國家認同視域下的《國家通用語言文字法》修改

提 要 學界對于《國家通用語言文字法》修改的研究，從注重國家通用語言文字的標準化，發(fā)展到重視語言權(quán)的保護，再發(fā)展到強調(diào)國家通用語言文字的認同作用，形成了朝著鑄牢中華民族共同體意識的方向發(fā)展的修法共識。從國家認同語境看，《國家通用語言文字法》的修改應(yīng)從處理好國家通用語言文字與少數(shù)民族語言文字的關(guān)系入手，著重解決以下問題：國家通用語言文字在法律上應(yīng)該具有何種地位？少數(shù)民族語言文字應(yīng)該如何學習和使用？對于某些特殊群體，國家通用語言文字水平是否應(yīng)該有硬性要求？作為國家通用語言文字教育的主陣地，學校應(yīng)該做什么？參考近年來國家層面的語言文字政策和地方性法規(guī)規(guī)章內(nèi)容，建議：確認國家通用語言文字的主體地位，明確少數(shù)民族語言文字使用的具體情形，規(guī)定國家機關(guān)、教育機構(gòu)和其他公共服務(wù)行業(yè)工作人員的語言資質(zhì)條件，配齊少數(shù)民族學校教授國家通用語言文字的教材、師資和設(shè)備，真正讓這部法律成為國家通用語言文字保護和傳承的根基。

關(guān)鍵詞 國家認同；鑄牢中華民族共同體意識；國家通用語言文字；少數(shù)民族語言文字

中圖分類號H002 文獻標識碼A 文章編號2096-1014（2025）01-0044-10

DOI 10.19689/j.cnki.cn10-1361/h.20250104

推廣全國通用的普通話，是《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第19 條第5 款規(guī)定的國家義務(wù)。2000 年10 月，全國人大常委會根據(jù)《憲法》制定了《中華人民共和國國家通用語言文字法》（以下簡稱《國家通用語言文字法》），該法在語言文字的使用、監(jiān)管和治理中發(fā)揮了重要作用。

過去，學術(shù)界對語言文字立法的研究相對較少。黨的十八大以后，隨著習近平總書記關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想的形成，鑄牢中華民族共同體意識成為新時代黨的民族工作的主線。在這個意義上，國家通用語言文字教育作為“多民族國家認同建構(gòu)的基礎(chǔ)性工程”的重要性更加彰顯。由此，《國家通用語言文字法》的修改提上了議事日程。2023 年12 月，《全國人大常委會2024 年度立法工作計劃》將“國家通用語言文字法（修改）”列入第一類項目。2024 年7 月，全國人大教科文衛(wèi)委在吉林省延邊朝鮮族自治州召開修改國家通用語言文字法座談會。當國家立法的需求被釋放后，學術(shù)界的研究熱情也隨之而來（張?zhí)靷?021）。綜觀學術(shù)界現(xiàn)有的研究成果和地方立法的最新動態(tài)，本文從國家認同的角度提出了《國家通用語言文字法》的完善思路和具體建議，以供有關(guān)部門參考。

一、通用語言文字與國家認同的關(guān)系

語言與國家建構(gòu)有著緊密的關(guān)系（王春輝2018）。在世界范圍內(nèi)被統(tǒng)計的142 部憲法文本中，有79 部規(guī)定了國語或官方語言，比例為55.6%（王晨2020），足見語言在國家建構(gòu)中的重要性。雖然中國《憲法》沒有直接將普通話規(guī)定為官方語言，但是“推廣全國通用的普通話”條款賦予了國家通用語言文字的重要意義。故而，我們應(yīng)該在認清國家通用語言文字與國家認同關(guān)系的基礎(chǔ)上，推動《國家通用語言文字法》的研究和修改。

（一）國家認同的語言基礎(chǔ)

“認同”（identity）是人們對自我身份的“確認”，即回答“我們是誰（群體認同）”或者“我是誰（個人認同）”的問題（田鵬2015）。根據(jù)美國歷史學家菲利普·格里森（Philip Gleason）的考證，identity 一詞出現(xiàn)于16 世紀的英語詞匯中，起初主要用于代數(shù)和邏輯學。自17 世紀英國哲學家約翰·洛克（John Locke）起，identity 進入哲學領(lǐng)域，與認識主體問題發(fā)生關(guān)聯(lián)。20 世紀50 年代，隨著人類知識體系迅速發(fā)展，亦因社會急劇變遷，認同與身份確認、歸屬等問題相關(guān)聯(lián)，identity 先后進入心理學、社會學、人類學、政治學和歷史學等學科范疇內(nèi)，作為一個流行詞或概念被廣泛使用（Gleason 1983）。20 世紀70 年代以來，“國家認同”（national identity）概念開始出現(xiàn)在西方政治學界的討論中（尤陳俊2021），再后來逐漸被法學界所援用，成為連接國家建構(gòu)與法治發(fā)展的一個重要單詞。

在現(xiàn)代民主政治、法律制度與公民身份所建構(gòu)的語境下，公民的國家認同具體表現(xiàn)為作為一個國家的成員，贊同由這個國家的法律體系構(gòu)建的國家制度，在享有國家賦予的公民權(quán)利的同時，自覺承擔起國家義務(wù)（暨愛民2016）。如果說國家認同是由法律制度建構(gòu)的，而法律制度又是由特定的語言所書寫的，那么一個國家使用什么樣的語言，將在很大程度上決定這個國家公民的認同水平。這個問題，在民族國家建立的早期階段更加突出。對此，試舉兩例加以說明。1789 年法國大革命具有政體革命、社會革命和語言革命等多重意義。在語言問題上，當時的革命者認為，只有統(tǒng)一語言，才能真正實現(xiàn)共和革命之下的國家建構(gòu)任務(wù)。通過用法語書寫《人權(quán)宣言》，使得語言與愛國、主權(quán)、國家聯(lián)系在一起（王建學2022）。1900 年的庚子事變讓晚清中國的民族危機更加深重。在有識之士的推動下，清政府在教育領(lǐng)域提出了“統(tǒng)一國語”的概念。1911 年，清廷學部出臺的《統(tǒng)一國語辦法案》取代了明代修訂的《洪武正韻》，宣布了漢語作為“國語”的國家通用語言身份，成為了中華民族國家構(gòu)建的重要元素之一（青覺，姜杰2023）。

民族國家建立后，并不意味著國家建構(gòu)的完成，也不意味著國家認同的靜止不變。對此，瑞士政治學家安德烈亞斯·威默（Andreas Wimmer）的《國家建構(gòu)：聚合與崩潰》一書試圖從“政治整合”與“政治認同”兩個維度，探討國家與社會（各族群）之間的相互關(guān)系如何建構(gòu)的問題，其中語言扮演著重要角色。在該書第四章《溝通整合：中國和俄羅斯》中，作者比較了中華帝國和俄羅斯帝國在近代發(fā)生巨變的過程中，一種統(tǒng)一的中文書面語言保障了后帝國時代中國人的民族認同和國家建構(gòu)，而在沙皇俄國境內(nèi)多達幾十種語言的各族群在羅曼洛夫王朝崩潰后則出現(xiàn)了整合困難的情況（安德烈亞斯·威默2019）。

事實上，民族國家在建立之后仍然存在著多民族、多族群、多語言、多方言的現(xiàn)象。在中國，這就要求處理好漢語普通話與漢語方言、國家通用語言文字與少數(shù)民族語言文字之間的關(guān)系，要在民族聚居地區(qū)加強漢語普通話的推廣?；诖?，在認識到語言對于國家認同（或者民族認同）的重要性的同時，還要充分發(fā)揮國家通用語言文字的國家認同功能。

（二）國家通用語言文字的國家認同功能

關(guān)于語言與認同的關(guān)系，有學者系統(tǒng)梳理了西方的研究成果，表明語言有助于民族認同。這主要體現(xiàn)在3 個方面：其一，語言是構(gòu)成民族認同最穩(wěn)定的要素；其二，語言揭示了民族共同心理與民族實踐的一種非共變關(guān)系；其三，語言意識能夠反哺國家認同、地域認同和文化認同（尹小榮2016）。最近，英國語言學家約翰·約瑟夫（John E. Joseph）從歷史的角度追溯了語言與認同的關(guān)系。在古希臘，二者的關(guān)系表現(xiàn)為兩種觀點：其一，語言與認同沒有關(guān)系；其二，語言塑造了認同。在進入近代之后，特別是在文藝復(fù)興階段，第一種觀點被廢棄了，而第二種觀點又演變出了3 種變體。其一，語言起著純粹的語用作用。無論語言的內(nèi)部形式如何，共享語言這一簡單事實將一個民族聯(lián)系在一起。其二，那種共享一種語言的特定形式或“精神”反映了說這種語言的民族與其他民族的區(qū)別。其三，那種共享一種語言的特定形式或“精神”賦予了他們作為一個民族的獨特性質(zhì)或精神。當語言學在19世紀被確立為一門學科時，人們對語言的不同認識也使得語言與認同的關(guān)系日益復(fù)雜，但大體上對應(yīng)以上4 種觀點?，F(xiàn)如今，語言與身份的研究傾向于將二者的聯(lián)系視為主體間的建構(gòu)或者語境偶然性的建構(gòu)?！爸黧w間性”的構(gòu)建論認為，個人擁有（或占據(jù)）的身份是一種潛在變動的、模糊的類別；“情境偶然性”的觀點認為，即使是同一個群體，即便說同一種語言，也會根據(jù)具體情況為他們共同構(gòu)建不同的身份（Preece 2016）。由此可見，語言與認同之間確實存在關(guān)聯(lián)，只不過不同的語言流派對二者關(guān)系的認識可能存在差別。

國家通用語言文字與國家認同有著緊密的關(guān)聯(lián)。一方面，國家通用語言文字保障了一個國家內(nèi)部的行政區(qū)劃的穩(wěn)定。例如，《芬蘭共和國憲法》第122 條第1 款規(guī)定：“調(diào)整行政區(qū)劃時應(yīng)盡量尊重地理分界，以便同等條件下使用芬蘭語或瑞士語的人都有權(quán)利用其自己的語言接受公共服務(wù)。”中國的《行政區(qū)劃管理條例》（2017）和《行政區(qū)劃管理條例實施辦法》（2019）也有類似的條款，如《行政區(qū)劃管理條例實施辦法》第8 條第3 項規(guī)定，申請變更行政區(qū)劃向上級人民政府提交的申請書，內(nèi)容應(yīng)當包含“與行政區(qū)劃變更有關(guān)的經(jīng)濟發(fā)展、資源環(huán)境、人文歷史、地形地貌、人口、行政區(qū)域面積和隸屬關(guān)系的簡要情況”，這里的“人文歷史”應(yīng)該包含當?shù)氐恼Z言使用情況。

另一方面，國家通用語言文字的普及有助于貧困地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，增加各族人民之間的凝聚力。近年來，中國在實施“精準扶貧”的過程中，將“語言扶貧”作為一項重要政策加以落實。2018 年1 月，教育部、國務(wù)院扶貧辦、國家語委共同印發(fā)的《推普脫貧攻堅行動計劃（2018 — 2020年）》提出“扶貧先扶智，扶智先通語”，首次將國家通用語言文字的掌握使用與脫貧攻堅戰(zhàn)略相結(jié)合。有學者經(jīng)過調(diào)研和計算后指出，少數(shù)民族群體的國家通用語言能力越強，在日常生活情境中就越經(jīng)常使用國家通用語言，其國家認同就會越高（焦開山，郭靚雯2021）。脫貧攻堅完成之后，如何發(fā)揮語言助力鄉(xiāng)村振興的功用也引起了學術(shù)界的重視（黃龍光，楊暉2023）。相關(guān)部門還積極出臺政策文件，推動相關(guān)舉措落地。如2021 年12 月，教育部、國家鄉(xiāng)村振興局、國家語委印發(fā)的《國家通用語言文字普及提升工程和推普助力鄉(xiāng)村振興計劃實施方案》就指出，推廣普及國家通用語言文字是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有力舉措。

二、《國家通用語言文字法》修改研究綜述

認識到通用語言文字與國家認同的關(guān)系是一回事，將《國家通用語言文字法》的制定和修改與國家認同相連又是一回事。回顧《國家通用語言文字法》的制定史，可以發(fā)現(xiàn)其在制定之初（2000 年7月一審時）更多是出于“實現(xiàn)國家通用語言文字的規(guī)范化、標準化的需要”（汪家镠2000），而沒提及國家認同的需要。在全國人大常委會于2000 年10 月第三次審議《國家通用語言文字法（草案）》時，根據(jù)常委委員的建議，才在草案第一條增加了“促進各民族、各地區(qū)經(jīng)濟文化交流”的內(nèi)容（王維澄2000），但是在其他章節(jié)中并未增加對應(yīng)的實體規(guī)范，這就導(dǎo)致《國家通用語言文字法》的出臺與國家認同的關(guān)系并不是很凸顯。

《國家通用語言文字法》在2001 年年初實施后，學術(shù)界對它關(guān)注不多；對于如何修改的研究，也是近年來才出現(xiàn)。按照時間順序，在全面收集《國家通用語言文字法》的研究文獻之后，以《國家通用語言文字法》頒布10 周年座談會（2011 年1 月20 日）和2021 年中央民族工作會議（2021 年8月27 ～ 28 日）為節(jié)點，我們將學術(shù)界的研究歷程劃分為3 個階段：零星討論階段（立法通過～ 2010年）、初步總結(jié)階段（2011 ～ 2020 年）和修法預(yù)熱階段（2021 年至今）。

在零星討論階段，學術(shù)界主要討論了兩個問題：其一，《國家通用語言文字法》配套規(guī)定的制定。對此，有學者認為，地方立法可以從方言的使用范圍、社會用字標準、繁體字和異體字的使用范圍、國家通用語言文字在不同領(lǐng)域使用的要求等方面進行細化（魏丹2003）。還有學者認為，由于《國家通用語言文字法》的內(nèi)容過于原則化，需要對政府部門的執(zhí)法細則和獎懲標準加以具體化（張先亮2003 ；薛占峰，董金鳳2006）。其二，《國家通用語言文字法》是否應(yīng)當規(guī)定語言權(quán)利。有學者認為，應(yīng)該將《國家通用語言文字法》變更為《語言文字法》，規(guī)定語言權(quán)尤其是個體語言權(quán)的內(nèi)容（楊曉暢2005）；還有學者從方言的角度討論了群體語言權(quán)的發(fā)展保護問題（王敏2006）。在司法實踐中，江西省鷹潭市中級人民法院于2009 年2 月二審宣判的“趙C 姓名權(quán)案”，通過解釋《中華人民共和國居民身份證法》和《國家通用語言文字法》中的相關(guān)條款，提出了姓名應(yīng)該使用規(guī)范漢字的司法見解（李予霞，牛占斌2009），這也涉及個體語言權(quán)的保護。

在初步總結(jié)階段，學術(shù)界研究了《國家通用語言文字法》在法律屬性和法律執(zhí)行中的幾個具體問題。其一，有學者認為可以借鑒“軟法”理論，實現(xiàn)《國家通用語言文字法》在語言文字領(lǐng)域的“軟法之治”（黃德寬2010）。其二，有學者認為，《國家通用語言文字法》沒有清晰處理普通話與規(guī)范漢字之間的關(guān)系，導(dǎo)致各地對“普通話”的理解和執(zhí)法不統(tǒng)一（曹德和2011）。其三，有學者認為《國家通用語言文字法》的實施必須處理好其與政策之間的關(guān)系（沙宗元2011）。此外，其他研究還較多涉及國家通用語言與少數(shù)民族語言的法律關(guān)系問題（黃行2010）。總之，這一階段的研究文獻雖然數(shù)量也較為有限，但反思了《國家通用語言文字法》在頒布實施10 周年后的一些現(xiàn)實問題。

在修法預(yù)熱階段，學術(shù)界對《國家通用語言文字法》的研討更為集中，也更加深入，主要是將其與國家能力建設(shè)、中華民族構(gòu)建、鑄牢中華民族共同體意識等宏大敘事結(jié)合起來。其一，有較多學者分析了《憲法》第19 條規(guī)定的普通話條款在國家認同建構(gòu)中的作用（尤陳俊2020 ；陳斌2021 ；王建學2022），這就與強調(diào)語言權(quán)利保護的學者形成了鮮明對比（孟祥瑞2022）。其二，較多學者分析了國家通用語言文字普及在民族地區(qū)的作用，諸如信息溝通、國家認同、國家建設(shè)等（石琳2021 ；常安2021 ；康翠萍，寧爽2022）。其三，還有學者分析了如何通過合憲性審查技術(shù)推動《國家通用語言文字法》的有效實施（王理萬2022），等等。

通過對《國家通用語言文字法》修改文獻的綜述，可以得出以下觀點：第一，歷史上，《國家通用語言文字法》的修改研究從注重國家通用語言文字的標準化，發(fā)展到重視語言權(quán)的保護，再發(fā)展到強調(diào)國家通用語言文字的認同作用。第二，近年來，在2021 年中央民族工作會議的思想引導(dǎo)下，學術(shù)界的修法共識已經(jīng)形成，即《國家通用語言文字法》的修改應(yīng)該朝著鑄牢中華民族共同體意識的方向發(fā)展。第三，整體上看，學術(shù)界關(guān)于《國家通用語言文字法》修改的體系化研究成果尚付闕如。

三、國家認同語境下《國家通用語言文字法》存在的主要問題

在《國家通用語言文字法》的修訂過程中，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強新時代語言文字工作的意見》（國辦發(fā)〔2020〕30 號）出臺，主旨鮮明、內(nèi)容全面，是指導(dǎo)新時代語言文字工作的綱領(lǐng)性文件。文件首段指出“語言文字事業(yè)事關(guān)國家統(tǒng)一和民族團結(jié)”，這為《國家通用語言文字法》的修改明確了方向。從國家認同的語境看，《國家通用語言文字法》的修改應(yīng)從處理好國家通用語言文字與少數(shù)民族語言文字的關(guān)系入手，著重解決4 個相互關(guān)聯(lián)的問題：其一，國家通用語言文字在法律上應(yīng)該具有何種地位？其二，少數(shù)民族語言文字應(yīng)該如何學習和使用？其三，對于某些特殊群體，國家通用語言文字水平是否有硬性要求？其四，作為國家通用語言文字教育的主陣地，學校應(yīng)該做什么？

（一）國家通用語言文字的法律地位問題

中國《憲法》與語言相關(guān)的條款有兩個：一個是第4 條第4 款“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由”，另一個是第19 條第5 款“國家推廣全國通用的普通話”。學術(shù)界關(guān)于這兩個條款的含義及其關(guān)系有很多種解讀，譬如從語言權(quán)利的角度，從國家構(gòu)建的角度，甚或是從國家義務(wù)的角度（上官丕亮，劉煥芳2021），但是無論如何都很難直接解讀出國家通用語言文字相較于民族語言文字的法律優(yōu)先地位。根據(jù)學者的統(tǒng)計，在歐洲40 個國家中有34 個對語言問題做了具體規(guī)定，其中30 國憲法明確規(guī)定了國家語言或官方語言的種類（陳斌2021）。對國家通用語言文字的法律地位的規(guī)定理應(yīng)在《國家通用語言文字法》上有所體現(xiàn)。然而，該法第2 條只規(guī)定了國家通用語言文字的內(nèi)涵——普通話和規(guī)范漢字，而沒有對它的法律地位做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致在實踐中如何處理國家通用語言文字與少數(shù)民族語言文字的關(guān)系出現(xiàn)了一些偏差。

例如，《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020 年備案審查工作情況的報告》就公開了對于個別地方性法規(guī)違反《憲法》“推廣普通話條款”的審查事例。全國人大常委會法工委經(jīng)審查認為，涉案規(guī)定與《憲法》第19 條第5 款關(guān)于國家推廣全國通用的普通話的規(guī)定和國家通用語言文字法、教育法等有關(guān)法律的規(guī)定不一致，已要求制定機關(guān)做出修改（沈春耀2021）。前文提到，內(nèi)蒙古先后制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)蒙古語言文字工作條例》（2004）和《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》（2007）。鑒于合憲性問題，這兩部地方性法規(guī)在2021 年被修訂整合為新的《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》（2021），其中第1條規(guī)定“為了維護國家通用語言文字的主體地位”。這也是目前唯一規(guī)定國家通用語言文字的法律地位的地方性法規(guī)。

法理上，國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字的法律地位是不一樣的。前者體現(xiàn)了國家整體的價值觀，是國家認同的文化載體；后者體現(xiàn)的是部分族群的價值觀，是國家文化的組成部分。根據(jù)主干與支干的關(guān)系，國家語言文字理應(yīng)居于主體地位。立法如果不能對這個問題定位清楚，必然會影響它的有效實施。以美國的《雙語教育法》（Bilingual Education Act）的命運為例。從1968 年通過到2002年廢止期間，各派對該法爭論不休。反對它的人對它不滿意，認為它容易導(dǎo)致忽視英語語言能力的習得；而贊成它的人對它也不滿意，認為它并沒有充分保障少數(shù)民族語言的獨特地位（孫云鶴2019）。所以，在有關(guān)法律的根本原則的問題上，《國家通用語言文字法》不應(yīng)該含混模糊，而應(yīng)該旗幟鮮明地表達國家通用語言文字的優(yōu)先地位。

（二）少數(shù)民族語言文字的學習和使用問題

在《國家通用語言文字法》的制定過程中，要不要規(guī)定“少數(shù)民族語言文字的學習和使用”，經(jīng)過了立法者的反復(fù)權(quán)衡。最開始，全國人大常委會設(shè)想，通過該法將國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字工作一并納入法治軌道，但是后來考慮到少數(shù)民族語言文字工作的問題有其復(fù)雜性和特殊性，宜另做規(guī)定，全國人大常委會委員長會議決定縮限該法內(nèi)容，將立法目標正式確立為“促進國家通用語言文字的推廣和普及”（全國人大教科文衛(wèi)委員會2001）。在法律體系中，與少數(shù)民族語言文字保護直接相關(guān)的立法是《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》（2011），但是它將少數(shù)民族語言文字納入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的范圍，在嚴格意義上并不涉及少數(shù)民族語言文字在日常生活中該如何運用的問題。而在地方立法層面，前文提及，地方存在少數(shù)民族語言文字保護立法和國家通用語言文字立法并行的情況。為此，本輪修法應(yīng)該重新思考當初立法的遺漏問題，考慮少數(shù)民族語言文字學習和使用的具體情境問題。

就語言文字的使用原則而言，對于代表共同性方向的國家通用語言文字應(yīng)以“積極扶持”為原則，而對于代表差異性現(xiàn)狀的民族語言文字則應(yīng)采取“非歧視原則”（鄒陽陽2021）。在地方立法中，《廣西壯族自治區(qū)少數(shù)民族語言文字工作條例》（2018）第4 條第1 款“自治區(qū)在統(tǒng)一推廣和使用國家通用語言文字的基礎(chǔ)上，鼓勵和支持在壯族聚居地區(qū)使用國家批準的《壯文方案》確定的壯語言文字”，就很好地體現(xiàn)了這一精神。為此，在修改《國家通用語言文字法》時，應(yīng)明確規(guī)定少數(shù)民族語言文字學習和使用的具體情境，保障各種少數(shù)民族語言文字的發(fā)展。

（三）不同群體掌握國家通用語言文字水平的差異化問題

在制定《國家通用語言文字法》之前，中國組織了有史以來第一次全國規(guī)模的語言文字使用情況調(diào)查。經(jīng)過長達7 年的調(diào)查，“中國語言文字使用情況調(diào)查”結(jié)果于2004 年年底在人民大會堂發(fā)布。調(diào)查結(jié)果顯示：全國能用普通話進行交際的人口比例約為53%（中國語言文字使用情況調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室2006）。又經(jīng)過十幾年的發(fā)展，根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，2020 年全國范圍內(nèi)普通話普及率達到了80.72%（國家語言文字工作委員會2021）。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面加強新時代語言文字工作的意見》要求“到2025 年，普通話在全國普及率達到85%”。由此可見，現(xiàn)如今不同群體掌握國家通用語言文字的水平仍然存在差異。

既然不同群體掌握國家通用語言文字水平是有差異的，而《國家通用語言文字法》要促使普通話和規(guī)范漢字的使用在提升覆蓋率的同時又要保持必要的法律剛性，那么一種可行且符合法理的辦法就是只對一部分人使用國家通用語言文字進行強制規(guī)范。在法理學上，法律規(guī)范根據(jù)內(nèi)部權(quán)利義務(wù)的關(guān)系，可分為任意性規(guī)范和命令性規(guī)范，命令性規(guī)范是指權(quán)利義務(wù)明確、不允許人們違反的規(guī)范。《國家通用語言文字法》之所以只用命令性規(guī)范約束一部分人，而不是約束所有的人，理由在于：如果該法采用命令性規(guī)范約束所有的人，那么要么無法實施，要么違反了憲法規(guī)定。因為少數(shù)民族語言文字受到《憲法》第4 條第4 款的保護，所以很難強制所有的人學習或者使用國家通用語言文字。但是，對于部分群體而言，尤其是國家機關(guān)、教育機構(gòu)和其他公共服務(wù)行業(yè)中的工作人員，由于他們從事的工作的特殊性，對他們的普通話的要求自然比普通人要高。換言之，因為他們從事的工作直接與公共性相關(guān)，涉及與國家認同最為緊密的那部分工作，所以《國家通用語言文字法》應(yīng)該對他們的語言要求采取強制性規(guī)定。

而在這個問題上，《國家通用語言文字法》在第二章“國家通用語言文字的使用”做了相對柔性化的處理。問題主要表現(xiàn)在：其一，第9 條和第10 條雖然對國家機關(guān)、學校及其他教育機構(gòu)的國家通用語言使用提出了要求，但是“法律另有規(guī)定的除外”則為這兩個“但書”條款的排除使用留有余地了。依據(jù)立法原理，《國家通用語言文字法》是全國人大常委會制定的一般性法律而非基本法律，它在位階上不可能高于《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》或者《中華人民共和國教育法》；一旦這兩部法律或者其他法律有特別規(guī)定，就很難保障《國家通用語言文字法》第9 條和第10 條的實施。其二，除了第9 條和第10 條的“但書”問題外，即便是第二章對相關(guān)工作人員提出了國家通用語言文字的要求，但是缺乏對各類工作人員在普通話等級上的具體要求，這同樣影響了第二章的實施效果。對此，有學者指出，在政策層面可以在教育領(lǐng)域、公務(wù)領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域漸進地實現(xiàn)國家通用語言文字的優(yōu)先使用，由此確保其在國家語言生活中起著主導(dǎo)作用（朱碧波2020）。

（四）學校教育中的國家通用語言文字資源供給問題

公民的國家認同作為一個漸進的發(fā)展過程，主要靠潛移默化的教育。而國家通用語言文字的推廣和普及同樣要靠教育，或者說主要通過教育來實現(xiàn)。這是因為，作為一種有組織的活動，教育，特別是學校教育，提供了大規(guī)模、大范圍提高目標群體語言水平、認知狀況和改善其邏輯結(jié)構(gòu)的可能。在這個意義上，也就意味著《國家通用語言文字法》的實施主要靠學校及其他教育機構(gòu)來實現(xiàn)。但是從該法的法律文本來看，目前只有一個條款的篇幅，顯然不夠?！秶彝ㄓ谜Z言文字法》第10 條規(guī)定，學校及其他教育機構(gòu)使用的漢語文教材，應(yīng)當符合國家通用語言文字的規(guī)范和標準，而對于漢語文教師的師資、規(guī)模、待遇、培訓、晉升，以及在雙語教育的開設(shè)階段、師資及教材等方面，都缺乏規(guī)定，特別是針對少數(shù)民族學前兒童的國家干預(yù)更是付之闕如，這些都是《國家通用語言文字法》在修改時應(yīng)該重視的事項。

根據(jù)教育部民族教育發(fā)展中心在部分地區(qū)的調(diào)研顯示，在民族地區(qū)打造一支高素質(zhì)專業(yè)化語文教師隊伍的任務(wù)仍十分艱巨。具體表現(xiàn)在：其一，部分語文教師兼職問題突出；其二，語文教師隊伍整體專業(yè)化程度有待提高；其三，語言教師培訓的針對性不夠；其四，語文教師的科研能力仍需加強（黃慧英2023）。例如，《九寨溝縣做好國家通用語言文字工作實施方案》（2022 年6 月24 日）將“以提升教師國家通用語言文字運用能力為重點，切實增強教師推動國家通用語言文字運用的主力軍作用”作為主要工作內(nèi)容。為了做好這項工作，九寨溝縣人民政府組建了由縣政府分管、副縣長任主任的“縣語言文字工作委員會”，加大了經(jīng)費投入力度。據(jù)此，《國家通用語言文字法》在修改時可以合理吸納地方的經(jīng)驗做法，充實學校教育這部分的文本內(nèi)容。

而針對少數(shù)民族學前兒童的國家干預(yù)，雖然在部分試點地區(qū)進行了政府實施的公共投資項目和社會機構(gòu)的教育干預(yù)項目的試驗，但是受制于各種條件，這項工作才剛開始展開（李瑞華，徐福，陳婷麗2021），距離全面覆蓋還有較大差距。過去，根據(jù)《幼兒園工作規(guī)程》（1996 年中華人民共和國國家教育委員會令第25 號）第28 條的規(guī)定——“幼兒園應(yīng)當使用全國通用的普通話。招收少數(shù)民族幼兒為主的幼兒園，可使用當?shù)厣贁?shù)民族通用的語言”，在民族地區(qū)進行學前兒童干預(yù)存在法規(guī)障礙，但是《幼兒園工作規(guī)程》（2016 年中華人民共和國教育部令第39 號）已經(jīng)刪除這一條的規(guī)定。最新的《中華人民共和國學前教育法》（2024）第56 條第2 款規(guī)定“幼兒園應(yīng)當以國家通用語言文字為基本保育教育語言文字”，為今后擴大少數(shù)民族學前兒童的語言干預(yù)工作提供了法律依據(jù)。

四、《國家通用語言文字法》的修改完善

以上從國家認同的角度對《國家通用語言文字法》修改中的4 個問題進行了法理分析，并沒有涉及修法的方方面面。從修法的內(nèi)容看，《國家通用語言文字法》的修改除了可以合理借鑒近年來地方制定的語言文字法規(guī)和規(guī)章外，還有必要做好與《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國學前教育法》等關(guān)聯(lián)法律的銜接，因為這些法律也涉及國家通用語言文字教育的內(nèi)容?；诖?，針對以上4個問題提出修法建議。需要說明的是，以下這些建議參考了近年來國家層面的語言文字政策和地方性法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容。

（一）確認國家通用語言文字的主體地位

《國家通用語言文字法》的修改，首先應(yīng)明確規(guī)定國家通用語言文字的主體地位。目前，由于各地修訂地方性立法的時間不一致，再加上《國家通用語言文字法》的立法目的對此并未表達，導(dǎo)致各地在處理這個問題上的態(tài)度不盡相同。梳理現(xiàn)有的地方性立法，發(fā)現(xiàn)《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》（2021）第1 條“為了維護國家通用語言文字的主體地位……”對此已經(jīng)予以規(guī)定。為此，建議《國家通用語言文字法》的修訂按照國家認同的要求，明確規(guī)定國家通用語言文字的主體地位（或者優(yōu)先地位）。具體的規(guī)范設(shè)計可以涵蓋如下內(nèi)容。其一，在立法目的上，在第一條中寫入“為了維護國家通用語言文字的主體地位（或者優(yōu)先地位）”。其二，在立法原則中，寫入“推廣普通話和推行規(guī)范漢字是全社會的共同責任”，樹立起“學習和使用國家通用語言文字既是公民的權(quán)利，也是公民的義務(wù)”的新風尚。其三，在組織建設(shè)上，規(guī)定縣級以上人民政府設(shè)立語言文字工作委員會及其辦公室作為國家通用語言文字法的專責部門，并合理劃定它的職能。具體職能可以參考《寧夏回族自治區(qū)實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》（2021）第3 條第2 款的規(guī)定，“縣級以上人民政府設(shè)立的語言文字工作委員會在本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，履行下列職責：（一）宣傳國家通用語言文字法律、法規(guī)和規(guī)章……”。其四，在經(jīng)費保障上，規(guī)定推廣普通話和規(guī)范漢字的專項經(jīng)費，保障這項工作的長效開展。

（二）明確少數(shù)民族語言文字使用的具體情形

關(guān)于少數(shù)民族語言文字的使用，除西藏、新疆制定了專門的立法性決定之外，主要是由自治州、自治縣的單行條例進行規(guī)定，如《延邊朝鮮族自治州朝鮮語言文字工作條例》（2023）、《黃南藏族自治州藏語言文字工作條例》（2023）、《馬邊彝族自治縣彝族語言文字條例》（2019）等。分析這些單行條例的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)它們并未就少數(shù)民族語言文字的使用界限做出清晰規(guī)定。從《國家通用語言文字法》的修訂來看，這主要涉及國家通用語言文字和少數(shù)民族語言文字“雙語使用”的共存情形。

少數(shù)民族語言文字的使用包含兩種情況：一種是單獨使用，一種是與國家通用語言文字一起的“雙語使用”。關(guān)于前者，由于立法只對公共場合而不對私人場合的語言使用進行規(guī)范，那么在“國家通用語言文字”優(yōu)先使用的前提下就不存在對少數(shù)民族語言文字單獨使用進行規(guī)范的情況。關(guān)于后者，需要法律明確規(guī)定“雙語使用”的情形。這些情形主要出現(xiàn)在政府網(wǎng)站、政策執(zhí)行、教育培訓、廣播影視、廣告布告、旅游服務(wù)、科普宣傳等領(lǐng)域。在構(gòu)成要件上，“雙語使用”應(yīng)滿足兩個基本條件，否則應(yīng)該單獨使用“國家通用語言文字”：其一，地域條件應(yīng)限制為民族聚居地區(qū)；其二，場景條件應(yīng)滿足“實際所需”。例如，人民法院、人民檢察院在民族聚居或者多民族居住的地區(qū)審理和檢察案件，對于不通曉當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的訴訟參與人，應(yīng)當為其提供翻譯；應(yīng)當根據(jù)實際需要，在法律文書中使用當?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字。針對在“民族傳統(tǒng)文化活動使用少數(shù)民族語言文字”的情況，也應(yīng)該將其列入“雙語使用”的范圍。據(jù)此，建議《國家通用語言文字法》的修訂應(yīng)該在保障國家通用語言文字優(yōu)先使用的原則下，按照“地域限制+ 實際所需”的構(gòu)成要件明確少數(shù)民族語言文字和國家通用語言文字共同使用的場合。

（三）規(guī)定國家機關(guān)、教育機構(gòu)和其他公共服務(wù)行業(yè)工作人員的語言資質(zhì)條件

目前，越來越多新修訂的地方性立法對此問題進行了規(guī)定。例如，《內(nèi)蒙古自治區(qū)實施〈中華人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》（2021）根據(jù)習近平總書記關(guān)于鑄牢中華民族共同體意識的重要論述做了很好的示范性規(guī)定。其第19 條不僅明確了國家機關(guān)工作人員、教師資格申請人、學校和其他教育機構(gòu)的教師、廣播電視臺播音員、特定崗位人員，以及高校、中等職業(yè)學校畢業(yè)生等的普通話水平等級標準，而且排除了例外規(guī)定，增強了立法的剛性，值得參考。例如，針對公共服務(wù)行業(yè)的廣播員、解說員、話務(wù)員、導(dǎo)游等特定崗位人員，該辦法要求達到二級甲等以上的水平?！渡轿魇嵤粗腥A人民共和國國家通用語言文字法〉辦法》（2021）第19 條也有類似的規(guī)定，可資借鑒。建議《國家通用語言文字法》的修訂應(yīng)當將這些特殊行業(yè)的工作人員的普通話水平等級標準予以明確規(guī)定，以實現(xiàn)法律可執(zhí)行的剛性要求。

（四）配齊少數(shù)民族學校教授國家通用語言文字的教材、師資和設(shè)備

絕大多數(shù)地方的《國家通用語言文字法》實施辦法對“配齊少數(shù)民族學校教授國家通用語言文字的教材、師資和設(shè)備”缺乏詳細的、具有可操作性的規(guī)定。除此之外，在地方教育立法中，《云南省少數(shù)民族教育促進條例》（2013）、《黑龍江省民族教育條例》（2015）、《廣西壯族自治區(qū)民族教育促進條例》（2018）等3 部法規(guī)更多涉及補足少數(shù)民族語言文字教育短板的內(nèi)容，而《內(nèi)蒙古自治區(qū)教育條例》（2021）第9 條對此事項做了示范性規(guī)定。為此，建議《國家通用語言文字法》在修改時有必要擴充現(xiàn)有的第10 條的內(nèi)容，通過設(shè)置專章“國家通用語言文字教育的投入和保障”，將少數(shù)民族學校兒童的國家干預(yù)、學校及其他教育機構(gòu)的語文教育、國家通用語言文字的社會教育等一系列問題進行全盤考慮。具體而言，該章可以涵蓋以下內(nèi)容。其一，經(jīng)費保障，建議根據(jù)民族地區(qū)的財力情況，建立中央財政投入的定向轉(zhuǎn)移支付機制。這方面《中華人民共和國學前教育法》“第六章投入保障”的規(guī)定可以借鑒。其二，人員保障，通過“國家公費師范生計劃”或者“省公費師范生計劃”定向招錄面向民族地區(qū)的漢語言文學專業(yè)本科生（或者研究生），同時采用激勵措施鼓勵優(yōu)秀教師向這些地區(qū)轉(zhuǎn)移。其三，教材和多媒體資源保障，按照《全國大中小教材建設(shè)規(guī)劃（2019 — 2022 年）》的要求，在民族地區(qū)逐步推進國家通用語言文字教材使用；同時，在“國家教育資源公共服務(wù)平臺”的基礎(chǔ)上，可以面向民族地區(qū)開辟集成化的教學共享資源，提高少數(shù)民族學校教學資源利用效率。

《國家通用語言文字法》的制定有其歷史的先進性，也有一定的局限性，而它的修改完善可按照習近平總書記關(guān)于加強和改進民族工作的重要思想的要求，在處理好國家通用語言文字與少數(shù)民族語言文字的關(guān)系上下功夫，確認國家通用語言文字的主體地位（或者優(yōu)先地位），明確少數(shù)民族語言文字使用的具體情形，規(guī)定國家機關(guān)、教育機構(gòu)和其他公共服務(wù)行業(yè)工作人員的語言資質(zhì)條件，配齊少數(shù)民族學校教授國家通用語言文字的教材、師資和設(shè)備，真正讓這部法律成為國家通用語言文字保護和傳承的根基。

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責任編輯：魏曉明