統(tǒng)一開放的交通運輸市場，怎么建？

2024年12月23日，新華社受權發(fā)布《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加快建設統(tǒng)一開放的交通運輸市場的意見》（下稱《意見》），其中涉及鐵路、公路、航運等重點領域，對市場化改革、減碳等多項重點議題提出具體指示要求。

針對鐵路發(fā)展，《意見》重申要明確自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)范圍，加快推進鐵路等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革；公路方面，明確提出要推進公路收費制度和養(yǎng)護體制改革，推動收費公路政策優(yōu)化。

針對鐵路和公路領域現存問題，體制機制改革的加速破局必不可少；面向全行業(yè)綠色化與智能化的未來發(fā)展趨勢，眼下也要持續(xù)轉型升級。《意見》提出，要積極推動中重型卡車、船舶等運輸工具應用新能源、清潔能源，推動交通運輸綠色智慧轉型升級。

一個統(tǒng)一開放的交通運輸市場要怎么建？《意見》一一給出指引。

鐵路：明確范圍、加快改革

截至2024年底，全國鐵路營業(yè)里程達到16.2萬公里，其中高鐵4.8萬公里，中國高鐵運營里程再創(chuàng)新紀錄。

中國鐵路的基建、技術裝備都較為領先，高鐵更是中國名片，但是長期以來鐵路運輸并沒有完全市場化，盈利能力弱。

對此，《意見》中明確提出要穩(wěn)步推進交通運輸領域自然壟斷環(huán)節(jié)改革。以深入推進政企分開、政資分開、特許經營、政府監(jiān)管為主要內容，加快推進鐵路等行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，明確自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)范圍。

《財經》了解到，這被認為是黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）關于水陸空等交通形式的相關政策信號的延展和落實。

2013年鐵路政企分開之后，市場化改革持續(xù)深化?！稕Q定》給出了指引，要求“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革”。在兩辦的《意見》里，也提出要“明確自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)范圍”。

西南交通大學交通運輸與物流學院副教授、交通公共政策研究中心研究員左大杰對《財經》表示：“鐵路改革，首要在于界定哪些是自然壟斷環(huán)節(jié)、哪些是競爭性環(huán)節(jié)。”

左大杰認為，按照公益性與商業(yè)性分類，把鐵路基礎設施視為壟斷性、公益性環(huán)節(jié)，把運輸服務視為競爭性、商業(yè)性環(huán)節(jié)。二者由不同的市場主體經營，自然壟斷環(huán)節(jié)保障基礎設施的供給質量，競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，客運票價和貨運運價與市場接軌，有升有降，各種供給多樣化，全方位滿足市場需求，加快推進網運分離是當前鐵路改革首要任務。

同時《意見》明確指出，鼓勵和引導社會資本依法依規(guī)參與鐵路建設運營。促進鐵路運輸業(yè)務經營主體多元化和適度競爭，支持符合條件的企業(yè)自主運營城際鐵路和市域（郊）鐵路。支持地方控股鐵路企業(yè)自主選擇運營管理模式。

《決定》出來之后，很多業(yè)內人士表示，網運分離是鐵路改革的一種重要嘗試路徑，鐵路網基建是重資產，應由國家繼續(xù)投入和把控，鐵路運營權可以適當放開給多元主體，并用合理的股權比例引導民資進入。

2022年1月，復星牽頭民營聯(lián)合體投資控股的中國首條民營控股高鐵——杭臺高鐵（杭紹臺鐵路）正式開通，這是一個比較典型的鐵路投融資示范項目。復星基礎設施產業(yè)發(fā)展集團董事長溫曉東告訴《財經》，復星希望繼續(xù)控股更多高鐵項目，放大杭臺高鐵的示范效應。

《財經》了解到，部分地區(qū)的鐵路局開始進行有限的民資試點，主要集中在運營層面?！懊駹I企業(yè)在運營和營銷上更加靈活，更貼合目標用戶的需求?！倍辔粯I(yè)內人士告訴《財經》。

在珠三角和長三角這兩個中國經濟最發(fā)達的區(qū)域，對于鐵路建設運營模式的探索率先展開。

從2020年開始，廣州地鐵集團取代廣鐵集團（國鐵集團全資子公司），開始獨立運營大灣區(qū)多條城際鐵路，并預計在2025年之前，將獨立運營范圍擴大到區(qū)域內全部14條、700公里城際鐵路。

在粵港澳大灣區(qū)，跨城出行越來越像坐地鐵，無需提前買票，隨買隨走，“實現一張網、一張票、一串城”。未來城際鐵路的設計、規(guī)劃、建設、運營、管理權，也將全部由廣州地鐵集團接管。

中國鐵路仍然保持高速發(fā)展。2024年，全國鐵路完成固定資產投資8506億元，同比增長11.3%，持續(xù)保持高位運行；投產新線3113公里，其中高鐵2457公里。

公路：加速立法、延長收費

無論是養(yǎng)護現有高速公路，還是投資成本高昂的西部公路建設，推動收費公路政策優(yōu)化、依法延長收費期限，已勢在必行。如今，這一討論了十年的議題，正在加速落地。

2024年12月23日，交通運輸部召開2025年全國交通運輸工作會議，明確將收費公路政策優(yōu)化等重大改革列入2025年重點工作當中，并直言會加快《收費公路管理條例》立法進程。

上述法規(guī)修訂已討論十年，調整公路收費時限正是其中關鍵，如今有望加速落地。

公路按其在公路路網中的地位，分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道，按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。從運營主體分類來看，收費公路分為政府還貸公路和經營性公路。

1988年，財政部、交通部、物價局聯(lián)合發(fā)布了《貸款修建高等級公路大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》。現行條例規(guī)定，經營性公路最長收費年限不超過30年。如今，36年過去，根據相關標準，不少收費公路的時限臨期。

比如廣深高速地處粵港澳大灣區(qū)的核心地帶，由于經濟發(fā)達、人口流動頻繁，日均車流量超過60萬輛，常年是國內交通最繁忙的高速公路之一。這條高速公路自1997年通車，至今已有20多年，30年的收費期限即將在2027年到期。

如果高速公路進行改擴建，則可以延長收費期限。就此，廣深高速改擴建項目在2023年取得廣東省發(fā)改委核準，預計從現有的雙向6車道在不同路段擴建成8至12車道，耗時約五年，費用超過人民幣400億元。

東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任顧大松對《財經》分析稱，畢竟公路建成后，客觀上需要相關投入管理和養(yǎng)護。而現有的公路收費模式相對陳舊，伴隨公路年限到期，管養(yǎng)費用的征收亟待法理依據。如何讓公路收費有法可依，乃至高質量發(fā)展，這都需要《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》的制度完善。

交通基建不僅有助于提升物流效率和推動城市化進程，還可作為政府應對逆經濟周期的重要政策工具?，F有的收費政策不僅事關存量公路，還在一定程度上制約了后續(xù)高速公路建設的發(fā)展。

從2012年以來，中國高速公路行業(yè)一直入不敷出，且收支缺口逐年擴大。據統(tǒng)計公報，2021年全國收費公路車輛通行費收入6630.5億元、支出12909.3億元，收支缺口為6278.8億元。

支出遠大于收入，因為要還的債務太多。在2021年超1.2萬億元的支出總額中，超82%都用于還本付息。由于存續(xù)債務規(guī)模大，高速公路行業(yè)年度通行費收入無法覆蓋當年還本付息支出，只能覆蓋利息支出。

華東地區(qū)一家交投集團的專家告訴《財經》，一些建設較早、資質較好的高速公路公司路產剩余經營期也就還有十余年；而且建設高速公路是一個資金密集型工程，建設資金大多源于資本金和銀行貸款，債務負擔不輕。

雖然乍看之下，有些建設單位已經回收了建設成本。但是，管養(yǎng)單位同樣需要一筆穩(wěn)定的收入，以管理和養(yǎng)護道路，保障道路的健康及通行質量。

上述專家補充稱，東部沿海地區(qū)的高速公路建設早、造價低、債務規(guī)模?。幌啾戎轮形鞑康貐^(qū)作為近年來新增高速公路的重點區(qū)域，債務規(guī)模較大。對于一些投資回報周期長、收益有限的公路，企業(yè)投資積極性低。如果收費公路期限不延長，財政補貼受限，地方高速公路建設挑戰(zhàn)不小。

因此《意見》中明確提出，要推進公路收費制度和養(yǎng)護體制改革，推動收費公路政策優(yōu)化。交通運輸部也表態(tài)稱，要將收費公路政策優(yōu)化等重大改革列入2025年重點工作當中，并直言會推動《收費公路管理條例》立法進程。

船舶：清潔替代、綠色升級

《意見》明確提出，推動交通運輸綠色智慧轉型升級。要完善交通運輸裝備能源清潔替代政策，推動中重型卡車、船舶等運輸工具應用新能源、清潔能源。

航運業(yè)是碳排放大戶，每年排放約10億噸二氧化碳，約占全球總量的3%。

“船舶動力能源的降碳主要有三個路徑，分別是純電動驅動船舶、綠色燃料船舶以及傳統(tǒng)燃料結合CCS（碳捕集與封存）技術?！敝袊こ淘涸菏奎S震對《財經》表示，從應用場景來說，純電驅動模式適用于內河沿海短途船舶，另外兩種模式更適合遠洋船舶，而CCS并非終極目標，因此，綠色燃料船舶尤其受到關注。

對于承擔國際貿易的遠洋船舶來說，像汽車一樣直接使用電池作為動力有點遙遠，更清潔的化石燃料是當前可行的過渡之法。

雙燃料船是一種務實的選擇。它既能使用諸如重油等傳統(tǒng)海事燃料，也能使用液化天然氣（LNG）等低碳環(huán)保的替代燃料，展現出其出色的兼容性。航運咨詢機構VesonNautical提供給《財經》的數據顯示，從2018年到2024年的六年里，雙燃料船舶的訂單量實現了驚人的增長。

與此同時，LNG船隊也在保持指數級增長。根據航運咨詢機構VesselsValue的數據，全球LNG船隊的運載能力在過去十年間激增約142%，從4710萬立方米增加至1.139億立方米。不論是貨運里程和現役船舶數量，都在不斷攀升。

除了雙燃料船和LNG船，綠色航運技術未來還有多個發(fā)展路線。黃震表示，航運業(yè)的綠色替代燃料中，綠色甲醇走在最前面，緊跟著的是綠氨，未來發(fā)展問題主要在于價格而不是技術。

“未來是個無人區(qū)，哪種燃料能勝出，應該從五個方面來評價，包括發(fā)動機可用性、可控性、安全性、法規(guī)標準完備性和大規(guī)模制備經濟性?！秉S震說。

對于那些仍需使用石油產品如柴油和重油的船舶，CCS技術是實現脫碳的另一種途徑。通過在船舶上安裝碳捕集系統(tǒng)，可以捕獲和存儲船舶尾氣中的二氧化碳，從而減少排放到大氣中的溫室氣體量。

根據全球航運業(yè)監(jiān)管機構國際海事組織（IMO）的規(guī)劃，到2030年，國際海運溫室氣體年度排放總量比2008年至少降低20%，并力爭降低30%；到2040年，國際海運溫室氣體年度排放總量比2008年至少降低70%，并力爭降低80%。

在航運脫碳領域，中國意志堅定。2023年12月工信部、發(fā)改委等五部委聯(lián)合印發(fā)的《船舶制造業(yè)綠色發(fā)展行動綱要（2024—2030年）》（下稱《綱要》）提出，要加快形成綠色船舶譜系化供給能力，優(yōu)化提升大型遠洋船舶LNG動力船型，加快甲醇、氨動力船型研發(fā)，探索開發(fā)燃料電池等新型動力船型，形成系列化綠色船型品牌產品。

根據《綱要》的規(guī)劃，到2025年，中國的船舶制造業(yè)綠色發(fā)展體系初步構建，綠色船舶產品供應能力進一步提升，船用替代燃料和新能源技術應用與國際同步，液化天然氣、甲醇等綠色動力船舶國際市場份額超過50%。

挪威船級社高級副總裁兼大中國區(qū)總經理科萊（NorbertKray）對《財經》感慨，中國在脫碳領域的意志非常堅決，提出到2030年實現碳達峰，2060年實現碳中和。當前所有歐盟國家基本上都在關注脫碳，但一些國家或多或少在掙扎，有些地方最近已經主動放棄了脫碳目標，認為目標無法實現。要讓環(huán)境更清潔當然需要更多投入，而中國對此的動力非常強大。

卡車：綠色貨運、擴大推廣

《意見》除了要求船舶應用新能源、清潔能源，清潔替代政策的另一個重點是中重型卡車，明確提出推動中重型卡車要加快調整優(yōu)化交通運輸結構，深入推進城市綠色貨運配送發(fā)展。

當前新能源商用車銷量正快速增長。中國汽車工業(yè)協(xié)會數據顯示，2024年1月-11月，新能源商用車累計銷量為46.2萬輛，同比增長31.1%，占商用車整體銷量的17.2%。

羅蘭貝格全球高級合伙人、亞洲區(qū)汽車業(yè)務負責人鄭赟對《財經》表示，新能源商用車分為純電、插電混動、燃料電池、甲醇、氫氣等形式。繼2022年實現爆發(fā)式增長后，新能源商用車市場就處于持續(xù)穩(wěn)步向好階段。

中國重汽、中國一汽等傳統(tǒng)重卡企業(yè)積極轉型外，宇通客車、比亞迪、徐工集團、中聯(lián)重科等紛紛跨界進入新能源重卡領域。

新能源商用車滲透率的逐步提高，離不開政策的推動。2023年11月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《國家碳達峰試點建設方案》，明確在全國范圍內選擇100個具有典型代表性的城市和園區(qū)開展碳達峰試點建設，提出加快推動交通運輸工具裝備低碳轉型，大力推廣新能源汽車。

同時新能源商用車生產、運營的利好政策，進一步推動了整體市場新能源化。2024年7月，交通運輸部、財政部發(fā)布了《關于實施老舊營運貨車報廢更新的通知》，提出將對老舊營運貨車報廢更新給予資金補貼，購置新能源重卡最高補14萬元（報廢補貼+新購補貼），僅新購新能源重卡運營就最高可補貼9.5萬元。

福田汽車副總經理、新聞發(fā)言人鞏海東預測，當前在商用車領域，新能源已加速進入主賽道，到2025年中國新能源商用車有望突破100萬輛，市場滲透率超過30%。

不過電動重卡經濟性問題仍然待解，這直接決定了企業(yè)是否更加愿意將油車換成電車。

據了解，一些企業(yè)在購買了電動重卡后還需要配套建設換電站或充電樁，致使資金成本投入較高。一輛電動重卡的投入大概是70萬-80萬元，而換電站和充電樁的建設并不只是場景建設，還需要考慮變壓器、電力增容等問題。

同時，對于電動重卡而言，電池本身的自重會擠壓貨物的運輸重量，這也是部分車隊或車主在意的問題。據了解，電動重卡的一組電池有2噸左右，而按照交通部門的規(guī)定，車貨總重不能超49噸，這樣算下來，電動重卡相當于少拉了2噸左右的貨物。

全國新能源商用車市場信息聯(lián)席會秘書長盧華平表示，工信部工作會議明確2024年要支持新能源汽車換電模式發(fā)展，抓好公共領域車輛全面電動化先行區(qū)試點；政策將持續(xù)驅動電動重卡發(fā)展。此外，交通運輸部明確提出，到2026年累計在全國范圍內推廣換電重卡不少于2萬輛。

當前換電重卡和換電設施仍面臨著各自為戰(zhàn)、換電方式各異、設施不通用、重復建設等問題，影響市場規(guī)模的擴大。盧華平進一步表示，不同換電重卡車型的電池布局、尺寸、安裝位置與接口并不統(tǒng)一，產業(yè)鏈協(xié)同少。要解決電動重卡的經濟性，要協(xié)同車企、電池、換電站投資方、運營方各方利益，考慮產業(yè)鏈全過程。

根據咨詢公司羅蘭貝格估算，2030年，中國新能源商用車滲透率預計可達34%，實現約140萬輛的銷量水平。麥肯錫更是給出積極預測，到2040年，新能源重卡將實現對燃油車的替代，成為市場主力。

政策東風下，產業(yè)分析人士告訴《財經》，新能源已經成為中國商用車另一大增量市場，并有望成為推動行業(yè)發(fā)展的重要驅動力。憑借低碳環(huán)保、使用成本低等優(yōu)勢，新能源商用車適用范圍有望進一步拓寬，應用規(guī)模與市場占有率仍有很大提升空間。