)的互動關(guān)系，體現(xiàn)了開放政府理論推動公共資源價值實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)和多主體協(xié)作的治理邏輯。

（二）影響要素：行政、產(chǎn)業(yè)、社會

基于開放政府理論，根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐特征，可以將影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的要素劃分為行政要素、產(chǎn)業(yè)要素和社會要素三方面，建構(gòu)出以下分析框架（見圖1）。

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圖1政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效影響因素的分析框架

1.行政要素。政府承擔(dān)數(shù)據(jù)供給職責(zé)并統(tǒng)籌推動數(shù)據(jù)開放進(jìn)程，需要保障和維護(hù)各參與主體的權(quán)益，綜合考量其參與能力和利益訴求，維護(hù)數(shù)據(jù)開放秩序與生態(tài)。行政要素主要有政府準(zhǔn)備度和財政資源兩個方面：從政府準(zhǔn)備度看，“政府準(zhǔn)備度基本被各類政府?dāng)?shù)據(jù)開放評估體系納入考察范圍，涉及法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、組織保障等，作為對數(shù)據(jù)開放基礎(chǔ)支撐的衡量”[5]。其中，法規(guī)政策提供的是數(shù)據(jù)開放的制度保障和根本依據(jù)，組織保障依托的是數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)協(xié)同，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范明確的是數(shù)據(jù)開放的技術(shù)操作指南。從財政資源看，政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有資金投入多、建設(shè)周期長、收益獲取慢的特點(diǎn)，需要通過必要的財政投入為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源配置等提供基礎(chǔ)保障。

2.產(chǎn)業(yè)要素。市場主體作為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的主要開發(fā)者，是數(shù)據(jù)供給者與數(shù)據(jù)使用者之間的關(guān)鍵鏈接。產(chǎn)業(yè)要素主要有數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)開發(fā)成果兩個方面：從數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)看，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)與創(chuàng)新的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張和對原始數(shù)據(jù)資源需求的增長會倒逼政府進(jìn)一步擴(kuò)大數(shù)據(jù)供給的范圍和數(shù)量;從數(shù)據(jù)開發(fā)成果看，能夠反映政府?dāng)?shù)據(jù)開放后的市場開發(fā)利用情況，有效成果的數(shù)量與質(zhì)量是衡量政府?dāng)?shù)據(jù)開發(fā)利用成效的重要可視化指標(biāo)。

3.社會要素。社會公眾是政府?dāng)?shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的主要使用者，社會要素主要有社會需求和互動反饋兩個方面：從社會需求看，通過數(shù)據(jù)需求的有效表達(dá)可以使政府快速響應(yīng)公眾需求明確數(shù)據(jù)開放方向;從互動反饋看，政府通過及時捕捉用戶反饋的數(shù)據(jù)獲取、使用和服務(wù)體驗，完善數(shù)據(jù)開放服務(wù)。

三、地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的實(shí)證檢驗

在組態(tài)視角下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的核心影響要素并非相互獨(dú)立，而是通過聯(lián)動匹配協(xié)同發(fā)揮作用，可以運(yùn)用模糊集定性比較分析方法（fsQCA）實(shí)證探討行政、產(chǎn)業(yè)、社會三重要素如何通過聯(lián)動匹配影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效。

（一）樣本選擇

選擇我國已上線政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的26個省級政府為樣本，原因如下：一是省級政府在我國行政管理體系中起到承上啟下的作用，省級政府在數(shù)據(jù)開放方面的職責(zé)不僅限于省本級，還包括對省內(nèi)下轄地（市）的賦權(quán)、賦能和規(guī)范，如制定省級法規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)、推動各地區(qū)開放優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集、推進(jìn)“省—市—縣”三級聯(lián)網(wǎng)平臺互聯(lián)互通、組織全省性的數(shù)據(jù)利用促進(jìn)活動等。二是省級政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作的開展通常早于地（市）級政府，可供查閱的資料更加豐富和全面。三是考慮到fsQCA對案例總體的充分同質(zhì)性以及案例間的最大異質(zhì)性的要求，所選26個省份在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、科技水平、社會文化等基礎(chǔ)條件方面差異明顯，具備較強(qiáng)代表性。四是在樣本數(shù)量方面，所選26個樣本數(shù)量符合fsQCA對中等規(guī)模樣本數(shù)量在10—40個的基本要求。

（二）變量操作化及賦值

1.結(jié)果變量。以地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效為結(jié)果變量，從政府?dāng)?shù)據(jù)的供給、使用、產(chǎn)出、影響等層面對政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效進(jìn)行綜合評價。結(jié)果變量的數(shù)據(jù)來源是復(fù)旦大學(xué)與國家信息中心數(shù)字中國研究院發(fā)布的2023年《中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告》（以下簡稱《報告》），該《報告》從2017年起每半年發(fā)布一次，其綜合指數(shù)測定包含準(zhǔn)備度、數(shù)據(jù)層、服務(wù)層、利用層四個單項指數(shù)，從數(shù)據(jù)流通、利用、價值釋放等維度較全面地評估了地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的綜合績效。

2.條件變量。根據(jù)本文的分析框架，將條件變量設(shè)計為行政要素、產(chǎn)業(yè)要素、社會要素三個維度共6個變量，具體變量設(shè)計如下（見表1）。

表1條件變量測量指標(biāo)及數(shù)據(jù)來源

[維度變量名稱測量指標(biāo)數(shù)據(jù)來源行政要素政府準(zhǔn)備度①準(zhǔn)備度指數(shù)《報告》財政資源人均一般公共預(yù)算支出《2023年中國統(tǒng)計年鑒》產(chǎn)業(yè)要素數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)水平大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指數(shù)《中國大數(shù)據(jù)區(qū)域發(fā)展水平評估報告（2023年）》數(shù)據(jù)開發(fā)成果②利用層指數(shù)《報告》社會要素公眾需求互聯(lián)網(wǎng)普及率第52次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》互動反饋③服務(wù)層指數(shù)《報告》]

3.變量賦值。根據(jù)變量測量指標(biāo)及數(shù)據(jù)來源，可得到26個省級政府結(jié)果變量及條件變量的原始數(shù)據(jù)。筆者運(yùn)用直接校準(zhǔn)法，參照既有研究，將樣本數(shù)據(jù)的95%和5%分位數(shù)設(shè)為“完全隸屬”和“完全不隸屬”，50%分位數(shù)設(shè)為“交叉點(diǎn)”，運(yùn)用fsQCA4.1軟件中的校準(zhǔn)函數(shù)calibrate對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，校準(zhǔn)錨點(diǎn)見表2。

表2結(jié)果變量與條件變量的校準(zhǔn)錨點(diǎn)

[變量名稱完全隸屬交叉點(diǎn)完全不隸屬政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效70.6228.244.5475政府準(zhǔn)備度12.11256.9451.105財政資源3.39481.56631.1741數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)水平2.011.010.01數(shù)據(jù)開發(fā)成果12.91.4350.4公眾需求0.882750.7560.6835互動反饋16.49757.340.91]

（三）數(shù)據(jù)分析與實(shí)證結(jié)果

1.必要條件分析。在條件組態(tài)分析前，需明確各條件變量是否為結(jié)果變量的必要條件。運(yùn)用fsQCA4.1軟件求解各條件變量的一致性與覆蓋度，分析結(jié)果見表3。結(jié)果顯示，除強(qiáng)互動反饋?zhàn)兞康囊恢滦愿哂?.9外，其他條件變量的一致性均低于閾值0.9。這表明政府與社會的互動反饋情況可能是影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的必要條件，即拓展政府與社會溝通網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化數(shù)據(jù)開放平臺和功能，改善用戶數(shù)據(jù)獲取和使用體驗，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效提升的必然要求。除互動反饋外，其他條件變量均不構(gòu)成影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的必要條件，因此應(yīng)進(jìn)行組態(tài)分析，探究各條件變量對結(jié)果變量的聯(lián)動作用。

表3必要條件分析

[條件變量一致性覆蓋度高政府準(zhǔn)備度0.8986100.909016低政府準(zhǔn)備度0.4333610.381021高財政資源0.6148810.627713低財政資源0.7252660.632668高數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)水平0.8103020.770607低數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)水平0.5094030.474125高數(shù)據(jù)開發(fā)成果0.8618150.929453低數(shù)據(jù)開發(fā)成果0.4399020.366985高公眾需求0.6320520.650673低公眾需求0.6516760.564448強(qiáng)互動反饋0.9419460.900000弱互動反饋0.4063780.376515]

2.條件組態(tài)分析。運(yùn)用fsQCA4.1軟件進(jìn)行條件組態(tài)分析，從所得復(fù)雜解、簡約解和中間解中選取方案簡潔、合理有據(jù)的中間解作為結(jié)果，運(yùn)用拉金提出的結(jié)果呈現(xiàn)方式展示各條件變量在不同組態(tài)中的相對重要性（見表4）。結(jié)果表明，影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的條件變量組合是多樣的，共存在4種組態(tài)路徑。條件組態(tài)分析的總一致性為0.956，表明在符合4種條件變量組合的案例中，95.6%的省級政府可以取得數(shù)據(jù)開放的高績效?？偢采w度為0.860，表明4種條件變量組合可解釋86.0%取得高績效的數(shù)據(jù)開放案例?？傄恢滦耘c總覆蓋度均高于臨界值，表明實(shí)證分析有效。

表4條件變量的組態(tài)分析結(jié)果

[條件變量組合1組合2組合3組合4政府準(zhǔn)備度√√×財政資源√√××數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)水平√×√×數(shù)據(jù)開發(fā)成果√√×公眾需求√×√互動反饋√√√√一致性0.9710.9920.9960.905原始覆蓋度0.4600.3110.6010.249唯一覆蓋度0.1600.0310.2390.039解的一致性0.956解的覆蓋度0.860]

注：“√”表示該條件出現(xiàn)，“×”表示該條件未出現(xiàn)，空白表示該條件對結(jié)果無關(guān)緊要。

基于組態(tài)分析結(jié)果及理論分析，可以將4種組態(tài)歸納為以下4種路徑。

（1）綜合驅(qū)動型。綜合驅(qū)動型對應(yīng)表4中的組合1，代表地區(qū)為上海市、浙江省、江蘇省、北京市等。這一路徑能解釋46.0%的高績效案例，且16.0%的案例僅能被這一路徑解釋。符合這一路徑的地區(qū)通常綜合實(shí)力較強(qiáng)，且實(shí)現(xiàn)了行政要素、產(chǎn)業(yè)要素和社會要素協(xié)同作用的發(fā)揮。綜合驅(qū)動型路徑下的政府既重視對數(shù)據(jù)開放工作的推動、引導(dǎo)和規(guī)制，持續(xù)穩(wěn)定地向社會提供優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，又能夠利用本地科技優(yōu)勢、市場優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，促進(jìn)數(shù)據(jù)的創(chuàng)造性開發(fā)和深度應(yīng)用，還能夠主動加強(qiáng)與社會的互動交流，為社會主體參與數(shù)據(jù)開放提供政策和平臺保障，從而實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放在行政支撐、創(chuàng)新開發(fā)、主體互動等多維度的均衡發(fā)展。

以上海市為例：上海市是地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放的探路者和引領(lǐng)者，憑借先導(dǎo)性的行政激勵、先進(jìn)的技術(shù)開發(fā)水平、積極的社會參與之間的聯(lián)動作用，數(shù)據(jù)開放綜合指數(shù)及各單項指數(shù)連續(xù)多年領(lǐng)先全國。從行政要素看，上海市政府前瞻性的高位推動提供了強(qiáng)有力的行政支撐，在國家層面尚未明確提出要求及國內(nèi)無經(jīng)驗可循的情況下，上海市基于多年來本地信息公開實(shí)踐，主動參考國外先進(jìn)案例進(jìn)行了先導(dǎo)性探索，建成了我國首個地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，率先編制數(shù)據(jù)開放實(shí)施意見和數(shù)據(jù)資源目錄，并從2014年起每年發(fā)布《上海市公共數(shù)據(jù)資源開放年度工作計劃》，明確政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放的范圍、渠道、目標(biāo)。[6]另外，2019年上海市在我國數(shù)據(jù)開放立法方面進(jìn)行了首次嘗試，制定出臺了國內(nèi)首部針對數(shù)據(jù)開放的地方政府規(guī)章《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》，在此基礎(chǔ)上逐步建立起較為全面的涵蓋公共數(shù)據(jù)分級分類開放、數(shù)據(jù)利用和安全管控等方面的政策與標(biāo)準(zhǔn)體系。從產(chǎn)業(yè)要素看，上海市以推動數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用為導(dǎo)向，重點(diǎn)打造數(shù)據(jù)開發(fā)與創(chuàng)新生態(tài)鏈，在人才培育、創(chuàng)新激勵、聯(lián)合研發(fā)、應(yīng)用推廣等方面進(jìn)行了廣泛探索，如通過聯(lián)合創(chuàng)新實(shí)驗室、創(chuàng)新孵化器、數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用大賽等合作平臺，促進(jìn)“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮，形成了大量優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)開發(fā)成果。從社會要素看，上海市始終強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)開放的需求導(dǎo)向、應(yīng)用導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，通過教育培訓(xùn)、需求征集、激勵合作參與等方式，引導(dǎo)社會要素與政府合作投入數(shù)據(jù)的聚合、增值、開發(fā)、利用中。上海市的實(shí)踐案例體現(xiàn)了政府有效整合本地內(nèi)外部資源，充分發(fā)揮地區(qū)基礎(chǔ)要素綜合優(yōu)勢，積極推動各主體協(xié)作并形成良性循環(huán)的過程。由此可見，綜合驅(qū)動型路徑是地方政府在地區(qū)綜合能力持續(xù)提升、數(shù)據(jù)開放發(fā)展階段不斷成熟后，推動數(shù)據(jù)開放績效不斷躍升的較理想途徑。

（2）行政驅(qū)動型。行政驅(qū)動型對應(yīng)表4中的組合2，代表地區(qū)為江西省、海南省等。這一路徑能解釋31.1%的高績效案例，且3.1%的案例僅能被這一路徑解釋。行政驅(qū)動型指地方政府通過建立和完善法規(guī)政策體系、制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、組建數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新工作機(jī)制等方式，發(fā)揮行政要素強(qiáng)有力的引導(dǎo)和支撐作用，推動數(shù)據(jù)開放實(shí)踐高效有序進(jìn)行。行政驅(qū)動型地區(qū)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、社會需求等方面可能不具優(yōu)勢，但憑借地方政府的頂層設(shè)計、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策激勵，也可以克服條件限制取得政府?dāng)?shù)據(jù)開放高績效。

以江西省為例：江西省在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新能力、投資熱度等方面與發(fā)達(dá)省份相比存在較明顯短板，數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)條件有限。為此，江西省將數(shù)據(jù)資源開放和利用作為地區(qū)發(fā)展的新動能。在制度保障方面，建立起包含基本政策、具體政策、保障政策等在內(nèi)的完整政策體系，內(nèi)容涵蓋數(shù)據(jù)供給、數(shù)據(jù)需求、數(shù)據(jù)環(huán)境等多個維度，為數(shù)據(jù)開放實(shí)踐奠定了堅實(shí)制度基礎(chǔ)。一是在基本政策上，江西省著眼于“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”制定了《江西省大數(shù)據(jù)發(fā)展行動計劃》《江西省推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三年行動計劃（2023—2025年）》等，明確了政府?dāng)?shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)服務(wù)的總體目標(biāo)，規(guī)劃了推動開放平臺建設(shè)、推廣數(shù)據(jù)應(yīng)用、培育數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)等行動方向，為數(shù)據(jù)開放起到了戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。二是在具體政策上，針對數(shù)據(jù)采集、開放、監(jiān)管、利用、維護(hù)等，出臺了《江西省數(shù)字化項目建設(shè)管理辦法》《江西省政務(wù)信息資源共享管理實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于加快推進(jìn)全省政務(wù)數(shù)據(jù)共享的工作方案》《江西省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》等政策實(shí)施細(xì)則，對全省政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合共享、政府網(wǎng)站和信息系統(tǒng)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全作出了明確規(guī)定。三是在保障政策上，制定的《江西省公共數(shù)據(jù)管理辦法》《江西省數(shù)據(jù)應(yīng)用條例》等政策文件明晰了各部門職權(quán)，確定了數(shù)據(jù)資源管理、項目管理、資金保障、隊伍建設(shè)等工作機(jī)制，同時規(guī)定了公共數(shù)據(jù)的采集范圍、流程和方法，有效保障了公眾數(shù)據(jù)權(quán)益。在組織保障方面，成立了以省長、副省長、各部門負(fù)責(zé)人為基本構(gòu)成的江西省推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了省大數(shù)據(jù)中心作為數(shù)據(jù)開放主管部門，設(shè)立了公共數(shù)據(jù)專家委員會，為數(shù)據(jù)開放重大項目和爭議事項提供決策咨詢。行政驅(qū)動型路徑表明，政府通過行政要素的協(xié)同驅(qū)動和行政資源的高效投入，可以破解資源、技術(shù)和環(huán)境等瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的提升。

（3）產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型。產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型對應(yīng)表4中的組合3，代表地區(qū)為貴州省、山東省、四川省等。這一路徑能解釋60.1%的高績效案例，且23.9%的案例僅能被這一路徑解釋。產(chǎn)業(yè)驅(qū)動型路徑是指地方政府充分發(fā)揮本地數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的吸引力，吸納集聚市場創(chuàng)新資源，推動數(shù)據(jù)價值的深度開發(fā)和高效挖掘，為政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用提供廣闊市場和有力技術(shù)支撐。對于部分經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會需求相對不足的地方而言，發(fā)揮本地數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，產(chǎn)出大量高水平創(chuàng)新成果，可以成為數(shù)據(jù)開放高績效的有力牽引。

以貴州省為例：在《報告》的“近四年累計綜合指數(shù)”排名中，貴州省位居省級第四名，是排名前四的省級政府中唯一一個經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。貴州省自然資源豐富，傳統(tǒng)工業(yè)具有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，但面臨經(jīng)濟(jì)實(shí)力落后、財政資源不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均、教育資源匱乏等發(fā)展困境。為此，貴州省依托國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)定位，充分挖掘和利用大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，探索形成了以制度和組織創(chuàng)新為核心、以資源稟賦為支撐、以數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)為主線、以數(shù)據(jù)應(yīng)用為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)開放競爭之路。從行政要素看，貴州省制定了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》等具有較高法律位階的省級地方性法規(guī)，同步建設(shè)了國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新基地，制定了包含數(shù)據(jù)采集、管理、共享、交易、安全等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，有序指導(dǎo)了不同階段的數(shù)據(jù)開放工作。從產(chǎn)業(yè)要素看，貴州省發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在數(shù)據(jù)中心建設(shè)、創(chuàng)新要素集聚、跨域合作交流等方面進(jìn)行了系統(tǒng)性探索。貴州省借助自然環(huán)境穩(wěn)定性高、電價和土地價格低、人口密度低等適宜建設(shè)大型數(shù)據(jù)存儲中心的特殊區(qū)位優(yōu)勢，建成了中國南方數(shù)據(jù)中心示范基地，培育出滿幫集團(tuán)、白山云企業(yè)等本地重點(diǎn)企業(yè)，并吸引了京東、騰訊、華為等大型大數(shù)據(jù)企業(yè)入駐，形成明顯的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，貴州省從基礎(chǔ)設(shè)施和平臺建設(shè)入手，與美國硅谷、印度班加羅爾、北京市等地區(qū)合作建設(shè)了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點(diǎn)實(shí)驗室和產(chǎn)業(yè)孵化平臺，設(shè)立了數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基金，并多次舉辦產(chǎn)業(yè)推介會、數(shù)博會。此外，貴州省聚焦數(shù)據(jù)分析與研發(fā)等技術(shù)密集型環(huán)節(jié)，建設(shè)自主研發(fā)中心，推動本土前沿企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化。偏居西南一隅的貴州省把爭取中央政策和資源支持、推動政企合作、培育創(chuàng)新能力作為突破口，有效整合了內(nèi)外部資源，其建設(shè)思路為我國其他地區(qū)提供了重要參考，啟發(fā)欠發(fā)達(dá)地區(qū)因地制宜發(fā)揮比較優(yōu)勢，找尋可以撬動發(fā)展的杠桿，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的路徑突破。

（4）社會驅(qū)動型。社會驅(qū)動型對應(yīng)表4中的組合4，代表地區(qū)為遼寧省、廣西壯族自治區(qū)等。這一路徑能解釋24.9%的高績效案例，且3.9%的案例僅能被這一路徑解釋。社會驅(qū)動型指地方政府重視社會公眾參與數(shù)據(jù)開放的意識培育和能力提升，并通過多種平臺渠道，積極關(guān)注和及時響應(yīng)公眾需求。社會驅(qū)動型地區(qū)在經(jīng)濟(jì)水平、行政資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面可能不具備明顯優(yōu)勢，但依靠社會要素驅(qū)動可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放的高績效。

以遼寧省為例：遼寧省于2022年上線公共數(shù)據(jù)開放平臺，雖然平臺上線時間較晚但數(shù)據(jù)開放績效進(jìn)展顯著。在2022年和2023年《報告》中遼寧省公共數(shù)據(jù)開放“服務(wù)層指數(shù)”提升明顯，在數(shù)據(jù)開放平臺建設(shè)、政民互動交流、公眾參與度和滿意度等方面表現(xiàn)優(yōu)秀，數(shù)據(jù)開放綜合指數(shù)連續(xù)兩年進(jìn)入全國十強(qiáng)。遼寧省提出“以開放推進(jìn)數(shù)字遼寧建設(shè)，以數(shù)據(jù)賦能智造強(qiáng)省振興”的發(fā)展目標(biāo)，將數(shù)據(jù)開放作為推動地區(qū)發(fā)展提質(zhì)增效的重要突破點(diǎn)，構(gòu)建起供需精準(zhǔn)匹配的數(shù)據(jù)開放服務(wù)體系和數(shù)據(jù)開放利用的宣傳引導(dǎo)體系，保證了社會參與的質(zhì)量和效果。在優(yōu)化服務(wù)體驗方面，通過線上線下多種渠道了解用戶需求，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下逐步擴(kuò)大開放數(shù)據(jù)范圍，定期進(jìn)行已發(fā)布數(shù)據(jù)集的使用情況統(tǒng)計，對下載量大、使用率高的數(shù)據(jù)集加大開放廣度和深度，同時持續(xù)優(yōu)化平臺欄目設(shè)計、無障礙瀏覽、評價反饋等平臺服務(wù)功能，提升公眾的使用體驗感和交流便利度。在加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)方面，構(gòu)建起包括網(wǎng)絡(luò)、報刊、廣播等多種形式的全媒體宣傳矩陣，利用公眾使用度和接受度較高的網(wǎng)絡(luò)論壇、短視頻等媒體平臺進(jìn)行數(shù)據(jù)開放利用宣傳和推廣，不斷提升數(shù)據(jù)開放的社會認(rèn)知度，同時通過線上線下工作坊、公益培訓(xùn)課程等方式，對數(shù)據(jù)檢索、下載、使用、隱私保護(hù)等操作技能進(jìn)行知識普及。社會驅(qū)動型路徑表明，社會要素可以成為驅(qū)動政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效提升的重要力量，地方政府應(yīng)吸納和發(fā)掘多樣化的公眾有效需求，重視個體感知，并通過不斷完善技術(shù)平臺、載體渠道、軟硬件設(shè)施等方式激勵和保障公眾參與，形成“彎道超車”的競爭優(yōu)勢。

3.穩(wěn)健性檢驗。為排除交叉點(diǎn)選擇對結(jié)論的影響，筆者調(diào)整結(jié)果變量的賦值方式，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。將結(jié)果變量的交叉點(diǎn)取值調(diào)整至29后，所得結(jié)論與此前基本一致。必要條件分析結(jié)果中，互動反饋?zhàn)兞康囊恢滦匀猿^0.9。組態(tài)分析結(jié)果中，得到的四種組態(tài)解與調(diào)整前的組態(tài)解具有一致的內(nèi)在解釋機(jī)制?？偢采w率為86.7%，能解釋86.7%的數(shù)據(jù)開放高績效案例?？傄恢滦赃_(dá)到94.9%，與之前相比有所提升，因此可判斷組態(tài)分析結(jié)論是基本穩(wěn)健的。

四、地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的提升路徑與策略

根據(jù)以上組態(tài)分析和案例分析結(jié)果，可以提煉出政府?dāng)?shù)據(jù)開放高績效的基本規(guī)律與實(shí)現(xiàn)路徑，據(jù)此探索地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的提升機(jī)制與實(shí)現(xiàn)策略。

（一）地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的提升路徑：綜合驅(qū)動或單點(diǎn)突破

政府?dāng)?shù)據(jù)開放高績效的實(shí)現(xiàn)路徑包括綜合驅(qū)動、行政驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)驅(qū)動、社會驅(qū)動四種。實(shí)踐表明，我國各地區(qū)在資源基礎(chǔ)和發(fā)展階段方面存在明顯差異，地方政府因地制宜地選擇綜合驅(qū)動或單點(diǎn)突破的不同發(fā)展路徑，均可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放整體績效的提升，借助差異化的條件匹配手段和競爭策略能夠?qū)崿F(xiàn)相同的預(yù)期目標(biāo)。綜合驅(qū)動型路徑驗證了經(jīng)典發(fā)展理論關(guān)注的各類基礎(chǔ)要素，如雄厚的財政資源、完備的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)秀的創(chuàng)新人才等對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放核心競爭力的形成發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，加之地方政府高效的行動機(jī)制、良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)、積極的社會參與以及上述要素的協(xié)同發(fā)力，從而實(shí)現(xiàn)綜合驅(qū)動型的理想發(fā)展路徑。[7]綜合驅(qū)動型路徑有賴于各類完備的基礎(chǔ)要素及其合理組合與有效配置，但對于多數(shù)地方政府而言往往并不具備優(yōu)質(zhì)齊全的先天條件，因此這一路徑在短時間內(nèi)是較難實(shí)現(xiàn)的。鑒于地方資源基礎(chǔ)的有限性和不均衡性等限制，地方政府應(yīng)基于現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)用主義思路，在整體把握本地優(yōu)劣勢基礎(chǔ)要素的前提下，精準(zhǔn)識別匯聚地緣優(yōu)勢、可能產(chǎn)生良好收益的關(guān)鍵驅(qū)動要素，集中力量投入資源進(jìn)行重點(diǎn)培育，以單點(diǎn)突破的方式實(shí)現(xiàn)本地政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的快速提升。

（二）地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的提升策略：識別和培育關(guān)鍵驅(qū)動要素且形成動態(tài)能力

地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放高績效的實(shí)現(xiàn)路徑雖然具有差異性，但其基本的內(nèi)在規(guī)律是一致的，即地方政府綜合考慮本地經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會文化等基礎(chǔ)要素，通過行政賦能、資源吸納、主體互動等方式發(fā)揮關(guān)鍵要素的驅(qū)動作用，推動數(shù)據(jù)開放的績效提升。關(guān)鍵驅(qū)動要素的識別是地方政府確定差異化競爭策略的起點(diǎn)，是揚(yáng)長避短進(jìn)行有針對性的資源配置和要素培育的前提。行政要素是政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的核心影響要素。地方政府作為數(shù)據(jù)開放的核心行動者，承擔(dān)著統(tǒng)籌本地區(qū)數(shù)據(jù)開放工作的職責(zé)，應(yīng)從行政注意力的縱向傳導(dǎo)、政策完備性與專業(yè)性的提升、組織機(jī)構(gòu)的調(diào)適、資源統(tǒng)籌機(jī)制的建立等方面充分發(fā)揮行政要素的賦能作用，為數(shù)據(jù)開放提供政策引導(dǎo)和行政支撐。產(chǎn)業(yè)要素是政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的基礎(chǔ)影響要素。對于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯或者發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)來說，地方政府應(yīng)挖掘區(qū)位優(yōu)勢吸納外部市場創(chuàng)新資源，推動數(shù)據(jù)開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化，為數(shù)據(jù)開放提供廣闊市場和強(qiáng)有力技術(shù)支持。社會要素是政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效的關(guān)鍵影響要素。社會公眾作為用戶和合作者參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放活動的意愿很大程度上取決于其對參與結(jié)果的預(yù)期。[8]地方政府應(yīng)從高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給、便捷性平臺設(shè)計、多元化渠道拓展、可持續(xù)資源保障等方面進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是一個持續(xù)發(fā)展和優(yōu)化演進(jìn)的過程，地方政府應(yīng)對標(biāo)國際一流水平，參考先進(jìn)地區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，在數(shù)據(jù)開放政策標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)平臺、授權(quán)運(yùn)營、主體互動等領(lǐng)域不斷學(xué)習(xí)和探索，并根據(jù)本地現(xiàn)有基礎(chǔ)、技術(shù)升級迭代、外部環(huán)境等變化進(jìn)行反復(fù)調(diào)試，尋求能夠驅(qū)動政府?dāng)?shù)據(jù)開放績效漸進(jìn)提升的動態(tài)策略，以保持持久競爭優(yōu)勢。

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TheInfluencingFactorsandImprovementPathsofLocalGovernmentDataOpennessPerformance

——QualitativeComparativeAnalysisofFuzzy

SetsBasedon26Provinces

LiSiyu，QinHao

Abstract：Inrecentyears，China’slocalgovernmentdataopennesshasmadesignificantprogress.Currently，26provincialgovernmentshavelaunchedgovernmentdataopennessplatforms，buttherearesignificantdifferencesindataopennessperformance.ThereisasignificantgapindataopennessperformancebetweenShanghaiandJiangsu，bothofwhichareeconomicallydevelopedregions.Guizhou，locatedintheunderdevelopedwesternregion，hasachievedhigherdataopennessperformance.Shandong，Guangxi，Jiangxiandotherplacesstarteddataopennesslater，buttheirperformancehasimprovedsignificantlyinashortperiodoftime.ThisarticleusestheFuzzySetQualitativeComparativeAnalysis（QCA）method，taking26provincialgovernmentdataopenplatformsassamples，toconductconfigurationanalysisondataopenperformance，identifykeyinfluencingfactorsandhigh-performanceconfigurationpathsofgovernmentdataopenperformance，andprovideideasforimprovinglocalgovernmentdataopenperformance.Researchhasshownthattheimplementationpathsforhigh-performancedataopennessinlocalgovernmentsincludecomprehensivedriving，administrativedriving，industrialdriving，andsocialdriving.Localgovernmentsshouldcomprehensivelyconsiderlocalbasicfactorsanddevelopmentneeds，accuratelyidentifykeydrivingfactorsthatgathergeographicaladvantagesandmaygenerategoodbenefits，providetargetedguidanceandsupport，andexertthedrivingroleofkeyfactorsthroughadministrativeempowerment，resourceabsorption，andsubjectinteractiontoestablishlocalcompetitiveadvantagesandpromotethecontinuousanddynamicimprovementoftheperformanceoflocalgovernmentdataopenness.

Keywords：governmentdataopenness;integrateddriven;administrativedriven;industrydriven;socialdriven

（責(zé)任編輯：董博宇）

收稿日期：2024-06-17

作者簡介：李思宇，法學(xué)博士，中共遼寧省委黨校（遼寧行政學(xué)院遼寧省社會主義學(xué)院）社會建設(shè)與生態(tài)文明教研部講師，研究方向為數(shù)字政府、基層治理;秦浩，管理學(xué)博士，中共遼寧省委黨校（遼寧行政學(xué)院遼寧省社會主義學(xué)院）社會建設(shè)與生態(tài)文明教研部主任，教授，研究方向為政府治理、公共服務(wù)。

基金項目：中宣部宣傳思想文化青年英才資助項目“重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府應(yīng)急管理組織的協(xié)同機(jī)制研究”，項目編號：2021QNYC026。