數(shù)據基礎制度持續(xù)完善

2024年末，國家數(shù)據局聯(lián)合多部門集中印發(fā)了三項新政，進一步完善數(shù)據資源開發(fā)利用政策。

這三項政策分別是——《關于促進數(shù)據產業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》《關于促進企業(yè)數(shù)據資源開發(fā)利用的意見》和《可信數(shù)據空間發(fā)展行動計劃（2024—2028年）》。

2024年12月31日，國家數(shù)據局舉行專題新聞發(fā)布會對上述三份文件進行了解讀。國家數(shù)據局副局長陳榮輝表示，根據全國數(shù)據資源調查，中國有四成數(shù)據僅被存儲而未使用，數(shù)據資源開發(fā)利用質效有較大提升空間，數(shù)據產業(yè)生態(tài)還不完善。因此，出臺三個政策文件是推動數(shù)據要素市場化配置改革、構建全國一體化數(shù)據市場的具體舉措，是一組政策“組合拳”。

陳榮輝介紹，未來，國家數(shù)據局將會同有關部門，進一步完善包容審慎監(jiān)管規(guī)則，研究出臺更多增量政策，穩(wěn)定市場預期，增強企業(yè)發(fā)展信心。

國家數(shù)據局數(shù)據資源司司長張望則透露，企業(yè)可信數(shù)據空間、行業(yè)可信數(shù)據空間以及城市可信數(shù)據空間是2025年國家數(shù)據局推進的重點。

這一系列數(shù)據新政已醞釀多時。2024年5月24日，陳榮輝曾在第七屆數(shù)字中國建設峰會上透露，將出臺數(shù)據產權制度，制定促進數(shù)據合規(guī)高效流通交易政策文件，建立數(shù)據要素收益分配安全治理機制等。他表示，這些制度的出臺將搭建起數(shù)據資源開發(fā)利用的基礎框架，奠定數(shù)據要素市場化配置改革的四梁八柱。

2024年12月27日，財政部也印發(fā)了《數(shù)據資產全過程管理試點方案》，選取部分中央部門、中央企業(yè)和地方財政部門，從2025年初至2026年底，組織開展數(shù)據資產全過程管理試點。方案顯示，試點單位將圍繞數(shù)據資產臺賬編制、登記、授權運營、收益分配、交易流通等重點環(huán)節(jié)，開展數(shù)據資產全過程管理試點。

多位業(yè)內人士認為，這四項政策直面了企業(yè)數(shù)據資源開發(fā)利用中的堵點、難點問題。政策為企業(yè)提供了明確的權益保障，明確企業(yè)在生產經營過程中形成或合法獲取的數(shù)據享有權益，為企業(yè)提供了一顆定心丸。

數(shù)據產業(yè)發(fā)展需多部門協(xié)同

11月21日印發(fā)的《可信數(shù)據空間發(fā)展行動計劃（2024—2028年）》提出，到2028年，建成100個以上可信數(shù)據空間，基本建成廣泛互聯(lián)、資源集聚、生態(tài)繁榮、價值共創(chuàng)、治理有序的可信數(shù)據空間網絡，顯著提升各領域數(shù)據開發(fā)開放和流通使用水平，初步形成與我國經濟社會發(fā)展水平相適應的數(shù)據生態(tài)體系。

與此同時，開展可信數(shù)據空間培育推廣行動，布局企業(yè)、行業(yè)、城市、個人、跨境五類可信數(shù)據空間建設和應用推廣。推進可信數(shù)據空間筑基行動，圍繞制訂關鍵標準、攻關核心技術、完善基礎服務、強化規(guī)范管理、拓展國際合作五個方面開展行動。

12月28日出臺的《關于促進數(shù)據產業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》指出，將加強數(shù)據產業(yè)規(guī)劃布局、培育多元經營主體、加快數(shù)據技術創(chuàng)新、提高數(shù)據資源開發(fā)利用水平、發(fā)展數(shù)據流通交易、強化基礎設施支撐、提高數(shù)據領域動態(tài)安全保障能力、優(yōu)化產業(yè)發(fā)展環(huán)境。

文件提出了發(fā)展目標：到2029年，數(shù)據產業(yè)規(guī)模年均復合增長率超過15%，數(shù)據產業(yè)結構優(yōu)化，技術創(chuàng)新能力躋身世界先進行列，數(shù)據產品和服務供給能力大幅提升，催生數(shù)智應用新產品新服務新業(yè)態(tài)，涌現(xiàn)具有國際競爭力的數(shù)據企業(yè)。

文件在附件中提供了數(shù)據技術和產業(yè)重點發(fā)展方向，包括數(shù)據采集、數(shù)據存儲、數(shù)據治理、數(shù)據分析、數(shù)據交易、數(shù)據應用和數(shù)據安全等七個方面。

2024年12月20日發(fā)布的《關于促進企業(yè)數(shù)據資源開發(fā)利用的意見》提出，完善企業(yè)數(shù)據權益形成、保護和收益分配機制，推動數(shù)據持有權、使用權、經營權分置運行，保護企業(yè)合法權益，構建公平高效的數(shù)據要素價值分配機制；提高數(shù)據治理能力，促進企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，引導企業(yè)向數(shù)據驅動的經營模式轉型，提升市場洞察和適應能力，支持企業(yè)利用數(shù)據分析加快產品迭代和創(chuàng)新效率；營造開放透明可預期的發(fā)展環(huán)境，健全數(shù)據流通利用服務體系，擴大數(shù)據領域高水平開放，提升數(shù)據安全合規(guī)治理效能，完善數(shù)據聯(lián)管聯(lián)治機制，推動包容審慎監(jiān)管。

綜合來看，這三份文件從多個層面豐富了當前的數(shù)據制度。

2022年12月19日，《中共中央國務院關于構建數(shù)據基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據要素作用的意見》（下稱“數(shù)據二十條”）發(fā)布。

對外經貿大學數(shù)字經濟與法律創(chuàng)新研究中心主任許可指出，已發(fā)布的文件涵蓋了“數(shù)據二十條”中的四個核心部分：數(shù)據產權、交易流通、安全治理和收益分配。值得注意的是，文件對數(shù)據產權的規(guī)定是對“數(shù)據二十條”的進一步優(yōu)化。原先數(shù)據二十條提到的數(shù)據資源持有權、數(shù)據加工使用權和數(shù)據產品經營權這三種權利，現(xiàn)在統(tǒng)一改為數(shù)據持有權、使用權和經營權，解決了之前關于權利對象是否一致的爭論。這意味著不再區(qū)分數(shù)據資源和數(shù)據產品，而是統(tǒng)一對待數(shù)據類型。

墾丁律師事務所創(chuàng)始合伙人麻策則分析稱，三份文件從全社會的可信數(shù)據空間概念設計，到企業(yè)視角的可信數(shù)據資源開發(fā)，直至數(shù)據資源的落地管理，形成了層層遞進式落地設計?；跀?shù)據來源及處理繁雜程度遠超想象，難以采取“一刀切”的方式對數(shù)字資源進行規(guī)劃利用。三份文件兼顧鼓勵、支持和穩(wěn)慎等區(qū)別化理念，提供了分類分層的開發(fā)利用思路。“這是比較穩(wěn)妥的方式。”麻策說。

許可表示，自2023年10月25日正式掛牌以來，國家數(shù)據局一直在積極推動數(shù)據要素的市場化改革和相關的基礎制度建設，經過了一年多的研究、調研、起草，最終形成了幾份政策文件，并在2024年底推出。此外，這幾份文件由國家數(shù)據局聯(lián)合多部門印發(fā)，原因在于數(shù)據制度是一個橫向的制度安排，不可避免地與其他部委的工作存在交叉，尤其是與數(shù)據資產相關的財政部、國家發(fā)改委以及監(jiān)管部門，因此需要各方共同努力、協(xié)同治理。

許可預計，未來數(shù)據產業(yè)的發(fā)展需要更多的部門共同協(xié)同，實現(xiàn)數(shù)據要素市場化和產業(yè)化的目標。他舉例說，《關于促進數(shù)據產業(yè)高質量發(fā)展的指導意見》提出了各級發(fā)展改革、數(shù)據、教育、財政、金融監(jiān)管、證監(jiān)等部門要加強協(xié)同配合，把促進數(shù)據產業(yè)高質量發(fā)展作為推進數(shù)據要素市場化配置改革、做強做優(yōu)做大數(shù)字經濟的重要舉措。

許可表示，這些文件形成一個模塊化的立法體系，不是孤立存在的。它們都以“數(shù)據二十條”為基礎，有的是對“數(shù)據二十條”進行細化，有的是進行完善，有的則是與其他制度相銜接。

直面企業(yè)利用數(shù)據的難點

如何讓企業(yè)能夠合規(guī)地利用數(shù)據資源，一直是數(shù)據政策落地的難點。

“數(shù)據二十條”明確了公共數(shù)據、企業(yè)數(shù)據、個人數(shù)據這三種數(shù)據類型，其中企業(yè)數(shù)據一直是數(shù)據資源開發(fā)利用的重點和熱點。

2024年8月，國家數(shù)據局宣布，有關公共數(shù)據、企業(yè)數(shù)據資源開發(fā)利用的兩份文件將于2024年年內陸續(xù)出臺，個人數(shù)據資源開發(fā)利用的相關政策也在加緊研究當中，未來將通過更有針對性、更具操作性的政策指引，讓企業(yè)有感、市場有感。

而國家數(shù)據局此次出臺的三個文件中正包含了對企業(yè)數(shù)據資源開發(fā)利用的相關制度。

國家數(shù)據局數(shù)據資源司司長張望在12月31日的發(fā)布會上表示，在企業(yè)數(shù)據權益形成方面，明確了企業(yè)對其在生產經營過程中形成或合法獲取、持有的數(shù)據，依法享有法律法規(guī)規(guī)定的、民商事合同或行政協(xié)議約定的數(shù)據權益，對于此類數(shù)據，企業(yè)在不違反法律法規(guī)、不危害國家安全和公共利益、不侵害他人合法權益的前提下，可以放心開發(fā)利用。同時，他指出，《關于促進企業(yè)數(shù)據資源開發(fā)利用的意見》還鼓勵企業(yè)探索市場化、場景化的“授權使用、分享收益”新模式，盤活企業(yè)數(shù)據資源，促進數(shù)據價值釋放。

張望進一步指出，在企業(yè)數(shù)據權益保護方面，企業(yè)對其合法獲取、持有的數(shù)據進行開發(fā)利用、流通交易和經營收益的權益應當予以保護。企業(yè)有權依法或依合同約定，自主或委托他人基于其合法獲取、持有的數(shù)據開發(fā)數(shù)據產品或提供數(shù)據服務。從實踐看，數(shù)據權益的爭議時有發(fā)生，有必要建立數(shù)據權益流轉機制和多元化爭議處理機制，確保在數(shù)據開發(fā)利用過程中各方權益都能依法受到保護。

許可表示，已經發(fā)布的文件為企業(yè)提供了明確的權益保障，明確企業(yè)在生產經營過程中形成或合法獲取的數(shù)據享有權益，這些權益可以來源于法律規(guī)定、民商事合同或行政協(xié)議。這為企業(yè)提供了一顆定心丸，尤其是對于個人數(shù)據的處理，企業(yè)在合法持有和獲取的情況下，享有相應的權益。

上海華誠律師事務所高級合伙人吳月琴認為，政策文件直面了企業(yè)數(shù)據資源開發(fā)利用中的堵點難點問題，包括數(shù)據共享共用不足、數(shù)據治理和應用支持力度不夠、數(shù)據產品和服務開發(fā)不足等。目前，企業(yè)面臨著擁有大量數(shù)據但缺少明確的應用場景、數(shù)據價值實現(xiàn)路徑存在不確定性等問題。

麻策表示，企業(yè)數(shù)據利用最大的難題，在于數(shù)據多元主體權利條件下，有效明確企業(yè)數(shù)據權益的合法合規(guī)性，而基于數(shù)據權益競爭狀態(tài)，企業(yè)很難量化評估數(shù)據資源利用的法律后果。以公開數(shù)據為例，邊界的不明情況下，仍可能構成刑事犯罪。

此外，財政部于12月27日公布的《數(shù)據資產全過程管理試點方案》（下稱《試點方案》）提出編制數(shù)據資產臺賬、開展數(shù)據資產登記、完善授權運營機制、健全收益分配機制和規(guī)范推進交易流通等多項內容。這些措施旨在規(guī)范數(shù)據資產管理流程，提升數(shù)據資源質量，確保數(shù)據資產依法合規(guī)運營，并實現(xiàn)數(shù)據資產的有效流通和價值實現(xiàn)。

財政部要求試點單位需提高站位，建立工作機制，每半年向財政部報告進展情況。同時，試點單位應結合實際探索數(shù)據資產管理模式，形成有效經驗，并嚴格遵守數(shù)據安全法律法規(guī)，制定安全管理制度和應急預案，嚴防數(shù)據資產價值應用風險。

麻策認為，《試點方案》打通了資產登記、授權和運營利益鏈條，能夠提升企業(yè)等主體有效利用數(shù)據，釋放數(shù)據要素價值。

“我們希望數(shù)據要素市場應當更多走向市場化配置而非政策性驅動，以此推動數(shù)據要素市場的長期健康發(fā)展。”麻策說。

具體而言，中聯(lián)律師事務所上海辦公室合伙人胡峰分析，首先，《試點方案》中被選中的試點單位和部門都是手里持有豐富數(shù)據資源的單位和部門，其擁有相關數(shù)據資源開發(fā)利用探索的前期經驗，也擁有數(shù)據資源開發(fā)利用的激勵。

其次，試點周期和目標的設定，周期是兩年，時間比較充裕，各分階段目標雖有難度，但都在合理的范圍內，最終的目標是建立和完善數(shù)據資產管理制度標準體系和運行機制，這也非常符合大型企業(yè)和機構常態(tài)化運營數(shù)據資產的方案。

此外，具體試點內容的設置非常符合數(shù)據資源治理的邏輯，比如建立數(shù)據資產臺賬、建立并完善數(shù)據資產授權運營管理制度和工作機制；也非常符合單位和部門業(yè)績考核的邏輯，比如開展資產登記、建立登記資產卡片，推進行政事業(yè)單位和國有企業(yè)所持有或控制的數(shù)據資產納入本級政府國有資產報告工作。

一些社會各界對政策的反饋，也體現(xiàn)在《試點方案》之中。

許可表示，《試點方案》最后一段提出的風險防控相關舉措，回應了各界對于數(shù)據資產全過程管理過程中可能出現(xiàn)的問題。

為規(guī)避相關的問題與風險，《試點方案》規(guī)定，對外授權使用數(shù)據資產應當按照國家有關規(guī)定進行評估，嚴防數(shù)據資產價值應用風險。嚴禁利用行政事業(yè)單位數(shù)據資產進行擔保，新增政府隱性債務。嚴禁行政事業(yè)單位借授權有償使用數(shù)據資產的名義，變相虛增財政收入。在推進數(shù)據資產有條件有償使用過程中，不得向社會公眾轉嫁不合理成本。

許可表示，《試點方案》的最后一部分實際上在對數(shù)據資產授權使用進行雙重限制。第一重限制是對于社會公共服務相關的數(shù)據，試點單位應該開放，實現(xiàn)免費無償?shù)氖褂?。即使在有償?shù)氖褂眠^程中，也不能按照“市場定價，價高者得”的方式面向社會進行授權運營。原因在于，如果在源頭上增加數(shù)據授權運營的成本，由于數(shù)據最終會為社會公眾提供服務，那么這個成本會層層的傳遞到社會公眾上，每個人使用這個數(shù)據的成本都增加了，這與數(shù)據賦能千行百業(yè)的大目標是背道而馳的。

此外，許可表示，目前各界的另一個擔心是數(shù)據資產入表可能會導致新的資產泡沫。例如，在過去的實踐中，各地出現(xiàn)了以“數(shù)據財政”替代或補充“土地財政”的狀況。

許可告訴我們，新的資產泡沫有兩種可能性：一是虛增資產；二是利用虛增的資產進行所謂的數(shù)據的資本化運作?！对圏c方案》中行政事業(yè)單位“變相虛增財政收入”“新增政府隱性債務”的相關規(guī)定對這一擔憂進行了回應。但需要注意的是，試點單位不僅包括行政單位，還包括一些國有企業(yè)。如何避免國有企業(yè)虛擬資產的資本運作帶來擔保風險和資產泡沫，這可能需要在未來進一步細化相關的監(jiān)管規(guī)則。

“可信數(shù)據空間”有了明確定義

備受關注的是，《可信數(shù)據空間發(fā)展行動計劃（2024—2028年）》（下稱《行動計劃》）從國家層面首次提出了“可信數(shù)據空間”的官方定義，并提出了到2028年建成100個以上可信數(shù)據空間的系統(tǒng)規(guī)劃。

張望透露，企業(yè)可信數(shù)據空間、行業(yè)可信數(shù)據空間以及城市可信數(shù)據空間是2025年國家數(shù)據局推進的重點。

張望表示，個人可信數(shù)據空間、跨境可信數(shù)據空間的數(shù)據安全合規(guī)要求高、政策性也很強，國家將聯(lián)合有關部門在充分調查研究基礎上，積極探索、穩(wěn)慎推進。

歐盟于2016年率先提出建立歐盟國際數(shù)據空間的倡議，并在《歐洲數(shù)據法案》中明確建立“歐盟共同數(shù)據空間”，將其定義為：數(shù)據共享或聯(lián)合處理的標準和實踐框架，用于開發(fā)新產品和服務、科學研究或民間社會倡議。

《行動計劃》則首次給出了中國的定義：可信數(shù)據空間是基于共識規(guī)則，聯(lián)接多方主體，實現(xiàn)數(shù)據資源共享共用的一種數(shù)據流通利用基礎設施，是數(shù)據要素價值共創(chuàng)的應用生態(tài)，是支撐構建全國一體化數(shù)據市場的重要載體?？尚艛?shù)據空間須具備數(shù)據可信管控、資源交互、價值共創(chuàng)三類核心能力。

許可表示，可信數(shù)據空間在過去一年中被國家數(shù)據局反復提及。他介紹，可信數(shù)據空間被視為數(shù)據基礎設施的重要組成部分。數(shù)據基礎設施是推動數(shù)據交易和流通的關鍵概念，旨在服務于數(shù)據流通、開發(fā)和再利用，而可信數(shù)據空間則是這一概念的核心。盡管對數(shù)據基礎設施的定義存在爭議，但國家數(shù)據局一直致力于進一步落實和細化這一概念，以區(qū)分于傳統(tǒng)的網絡設施。數(shù)據基礎設施不僅包括技術基礎，還涉及制度性安排，如數(shù)據流通準入標準規(guī)則的建立。

張望介紹，在企業(yè)可信數(shù)據空間上，目前中國已有部分互聯(lián)網平臺企業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)、央國企積極開展可信數(shù)據空間建設。從企業(yè)內部看，搭建受控、可信、合規(guī)的數(shù)據流通和開發(fā)環(huán)境，可以打通企業(yè)內部單元甚至是跨法人主體間數(shù)據共享的堵點卡點，也可以吸引外部專業(yè)團隊在確保數(shù)據不出域的前提下，協(xié)同開發(fā)利用好數(shù)據資源，幫助企業(yè)提高創(chuàng)新能力。從企業(yè)外部看，行業(yè)“鏈長型”龍頭企業(yè)建設可信數(shù)據空間，能夠更加有效地協(xié)同上下游企業(yè)開放資源，增強合作信任度，提高供應鏈競爭力。

陳榮輝介紹，當前中國數(shù)據要素“供給-流通-應用”的市場化循環(huán)體系仍不暢通。2023年，中國數(shù)據生產總量約為32.85澤字節(jié)（ZB），但僅有2.9%的數(shù)據被保存，企業(yè)超過一年未使用的數(shù)據占比近四成，大量數(shù)據一直在“沉睡”，數(shù)據要素價值尚未充分釋放。在這一背景下，可信數(shù)據空間是從數(shù)據要素角度探索數(shù)據規(guī)?；魍ɡ玫闹袊桨福瑢⒅嫿ǚ睒s活躍的全國一體化數(shù)據市場。

陳榮輝進一步指出，價值共創(chuàng)是可信數(shù)據空間的核心，通過創(chuàng)新共建共治、責權清晰、公平透明的運營機制，以高價值的創(chuàng)新應用場景，吸引各相關方共同挖掘數(shù)據價值，推動數(shù)據從供給端到需求端的高效匹配、融合應用和產品創(chuàng)新，打造數(shù)據共享共用共創(chuàng)的“新模式”，最大化釋放數(shù)據要素價值。例如，全球很多國家都在積極探索基于數(shù)據空間的跨國癌癥數(shù)據共享與AI模型訓練、數(shù)字產品護照、分布式能源統(tǒng)籌調度等新應用模式，創(chuàng)造新的價值增量。

此外，陳榮輝表示，可信數(shù)據空間通過構建多方共識的規(guī)則制度，以及安全可信的技術環(huán)境，能有效降低供數(shù)和用數(shù)方的信任成本，消除數(shù)據共享顧慮、提升供數(shù)意愿。從流通效率方面，可信數(shù)據空間強調數(shù)據資源互聯(lián)互通互操作能力，打通數(shù)據流通的堵點，消除“數(shù)據孤島”，突破傳統(tǒng)“點對點”的數(shù)據交換模式，實現(xiàn)數(shù)據資源規(guī)模化流通、高效配置和開發(fā)利用。

他援引數(shù)據稱，國際研究機構預測，數(shù)據流動量每增加10%，將帶動GDP（國內生產總值）增長0.2%，數(shù)據流動對各行業(yè)利潤增長的平均促進率為10%左右。可信數(shù)據空間以場景創(chuàng)新、價值共創(chuàng)為著力點，是培育數(shù)據產業(yè)生態(tài)的重要土壤，可以吸引數(shù)據資源、技術、服務、應用、安全、基礎設施等各類數(shù)據企業(yè)參與其中，打造形成數(shù)據產業(yè)集群。